Université de Jérusalem

Citoyenneté et nationalité en Israël

I. Considérations générales : quelle différence entre "citoyenneté" et "nationalité" ?

Il existe une distinction entre le concept de "nationalité" et celui de "citoyenneté".

La nationalité constitue l'appartenance à une communauté nationale, laquelle peut correspondre à la population d'un seul et même Etat (France), à un groupe au sein de la population d'un Etat (Serbie) ou à un groupe s'étalant sur les territoires de plusieurs Etats (Russie, Pays arabes).

La citoyenneté, elle, est l'affiliation juridique et administrative à un Etat. Elle s'acquiert historiquement par le droit du sang (l'affiliation biologique), par le droit du sol (le fait de naître sur le territoire de l'Etat) ou par l'intégration de la citoyenneté (appelée aussi : la naturalisation).

Une citoyenneté peut ainsi inclure plusieurs nationalités (dans un Etat incluant plusieurs nations). De même qu'une nation peut dépasser les frontières d'un seul Etat (les Arabes, les Kurdes, les Russes, les Albanais...) Ainsi, les citoyens d'un Etat ne constituent pas toujours une nation, mais un peuple.

Comme une multitude d'Etats dans le monde, le droit israélien établit une distinction juridique entre les deux concepts. Cette distinction n'est en aucun cas une entrave au caractère démocratique de l'Etat (certains Etats ne faisant pas la distinction sont des dictatures, comme l'Egypte ; d'autres faisant cette distinction sont des démocraties, comme la majorité des Etats d'Europe de l'Est membres de l'Union européenne).

Cette distinction n'est donc pas liée au caractère démocratique ou pas des Etats, et encore moins à la taille de ces derniers. Cette distinction peut aussi ne pas refléter la réalité, car c'est avant tout le résultat d'un choix politique (Ex. : Différence entre Irak et Turquie dans le traitement de la question kurde. Dans le premier, les Kurdes sont considérés comme une nationalité distincte au sein de la citoyenneté irakienne, tandis que dans le second, les Kurdes ne sont pas reconnus comme un groupe national).

II. Quel impact cette distinction a-t-elle sur le caractère démocratique d'Israël ?

Cette distinction entre "citoyenneté" et "nationalité" n'entrave en rien le principe d'égalité entre les citoyens, mais elle reconnaît toutefois à un groupe national - le plus grand, la raison d'être de l'Etat - une place plus importante que les autres.

Certains diront que le simple fait de distinguer des non-juifs par le biais d'une catégorisation ethnique aboutirait nécessairement à des discriminations, lesquelles interrogeraient sur le caractère démocratique de l'Etat d'Israël[1]. Or, dans les faits, les spécialistes des régimes politiques n'ont jamais manqué de ranger Israël parmi les Etats démocratiques.

Depuis son indépendance en 1948, Israël a connu des élections législatives à vingt reprises, une alternance régulière au pouvoir, une séparation ininterrompue des pouvoirs. Chaque campagne électorale est accompagnée d'intenses débats publics, relayés par une presse et par des médias libres, sous le contrôle vigilant d'une Cour suprême particulièrement attentive depuis trois décennies au respect des libertés publiques (concernant les terres du FNJ, voir : arrêt Kaadan de mars 2000, ou encore l'avis du conseiller juridique du gouvernement de janvier 2005). Ce bilan apparaît comme d'autant plus flatteur si l'on tient compte de la situation géopolitique d'Israël dans un environnement régional instable et hostile, mais aussi de l'origine des immigrants qui ont fait le pays (majoritairement originaires de dictatures : Empire russe, Europe centrale et orientale, Pays arabes, Iran, URSS, Ethiopie) !

Comme dans nombre d'Etats dans le monde, chaque individu est tenu de déclarer son appartenance à un groupe national (un léom) reconnu par l'Etat. La population israélienne comprend quatre groupe nationaux : Juifs (80%), Arabes (17%), Druzes (1,5%) et, depuis 2014, Araméens (nd)[2].

III. Les problèmes engendrés par la confusion que fait le droit israélien entre "nationalités" et "religions"

Si la distinction entre citoyenneté et nationalité ne devrait pas nécessairement poser problème dans un Etat de droit, elle est problématique en Israël du fait que les "nationalités" sont de facto confondues avec des "religions". Ainsi, si une distinction est établie entre la religion juive et la nationalité juive, l'intégration administrative de la nationalité juive nécessite une conversion à la foi juive en vertu d'un processus purement religieux[3]. Il en est de même pour la nationalité druze, laquelle est exclusivement réservée aux adeptes de la religion druze (qui sont pourtant des Arabes). La nationalité araméenne, quant à elle, est réservée aux chrétiens de certaines communautés[4]. Seule la nationalité arabe pourrait sembler, au premier abord, ne pas correspondre à un groupe religieux. Toutefois, dans les faits, pour y faire partie il faut être un Arabe musulman ou un Arabe chrétien non-affilié à la nationalité araméenne nouvellement créée. La confusion faite par le droit israélien entre nationalité et religion est ainsi totale.

Cette situation juridique est à l'origine de trois problèmes majeurs :

1. Le premier réside dans la "confessionnalisation du fait national" qui d'une part accroît la place des religions dans le droit et dans la vie administrative, et de l'autre génère des inégalités de droit entre les citoyens d'un même Etat (certains citoyens peuvent avoir plusieurs épouses quand d'autres ne peuvent même pas divorcer ! (Pour les maronites, l'une des quatre communautés chrétiennes reconnues par l'Etat d'Israël, le tribunal d'appel est à Beyrouth - ce qui rend presque impossible un divorce, déjà suffisamment difficile dans le catholicisme).

2. Le choix de l'identité nationale n'est pas libre (à la différence de la plupart des autres Etats faisant la distinction entre citoyenneté et nationalité). Exemples :

- Ne peut entrer (sauf dans le cas du nouvel immigrant non-juif d'ascendance juive intégrant la citoyenneté israélienne en vertu de la Loi du retour) dans le groupe national juif que celui qui est né de mère juive ou qui s'est converti au judaïsme et n'appartient pas à une autre religion.

Cette définition de l'appartenance au groupe national juif correspond presque entièrement à la formulation de la loi religieuse, ce qui marque une réelle congruence entre nationalité et appartenance religieuse. L'entrée au sein d'un groupe national devrait correspondre à des critères nationaux et non confessionnels.

- Il en est de même pour les druzes (Cf. : Anecdote sur le "certificat de non-druzité" exigé par le ministère de l'Intérieur dans le cas de l'affaire Mahmoud).

3. En déléguant des compétences importantes à des groupes confessionnels, l'Etat s'affaiblit. Parce ne nous y trompons pas : l'Etat d'Israël n'est pas religieux, mais il a cédé des compétences juridiques importantes à des groupes religieux. Il s'agit donc non pas d'un engagement de l'Etat au service d'une ou de plusieurs religions, mais au contraire, d'un désengagement qui affaiblit l'autorité de l'Etat, et avec elle, le sentiment d'appartenance à ce même Etat par ses propres citoyens.

Conclusion :

1. Il n'y a pas de nation israélienne, distincte du peuple juif et regroupant soit l'ensemble des Juifs d'Israël, soit tous les citoyens israéliens, Juifs et Arabes.

2. Les clivages nationaux sont de facto essentiellement des clivages confessionnels. (Pourtant nous continuons à prétendre que la définition de la judéité par l'Etat est exclusivement nationale, et qu'Israël est l'Etat du peuple juif ou plus exactement : du groupe national juif - ha-léom ha-yéhoudi).

IV. Quelle issue possible ?

Une solution peut être définie en plusieurs points :

1. L'Etat d'Israël maintient la distinction faite entre "citoyenneté" et "nationalité". Il constitue l'Etat du peuple juif, tout en incluant en son sein d'autres groupes nationaux. L'égalité totale des citoyens est garantie par la Constitution (Rappelons que la Déclaration d'Indépendance a une valeur constitutionnelle).

Il serait préférable (mais pas indispensable) que la "Loi dite sur l'Etat-nation", adoptée le 19 juillet 2018, soit retirée ou modifiée, de façon à :

a. Eviter l'"anarchie constitutionnelle" qu'elle génère en reprenant des dispositions déjà mentionnées dans la Déclaration d'Indépendance et dans d'autres lois fondamentales ;

b. Garantir plus clairement l'égalité entre les citoyens ;

c. Reconnaître de nouveau, si possible, la langue arabe (langue maternelle d'environ 20% des Israéliens) comme deuxième langue officielle de l'Etat.

2.  Afin de garantir l'égalité entre les citoyens, tout en préservant le caractère juif de l'Etat et sans toucher aux compétences accordées aux communautés confessionnelles en vertu d'un ensemble de statu quo qu'il ne convient pas nécessairement de remettre en cause, il faudrait : établir une distinction générale claire entre l'appartenance nationale (léom) et l'appartenance religieuse (dat) - et pas une distinction de façade. Le changement de situation religieuse ne doit pas pouvoir impacter la situation nationale, de même que la situation nationale doit pouvoir être modifiée sans qu'elle ne soit nécessairement accompagnée d'un changement de situation religieuse.

Cela se traduit aussi par une distinction claire, nette, durable et irréversible entre nation israélienne et peuple juif, et la création ainsi d'un "léom israélien" ou "hébraïque" en lieu et place du "léom juif". Il serait par ailleurs préférable de l'appeler "léom israélien", plutôt que "léom hébraïque", dans la mesure où il est plus logique que le groupe national principal qui constitue la raison d'être de l'Etat porte le même nom que l'Etat. Ainsi, Israël serait l'Etat du groupe national israélien (groupe qui comprendrait les Juifs selon la définition rabbinique, ainsi que tout citoyen non-juif souhaitant y être inclus - sur simple demande au ministère de l'Intérieur), de la même façon que la Hongrie est l'Etat du groupe national hongrois. Au sein d'Israël, aux côtés du groupe national majoritaire - israélien - vivraient, selon cette réforme, d'autres citoyens israéliens appartenant à des groupes nationaux minoritaires : Arabes, Araméens, etc. De la même façon qu'en Hongrie, aux côtés du groupe national majoritaire - hongrois - vivent d'autres citoyens hongrois appartenant à des groupes nationaux minoritaires : Roumains, Polonais, Tsiganes et autres.

Ainsi, l'Etat n'aura plus à s'ingérer dans les questions relatives à l'identification confessionnelle (Qui est juif, qui est druze) et un terme sera mis à cette confusion de plus en plus encombrante et problématique entre nationalité et religion en Israël.

[1] Dieckhoff (Alain), « Quelle citoyenneté dans une démocratie ethnique ? », Confluences Méditerannée, Numéro 54, Eté 2005, p. 69.

[2] Azoulay (Moran) et Ephraïm (Omri), « Hadash bé-Téoudat ha-Zéhout: Ha-Léom - Arami » (Une nouveauté sur la carte d’identité : La nationalité - Araméenne), Yediot Ahronot, 16 septembre 2014.

[3] A moins d'avoir un père juif, un grand-parent juif ou d'avoir acquis la citoyenneté israélienne en vertu de la Loi du retour.

[4] Azoulay (Moran) et Ephraïm (Omri), « Hadash bé-Téoudat ha-Zéhout: Ha-Léom - Arami » (Une nouveauté sur la carte d’identité : La nationalité - Araméenne), op.cit.