18. La actual ordenación territorial del estado español. Raíces históricas.
La Hispania romana *
Los visigodos *
Los musulmanes *
Los reinos cristianos *
La España de los Austrias *
El reformismo borbónico *
El siglo XIX y la revolución liberal *
El proyecto de 1822 *
La división provincial de Javier de Burgos de 1833 *
Las tendencias autonomistas *
La Constitución de 1978 y el Estado de las autonomías *
Los desequilibrios regionales *
La red urbana y de transportes *
Bibliografía *
Tema
La Hispania romana
Ya desde el tiempo de los romanos se identifica a la península ibérica como Hispania: todo lo que está más allá de los Pirineos. Pero también desde entonces existen grandes diferencias entre el levante y el sur, donde están los pueblos en contacto con las grandes potencias comerciales de la época, y que poseen una economía agrícola; y los pueblos del interior y el norte, con una cultura ganadera y sin esa relación con las grandes civilizaciones de la Antigüedad.
Tras la llegada de los romanos se hace una primera división de Hispania, en el año 197 a.C.: la Hispania Citerior y la Hispania Ulterior; cuyos límites no están perfectamente definidos. La capital de la Hispania Citerior será Cartago Nova (Cartagena) y la de la Ulterior Córduba (Córdoba). Esta división está en vigor hasta el siglo I, en el que Augusto hace una nueva división de sus provincias. Hispania se divide en tres provincias: Bética, Tarraconense y Lusitana. La Bética será una provincia senatorial y las otras dos imperiales.
Hacia el año 200, el emperador Caracalla divide la amplia provincia Tarraconense y crea la provincia Gallaecia-Astúrica.
Entre 284 y 305 el emperador Diocleciano vuelve a dividir Hispania. Ahora tendrá seis provincias: Tarraconense, Cartaginense, Bética, Lusitana y Gallaecia, más Nova Hispania Ulterior oMauritana, con capital en Tingis (Tánger). Las provincias estarán divididas en conventos jurídicos. Además se crean diócesis, supraprovinciales. La península se convertirá en la Diócesis Hispaniórum, con capital en Emérita Augusta (Mérida). Esta división tendrá una notable estabilidad, ya que perdurará hasta la llegada de los musulmanes en el 711. Los conventos jurídicos fueron las divisiones territoriales más cercanas al ciudadano. Hubo cuatro en la Bética: Gades (Cádiz), Híspalis (Sevilla), Córduba (Córdoba) y Ástigi (Écija); tres en Lusitania: Emérita Augusta (Mérida), Praesídium Júlium (Santarem) y Pax Julia (Beja); y siete en la Tarraconense: Bracara Augusta (Braga), Lucus Augusti (Lugo), Astúrica Augusta (Astorga), Clunia(Coruña del Conde), Caesaraugusta (Zaragoza), Cartago Nova (Cartagena) y Tarraco (Tarragona). Por debajo, Augusto instituyó las civitates, bajo el dominio de una urbs. Esto contribuyó a hacer desaparecer las diferencias entre indígenas y romanos, sobre todo tras la concesión de la ciudadanía a todos los habitantes del Imperio en el año 70.
La división provincial afecta al gobierno y a la administración de justicia, al reclutamiento militar, y a la recaudación de tributos. Las provincias se gobernaban a través de las asambleas (Concilia Provinciae) a las que acudían representantes de todas las ciudades. A partir del año 318 el modelo municipal entra en crisis y aparece el modelo señorial típico de la Edad Media.
Además, los romanos dotaron a Hispania de una tupida red de vías y ciudades que hicieron de la península una de las regiones más civilizadas de la época. Las principales vías fueron: la vía Augusta, que comunicaba Gades con Roma a través de Iuncaria (La Junquera); la vía Emérita-Caesaraugustam; la vía Astúrica-Tarraconem; y la vía Emérita-Astúrica o vía de la Plata. Pero fueron innumerables las vías menores, muchas de ellas construidas para la conquista del territorio. Los romanos construyeron muchas ciudades de nueva planta como: Itálica, Córduba, Emérita Augusta, Legio VII (León), Caesaraugusta, etc., pero también aprovecharon las ciudades anteriores, como Cartago, Gades, Emporio (Ampurias), etc.
Los visigodos
Durante el tiempo en que los visigodos controlaron la península (466-711), lo que no lo llegaron a hacer del todo, se mantuvieron las divisiones territoriales romanas. Los godos controlaron políticamente Hispania, en el 466, desde su capital en el sur de Francia: Toulouse (reino de Tolosa). Pero no tienen la suficiente fuerza política para imponer otra división territorial, a pesar de que en el 507 fijan su capital en Toledo. A fin de cuentas, su dominio se basaba en las relaciones de vasallaje. Desde el 554 los bizantinos controlan parte de la franja costera mediterránea, y los suevos la Gallaecia.
Será Leovigildo quien intente hacer un reino territorial, acaba con el reino suevo y echa a los bizantinos en el 622. Se forma así la idea de una comunidad histórica de origen romano:Hispania. Suíntila logrará la territorialización del derecho a través del Fuero Juzgo, creándose así el reino godo de España. Pero se mantiene la división territorial imperial, las cinco provincias romanas de la península, a la que se añade la provincia romana de la Narbonense, que también controlan. Al frente de cada provincia se pone un rector provinciae, más tarde sustituidos por los duques, con funciones civiles y militares. Pero como no se dominaba todo el territorio fue necesario crear las marcas de Astúrica, Cantabria y Vasconia, como provincias independientes.
Por debajo de esta partición se encuentra la antigua división por ciudades, al frente de las cuales se pone a un conde, dependiente de un duque.
La organización de la Iglesia también es deudora, incluso en la actualidad, de las antiguas divisiones romanas. Los arzobispos residían en Braga, Mérida, Sevilla, Toledo, Tarragona y Narbona.
De todas formas, el control del territorio nunca fue muy eficaz. La ruralización de la sociedad, y la feudalización que permitió la formación de grandes señoríos territoriales, dieron al traste con ella. En el 711 el reino visigodo se desmorona ante la invasión musulmana.
Los musulmanes
A partir del 711 la península es dominada por los musulmanes, que imponen una nueva regionalización, sin tener en cuenta la romana, sobre todo en el sur.
La península queda dividida en dos: al norte los reinos cristianos y al sur los musulmanes, que llamarán a España al-Ándalus, desde el 717. En el 756 al-Ándalus se convierte en un reino autónomo, con la proclamación del emirato en Córdoba. En el 929 el emirato se convierte en califato, ya totalmente independiente, incluso en lo religioso. Estos gobernantes terminan construyendo un auténtico Estado en España.
Los musulmanes organizan el territorio sobre la base de los condados y obispados visigodos. El número de provincias de la España musulmana es variable, pero, en general, hay más de 20 provincias: a las que hay que llamar coras. La extensión de las coras es desigual, así como su población, y son gobernadas por un valí. Siete coras tienen el nombre de un territorio: Santaver (Uclés), Reiyo (Málaga), Takorona (Ronda), Sidona (Calsena), Ocsonoba (Silves), Tudmir (Murcia) y Fash al-Balut (Belalcázar); el resto se denomina por sus capitales: Córdoba, Cabra, Játiva, Niebla, Valencia, Toledo, etc. En las coras se recaudan los impuestos, se reclutan las milicias y se nombran funcionarios.
Las coras se dividen en distritos, o iqlims, y en comarcas. Pero, en general, el Estado musulmán fue muy centralizado: su poder se fundamentaba en las relaciones de vasallaje.
A parte de las coras, al-Ándalus se divide en tres fronteras o trag. La frontera superior, la media y la inferior.
Pero esta división es la que corresponde a la organización del Emirato y el Califato; sin embargo, algunas coras, o grupos de coras, son más o menos independientes, y en la época de los reinos de taifas con más razón. Los límites de las coras no son claros, y son cambiantes. Toledo, Mérida y Zaragoza tuvieron siempre un alto grado de independencia. El avance de la Reconquista supone una continua modificación de las coras, su número y sus límites.
Los reinos cristianos
En el norte peninsular se crean una serie de reinos cristianos que se irán consolidando independientemente hasta el siglo XIII.
En el 722 se asientan los reinos de Asturias, y en el Pirineo: Vasconia y la marca hispánica: Pamplona, Aragón, Sobrarbe, Ribagorza, Pallars, Urgel, Cerdaña, Berga, Osona, Barcelona, Gerona, Besalú, Ampurias, Perelada, Rosellón, Vallespir y Conflent, en la parte sur del Pirineo. De todas ellas Asturias es la más activa en la Reconquista: controlará toda la franja cantábrica y el territorio al norte del Duero. En el 914 Ordoño II traslada la capital a León. El territorio controlado por León es muy grande, y no es fácil gobernarlo, ni siquiera por medio del vasallaje, por lo que aparecen tendencias separatistas. En el 960 el condado de Castilla se hace independiente, aunque no definitivamente, ya que tras varias uniones y desuniones los reinos de León y Castilla quedanunidos definitivamente en 1230.
En el este las condiciones para la Reconquista son menos favorables, ya que el valle del Ebro es un territorio muy poblado e islamizado. Además están bajo el vasallaje del emperador Carlomagno. Pero a su muerte en la marca hispánica aparecerán tendencias independentistas. Vifredo el Velloso independiza el condado de Barcelona en el 878, y con el tiempo conseguirá que los condados limítrofes le presten vasallaje, creando el territorio de Cataluña.
Por el contrario, Navarra consigue anexionarse Aragón, pero en el 1035 se separan. Aragón y Cataluña se acercarán por motivos dinásticos, y en 1170 formarán una sola corona. Los límites entre los distintos reinos varían continuamente. Álava, Logroño, etc., pasan de unos reinos a otros.
En el siglo XI hay un intento de unir todos los reinos y restaurar el Impérium Toletánum. Los reyes leoneses se consideran descendientes de los visigodos. Sancho el Mayor de Navarra (1005-1035) usará el título de emperador, al igual que Alfonso VI de León y Castilla, que será rey-emperador de todas las Españas, avalado por la conquista de Toledo en el 1085. En 1135 los reyes de Navarra, Aragón, Barcelona y Portugal se avasallan con Alfonso VII. Curiosamente se deja de hablar del Imperio. Es esta concepción la que dará contenido a la idea medieval de España, y a la pérdida y reconquista de España con la que sueñan los mozárabes. Pero al mismo tiempo eran reyes de España todos los de la península.
El siglo XII es la España de los cinco reinos cristianos: Portugal, Castilla, León, Navarra y la Corona de Aragón, que tienden a la unificación (1157-1196). Portugal consolida su independencia en 1143. Castilla y León se unen definitivamente en 1230. La Reconquista avanza, y cada reino invadido tiende a conservar sus peculiaridades. En Aragón cada reino tendrá sus Cortes, y en Castilla sólo habrá unas Cortes para todos. Pero todas estas uniones son fruto de las relaciones vasalláticas feudales y las herencias dinásticas.
Aragón tratará de crear un reino en el Pirineo extendiendo sus dominios sobre el sur de Francia y en el Mediterráneo. Castilla continúa la reconquista en el sur. En 1212 tiene lugar la batalla en las Navas de Tolosa. A partir de entonces se conquista todo el valle del Guadalquivir, y sólo quedará en la península el reino de Granada como único territorio musulmán, que durará hasta 1492.Navarra quedará aislada de la Reconquista tras el tratado de Tudillén (1151) en el que las coronas de Castilla y Aragón se reparten las zonas de expansión. Este tratado se modificará en 1179 en Cazorla, tras el homenaje de Murcia a Castilla. Navarra entroncará con los reyes de Francia, la casa navarra reinará en Francia hasta 1328. Isabel de Castilla es nombrada heredera al trono de Castilla en 1468. Fernando de Aragón era el heredero de la Corona de Aragón. En 1469 se casan en Valladolid. En 1474 Isabel se convierte en reina de Castilla. Ambos esposos serán reyes de Castilla. En 1479 Fernando II hereda la Corona de Aragón, con lo que se unen, al fin, las dos coronas en una misma familia y con un sólo heredero. En 1512 Fernando V el Católico conquistaráNavarra, culminado así la unificación de España, ratificada por las Cortes en 1515. Carlos I ya utilizará el título de rey de España, y ambas coronas serán un mismo reino. Canarias no se conquista hasta 1402-1496.
La España de los Austrias
Carlos I es un Habsburgo, heredero del trono imperial. Será el emperador Carlos V desde 1519, y con él llega la dinastía de los Austrias a España, en el año 1516. En 1492 se había descubierto América, y se había iniciado la conquista y colonización del Nuevo Mundo. Carlos I se titulará rey de España, pero mantendrá la estructura de reinos independientes en la península. Se mantendrán las aduanas, las instituciones y la Administración separada de todos los reinos. Castilla tendrá unas Cortes, y Navarra y el reino de Aragón tendrán las suyas por separado. Sólo la Inquisición permite a los reyes tener una jurisdicción uniforme en todo el reino. España es un reino plural en el que están vigentes leyes diferentes para los distintos reinos. Los Habsburgo continúan con el pactismo típico de la Corona de Aragón, a pesar de ser reyes autoritarios. La monarquía hispánica es casi el único elemento de unión y lo que hace la nación española. En la época no se identifica España con Castilla.
Pero los reinos están divididos en provincias, y estas están creadas en virtud de relaciones de vasallaje de origen medieval. Los señores, las órdenes militares y los conventos son los dueños de territorios que les prestan homenaje, y así se constituyen las provincias. De esta manera, es frecuente que las provincias sean territorios fragmentados y de tamaño muy diferente. Esta estructura provincial es muy poco eficaz para el gobierno absoluto.
Las provincias se dividirán entre las de señorío y las de realengo, dependiendo de quién sea el titular de las tierras. La monarquía absoluta tratará de recuperar las tierras de señorío para quitar poder a la nobleza. Para ello intentará extender el fuero de las ciudades a todo el país para que el derecho sea territorial.
Una de las cuestiones de fondo será el concepto de naturaleza y extranjería. Será natural de un sitio aquel que esté vinculado a la tierra y al señor titular, por relaciones de vasallaje. De esta manera, un noble que está avasallado con el rey es natural de su reino, pero si se revela, él y su territorio feudal salen del reino. Es, pues, natural de un lugar quien ha nacido allí y quien vive de manera estable. Ser natural de un lugar es muy importante a la hora de ocupar cargos públicos. Cuando un rey quería nombrar a un extranjero para un cargo debía concederle una Carta de Naturaleza.
Los extranjeros son, pues, quienes viven en un lugar que no es el de su nacimiento, y no están avecindados. Los extranjeros suelen tener estatutos y fueros particulares, como los francos del camino de Santiago, o los genoveses de los puertos marítimos.
Esto implica que los naturales de un reino son extranjeros en otro, aunque ambos reinos pertenezcan a la misma corona.
La conquista de América da a las instituciones castellanas una importancia mayor que a las de los demás reinos, pero los Austrias no tratan de imponerlas en toda la península. Con el tiempo, los particularismos de los distintos reinos se mitifican, y aparecen las reivindicaciones frente a la corona. El reinado de Felipe II es difícil, ya que ha de buscar un equilibrio entre el centralismoautoritario de la monarquía y la tendencia separatista de la periferia. Felipe II había recibido en 1580 la herencia de Portugal, y su imperio. La península está unificada bajo una sola corona, pero esta unión sólo durará hasta 1680, en que Felipe IV pierde Portugal, y mantiene una guerra, por la independencia, con Cataluña.
En este sistema, es Castilla quien se lleva la mejor parte de los beneficios de la conquista de América, pero también los mayores gastos. Cuando caen los beneficios, y comienzan las guerras europeas, la Corona, a través del conde-duque de Olivares, tratará de repartir las cargas entre todos los reinos, y surgirán los conflictos, porque esto suponía terminar con la separación por reinos y mezclar los vasallos, lo que atentaba contra el concepto de naturaleza y extranjería, el nombramiento de cargos públicos, la recaudación de impuestos, el servicio de armas y las leyes tradicionales (fueros). Al final, triunfa el foralismo, impidiendo hacer de España una monarquía eficaz con un gobierno y una administración racional.
En la Corona de Aragón las unidades territoriales fundamentales son: las veguerías en Barcelona, de las que habrá entre 15 y 18 hacia 1630; las sobrecullidas (o distritos) en Aragón, que serán 11, y que en 1610 se convertirán en 13 veredas. En Mallorca habrá dos veguerías, y en Valencia cuatro gobernaciones y once distritos.
En la Corona de Castilla la ordenación del territorio es más racional, aunque Navarra, Vascongadas, Asturias y Galicia tendrán sus Juntas Generales. Navarra es un reino a parte. Vascongadas recibe del rey Felipe III, en 1610, el reconocimiento de hidalguía para todos los guipuzcoanos, de esta época parte la peculiaridad vasca. En Álava, desde 1537, el territorio se divide en seis cuadrillas, repartidas en hermandades. Pero salvo estas excepciones, el resto de la corona tiene una ordenación uniforme. La división en reinos acabó por sucumbir. Había 19merindades y 17 distritos, cuyos límites coincidían con los de los obispados. Las Cortes se reunían por ciudades. Estas se convocaban para aprobar los impuestos extraordinarios, por lo que había que delimitar las circunscripciones fiscales. En 1556 el territorio se divide en 40 partidos, de los cuales 18 son provincias, las que tienen por capital ciudades con voto en las Cortes. Pero el área que controlaban estos partidos y provincias dependía de los territorios señoriales. En 1691 se ordena que, a efectos fiscales, sólo haya 21 provincias. A efectos gubernativos se afirman loscorregimientos, sólo en el realengo. En 1610 hay 68 corregimientos y tres adelantamientos. En 1610 la corona se divide en cinco partidos, que comprenden entre 13 y 18 corregimientos, más los adelantamientos, más los maestrazgos y un priorato. En 1690 los partidos aumentan a nueve, pero esta cifra cambiará muchas más veces.
El reformismo borbónico
El sistema de ordenación del territorio de los Austrias es demasiado complejo y poco eficaz, para un Estado moderno del siglo XVIII. En 1700 el heredero de la Corona de España es Felipe V, un Borbón, con lo que cambia la dinastía reinante. Los Borbones son más centralistas que los Austrias, y tratan de hacer de su monarquía un Estado absolutista. Para ello necesitaránterminar con las diferentes legislaciones y las peculiaridades de cada reino. Pero no es tarea fácil. Esta labor se hará por medio de los Decretos de Nueva Planta, que se aplican a la Corona de Aragón; en general a todos los territorios que lucharon en contra de Felipe V en la guerra de Sucesión. En 1717 se intentan suprimir las aduanas internas, pero la rebelión en el País Vasco lo impide, por lo que las fronteras volverán al interior.
En 1711 se impone en Aragón el Decreto de Nueva Planta, en 1715 en Mallorca, en 1716 en Cataluña: con ellos desaparecen las instituciones tradicionales y los fueros de los reinos. A pesar de que no hubo grandes resistencias, la corona tuvo de transigir con viejas costumbres, como nombrar para los cargos públicos a naturales. También desaparecieron las Cortes. En1709 las Cortes de Aragón y Valencia se integran en las Cortes de España, y en 1724 las de Cataluña.
A pesar del esfuerzo uniformador, no se pudo reintegrar a todos los señoríos, por lo que se mantuvieron muchas peculiaridades. Estas peculiaridades tendrán especial importancia en larecaudación de impuestos. Habrá provincias exentas, como Navarra y el País Vasco, y fiscalidad diferenciada para la Corona de Aragón.
El nuevo Estado absoluto necesita una ordenación del territorio diferente, más racional. Los Decretos de Nueva Planta convierten a los reinos de la Corona de Aragón en provincias, gobernadas por un capitán general y un presidente de audiencia. Este es el sistema que se generaliza por toda España. El territorio se divide en 11 capitanías-audiencias, con funcionesgubernativas y judiciales. Murcia se integrará en la capitanía de Valencia, con lo que se rompen las antiguas fronteras de los reinos. Se mantienen las 21 provincias castellanas, a las que se añaden otras cuatro de la Corona de Aragón. Las provincias se dividen en 81 corregimientos, agrupados en 10 partidos. Esta es la división provincial que aparece en el nomenclátor de 1789 de Floridablanca. Treinta y ocho provincias muy desequilibradas territorialmente y con muchos enclaves de unas en otras, fruto de la servidumbre de los territorios señoriales. El número de provincias varía entre 21 y 38.
Este sistema es muy irracional y no permite un gobierno eficaz. Los ilustrados tratarán de remediar la situación. En 1799 Miguel C. Soler propondrá la creación de otras 6 provincias para equiparar la extensión de todas. Entre 1801 y 1805 se intenta otra división, para facilitar la recaudación de impuestos. Pero no tiene éxito. La invasión napoleónica detiene el proceso. En 1810 se convocan las Cortes en Cádiz y se llaman a las 28 provincias de 1749.
El siglo XIX y la revolución liberal
El siglo XIX se debate entre el Antiguo Régimen y el Estado liberal, con dos conceptos antagónicos de gobierno. El Estado liberal necesita una nueva ordenación del territorio, que le permita gobernar el país de manera uniforme, recaudar impuestos, y crear un mercado único con leyes iguales para todos, y a ello se dedicará durante el siglo, tanto como a otras cuestiones, ya que es un Estado nuevo.
El nuevo orden llega a España de la mano de Napoleón, que pone a su hermano José I en el trono. En mayo de 1808 estalla la guerra de la Independencia. Sin embargo, bajo la tutela deBonaparte se intenta ordenar el territorio, en 1810, dividiéndolo en 38 prefecturas, como las francesas, y 111 subprefecturas, según el proyecto del clérigo Llorente. Las prefecturas se llamarán de la misma manera que el nombre de la capital. Esta división hacía tabla rasa de los condicionantes históricos, pero nunca llegó a entrar en vigor. En 1811 las Cortes de Cádiz derogan los señoríos jurisdiccionales, desapareciendo así la división entre señorío y realengo, que a pesar de la Restauración no volverán a entrar el vigor.
Al tiempo, las Cortes de Cádiz intentan crear un nuevo régimen, también liberal, en el que todas las provincias tengan las mismas obligaciones. La constitución de 1812 no reconoce la personalidad política de los antiguos territorios históricos. Esto fue aprobado por los diputados de todas las provincias, incluidos los territorios americanos. Las Cortes llegan a un sistema nuevo que sí tiene en cuenta los condicionamientos históricos. Se crean 32 provincias, según el nomenclátor de Floridablanca, con algunas correcciones. Pero, además, en 1813 encargan una nuevadivisión provincial a Felipe Bauzá, que determina 44 provincias, con criterios históricos. Pero nada de esto se aprobó, y el regreso de Fernando VII supuso la vuelta al Antiguo Régimen, con ciertas modificaciones. En 1817 España estaba dividida en 29 intendencias y 13 consulados.
El proyecto de 1822
Durante el trienio liberal (1820-1823) se impulsa la construcción del Estado liberal, y con él se promueve una nueva división provincial, aunque primero se recuperan las diputaciones de 1813. Se trataba de que esta división alcanzara a todo el país, sin excepciones, y fuera la trama única para las actividades administrativas, gubernativas, judiciales y económicas, según criteriosde igualdad jurídica, unidad y eficacia.
En enero de 1822 se aprueba, con carácter provisional, una división provincial de España en 52 provincias: en Andalucía: Almería, Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga y Sevilla; en Aragón: Calatayud, Huesca, Teruel y Zaragoza; en Asturias: Oviedo; en Baleares: Baleares; en Canarias: Canarias; en Castilla la Nueva: Ciudad Real, Cuenca, Guadalajara, Madrid y Toledo; en Castilla la Vieja, Ávila, Burgos, Logroño, Palencia, Santander, Segovia, Soria y Valladolid; en Cataluña: Barcelona, Gerona, Lérida y Tarragona; en Extremadura: Badajoz y Cáceres; en Galicia: La Coruña, Lugo, Orense y Vigo; en León: León, Salamanca, Villafranca y Zamora; en Murcia: Chinchilla y Murcia; en Navarra: Pamplona; en Valencia: Alicante, Castellón, Játiva y Valencia; y en Vascongadas: Bilbao, San Sebastián y Vitoria.
Algunas de estas provincias aparecen por primera vez, como Almería, Huelva, Calatayud o Logroño, y otras aparecen con nombre nuevo como Murcia o las provincias vascongadas.
Este proyecto hace pocas concesiones a la historia, y se rige por criterios de población, extensión y coherencia geográfica. Hay una voluntad de superar los nombres históricos, prefiriéndose los de las ciudades capitales. Tampoco se respetan los límites tradicionales de las provincias, configurando un mapa nuevo. Se eliminan los enclaves de unas provincias en otras, si pertenecen a distintos reinos, pero se conservan muchos enclaves. Este proyecto generó intensos debates por el número de provincias y la capitalidad, pero no dejaron de ser cuestiones menores.
En 1822 se restablecieron los intendentes provinciales como delegados de Hacienda. Pero la caída del gobierno liberal y la restauración del absolutismo dio al traste con el proyecto. En 1823 se restablecen las provincias del Antiguo Régimen por lo que el plan de 1822 nunca llegó a entrar en vigor.
La división provincial de Javier de Burgos de 1833
A la muerte de Fernando VII, en 1833, le sucede Isabel II, menor de edad. Para mantenerse en el poder, su madre María Cristina, la regente entre 1833 y 1840, se apoya en los liberales. El general Espartero será regente entre 1841 y 1843. Esta es la época en la que los liberales se asientan definitivamente en el poder y crean el nuevo Estado liberal.
María Cristina encargará a Javier de Burgos la creación de una nueva división provincial. El proyecto de Javier de Burgos es prácticamente el mismo que el de 1822, pero sin las provincias de Calatayud y Villafranca (Bierzo), además otras provincias cambian de nombre al cambiar de capital. El proyecto de Javier de Burgos incluye 49 provincias: en Andalucía: Almería, Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga y Sevilla; en Aragón: Huesca, Teruel y Zaragoza; en Asturias: Oviedo; en Baleares: Baleares; en Canarias: Canarias; en Castilla la Nueva: Ciudad Real, Cuenca, Guadalajara, Madrid y Toledo; en Castilla la Vieja, Ávila, Burgos, Logroño, Palencia, Santander, Segovia, Soria y Valladolid; en Cataluña: Barcelona, Gerona, Lérida y Tarragona; en Extremadura: Badajoz y Cáceres; en Galicia: La Coruña, Lugo, Orense y Pontevedra; en León: León, Salamanca y Zamora; en Murcia: Albacete y Murcia; en Navarra: Navarra; en Valencia: Alicante, Castellón y Valencia; y en Vascongadas: Álava, Guipúzcoa y Vizcaya.
Se recuperan los nombres tradicionales de las provincias vascongadas y Navarra, pero se hacen menos concesiones a la historia, ya que persisten muy pocos enclaves, los más importantes son: el rincón de Ademuz y el condado de Treviño. Para esta división se rige por los mismos principios de población, extensión y coherencia geográfica.
Esta división provincial se consolida, y triunfa rápidamente, hasta llegar a nuestros días, ya que inmediatamente se dota a las capitales de provincias de las instituciones de gobiernobásicas, creándose al tiempo los subdelegados de Fomento (los futuros gobernadores civiles, hoy delegados del Gobierno). Además, la división provincial será el soporte para todas las ramas de la Administración, y las futuras divisiones. Todos los ayuntamientos, y su alfoz, deben estar íntegramente dentro de una provincia. Poco después están perfectamente delimitadas todas las provincias, con los enclaves correspondientes. Esta será la base de un Estado fuerte y centralizado, eficaz y uniforme, sin privilegios ni excepciones.
La división provincial se consolidará poco después; en 1834 se dividen las provincias en partidos judiciales, y para ello se tienen en cuenta los límites provinciales. En los partidos judiciales se pondrán los juzgados de primera instancia e instrucción, que más tarde serían la base para los distritos electorales y la contribución. En 1868 existían 463 partidos judiciales y unos 8.000 municipios.
Las revisiones de este modelo fueron muy escasas. En 1836 se amplía Valencia a costa de Alicante. En 1841 se amplía Logroño, pero temporalmente. Entre 1844 y 1854 la capital de Guipúzcoa pasó de San Sebastián a Tolosa. En 1846 se rectificaron los límites entre Ciudad Real y Albacete. En 1851 Requena y Utiel pasan de Cuenca a Valencia. Y por último, en 1927Canarias se divide en dos provincias, Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife. Esta es la modificación más importante, ya que aumenta las provincias a 50. Por lo demás estas son las provincias actuales.
A pesar de la uniformidad el País Vasco y Navarra conservarán sus fueros hasta el fin de las guerras carlistas. En 1841 Navarra pierde sus instituciones, aunque conserva su derecho y la contribución única, hasta 1877 en que desaparecen su Junta y Diputación, tras haber perdido su capacidad de crear leyes.
En las provincias se instalan delegaciones de todos los organismos del gobierno, con lo cual se realiza una desconcentración administrativa que facilita el gobierno del país.
Las tendencias autonomistas
Si el siglo XIX es el de la creación en España de un Estado moderno, también es el de la aparición de los nacionalismos separatistas, basados en la rica historia de España y su tradicional división en reinos. Estos nacionalismos identificarán, como los románticos, nación y pueblo, y mitificarán su historia, sus leyes y fueros, sus costumbres, su lengua, etc. Aparecerán nacionalismos en todas las regiones periféricas, Galicia, País Vasco, Cataluña y Andalucía, fundamentalmente. Los nacionalismos pondrán de relieve la necesidad de crear unas regiones supraprovinciales que tengan cierta independencia de gobierno frente al poder central.
Desde 1847 se buscará una división de España de mayor amplitud, que se debatirá entre el federalismo y la autonomía más o menos amplia. Se plantea agrupar las provincias en cuatro«gobiernos generales», pero sin éxito. Hacia 1913 se propone que las provincias puedan mancomunarse, cosa que aprovechan Cataluña, el País Vasco, Asturias y otras, pero la dictadura de Primo de Rivera corta el proceso.
El intento más claro de crear unas autonomías en España fue el de la segunda República, en cuya constitución se reconocía el derecho a la autonomía, pero el proceso fue lento. Se presentan numerosos proyectos de autonomía. El Estatuto de Nuria, para Cataluña es el más importante, pero también los presentan el País Vasco, Aragón, Galicia, Baleares, Navarra, Valencia, Canarias, León y Andalucía. De todos ellos sólo se aprobaron el estatuto catalán, en 1932, y el vasco en octubre de 1936, en plena guerra civil, y sin ninguna consecuencia real.
El régimen de Franco, tras la guerra civil, fue rabiosamente centralista y eliminó toda posibilidad de conceder algún tipo de autonomía a nadie. Habrá que esperar a su muerte para que se reanude el proceso.
La Constitución de 1978 y el Estado de las autonomías
Tras la muerte de Franco surge un nuevo Estado, democrático y con una nueva constitución, homologable a los países desarrollados modernos. En la constitución de 1978 sereconoce el derecho a la autonomía a las regiones. España se define como un Estado plurinacional, y se compromete a potenciar su variedad cultural. En la Constitución se marca, en eltítulo VIII, el proceso de acceso a la autonomía, y se establece un período de preautonomías y consultas que darán paso, progresivamente, a su formación.
Tras este proceso se establece la existencia de 17 autonomías. Todas las autonomías tienen los límites de las provincias que las componen. Los nombres oficiales de la comunidades autónomas, con las provincias y el año en el que accedieron a la autonomía son:
Andalucía: (30 de diciembre de 1981) Huelva, Sevilla, Córdoba, Jaén, Granada, Almería, Málaga y Cádiz
Aragón: (10 de agosto de 1982) Zaragoza, Teruel y Huesca
Canarias: (10 de agosto de 1982) Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife
Cantabria: (30 de diciembre de 1981) Santander
Castilla y León: (25 de febrero de 1983) León, Palencia, Burgos, Soria, Segovia, Ávila, Salamanca, Zamora y Valladolid
Castilla-La Mancha: (10 de agosto de 1982) Guadalajara, Cuenca, Toledo, Ciudad Real y Albacete
Cataluña: (18 de diciembre de 1979) Barcelona, Gerona, Tarragona y Lérida
Comunidad de Madrid: (25 de febrero de 1983) Madrid
Comunidad Foral de Navarra: (10 de agosto de 1982) Navarra
Comunidad Valenciana: (1 de julio de 1982) Valencia, Castellón y Alicante
Extremadura: (25 de febrero de 1983) Cáceres y Badajoz
Galicia: (6 de abril de 1981) La Coruña, Lugo, Orense y Pontevedra
Islas Baleares: (25 de febrero de 1983) Baleares
La Rioja: (9 de junio de 1982) Logroño
País Vasco (Euskadi): (18 de diciembre de 1979) Guipúzcoa, Vizcaya y Álava
Principado de Asturias: (30 de diciembre de 1981) Oviedo
Región de Murcia: (9 de junio de 1982) Murcia
Además están las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, (1995).
Para determinar qué provincias entraban en cada comunidad se tuvieron en cuenta criterios históricos, geográficos, económicos y políticos. Por motivos históricos se crearon las comunidades de Galicia, Asturias, País Vasco, Navarra, Aragón, Cataluña, Extremadura y Andalucía; por motivos geográficos las de Castilla y León, a la que se añadió Segovia por Decreto Ley, que en principio no iba a formar parte de ella; Castilla-La Mancha, a la que se añadió Albacete que pertenecía al reino de Murcia; Cantabria y La Rioja, desgajadas de Castilla; y Canarias y Baleares, por su insularidad; por motivos políticos se creó Madrid. En 1979 conseguirían la autonomía Cataluña y el País Vasco, en 1980 Andalucía y Galicia, en 1981 el Principado de Asturias y Cantabria, en1982 La Rioja, Murcia, Aragón, Canarias, Castilla-La Mancha, Navarra y Comunidad Valenciana, y en 1983 Baleares, Castilla y León, Extremadura y Madrid.
Aunque en principio no tenían reivindicaciones nacionalista más que las regiones históricas de la periferia, las autonomías han cuajado profundamente entre la población, y se ha despertado un sentimiento autonomista, y de región diferenciada, donde no lo había. Todas las autonomías tienen un estatuto donde se plasman sus aspiraciones políticas y de autogobierno. Los estatutos más reivindicativos son los de aquellas regiones con lengua propia diferente al español.
La práctica ha demostrado la idoneidad de estas autonomías, que han permitido un mejor gobierno del país, no sin tensiones. Estas autonomías, aunque no está recogido así en la constitución, tienden a crear un Estado federal. Por último la polémica entre el Estado central y las autonomías se centra en cuándo se cierra el proceso y cuándo se ha alcanzado el techo reivindicativo.
Las autonomías han intentado dividir su territorio en comarcas, históricas o naturales, que en general no afectaban a todo su territorio; pero todos estos proyectos han fracasado, salvo enCataluña, que eran una tradición consolidada. No parece viable poner un estrato más entre el ciudadano y el Estado nacional. Actualmente, hay en España cuatro niveles en la Administración, independientes entre sí: los municipios, las provincias, las autonomías y el Estado nacional.
Los desequilibrios regionales
España no es un país en el que se haya desarrollado uniformemente sus regiones. La especialización territorial de algunas actividades, y las crisis de ciertos sectores, han marcado profundas diferencias entre regiones y autonomías. Es necesario, pues, un esfuerzo de integración territorial para que no se incrementen estos desequilibrios.
España ha conseguido ser un país desarrollado, al menos en lo que a renta per cápita se refiere. Sin embargo, esta afirmación enmascara desequilibrios regionales muy importantes. En ladécada de los 60 fue uno de los países de mayor crecimiento económico; y tras la superación de la crisis del 1973 también ha tenido un crecimiento importante, que ha homologado su economía con la de los demás países europeos, lo que le ha permitido entrar en la Unión Europea. Desde 1970 España es uno de los 15 países más desarrollados del mundo. Pero esto se ha hecho a costa de una inflación muy alta que ha perjudicado a las clases menos pudientes, aumentando la desigualdad social. Esta desigualdad se ha solventado en la década de los 80gracias al desarrollo de las prestaciones del Estado, ya que se ha desarrollado ampliamente el Estado del bienestar. El desarrollo económico ha hecho de la española una poblaciónmayoritariamente urbana. La alimentación, la sanidad y la educación son comparables a la de cualquier país desarrollado, sobre todo la pública.
Esta situación no debe ocultar que el desarrollo capitalista implica diferencias entre los individuos, los sectores, las clases y las regiones. Nos centraremos en los desequilibrios regionales de población, renta y producción.
De los casi 45.000.000 de españoles, que suponen una densidad media de unos 87 h/km2, la mayoría se concentra en las regiones del litoral y en Madrid. El resto del territorio tiene una densidad de población muy baja. Este desequilibrio se acentúa si nos fijamos en cómo está distribuida la población en cada zona. La mayor parte de la gente vive en ciudades, mientras que el medio rural está prácticamente despoblado, tras el éxodo de los años 60 y 70. Sólo las comarcas de la huerta murciana y valenciana, Tierra de Campos y el Páramo leonés son regiones rurales con una densidad de población superior a la media.
La renta nacional tiene los mismos desequilibrios. La provincia con una renta mayor es Baleares, fruto del turismo, y está muy por encima de provincias como Lugo, Cáceres o Zamora. La franja oeste y sur de España tiene una renta per cápita muy inferior a la de Madrid, Cataluña, Levante o Baleares. Regiones como Asturias o el País Vasco, que tradicionalmente fueron de las de mayor renta, han perdido posiciones, aunque siguen por encima de la media. A grandes rasgos, en una hipotética línea de Ribadeo a Almería, la España pobre quedaría al sudoeste, exceptuando La Coruña y Vigo, y la España rica al noreste, exceptuando, Soria, Huesca y Teruel. Esta diferencia se debe a muchos factores, entre los que destacan las políticas de desarrollode estas regiones y su mayor cercanía a los mercados europeos. En el centro de la península sólo Madrid constituye un punto más desarrollado, seguido muy de lejos por el eje Valladolid-Palencia. Esto no debe ocultar la existencia, en todas partes, de bolsas de subdesarrollo y zonas desarrolladas. Los desequilibrios regionales internos también son muy importantes. En general, la capital de la provincia crea un hinterland de desarrollo en su contorno que llega hasta donde la capacidad económica le permite, a veces supera su provincia y otras no. En este modelo ha sido de vital importancia la creación de polos de desarrollo durante el franquismo, como el de Valladolid, Aranda de Duero, etc.
En la España menos desarrollada la agricultura es el medio básico de creación de riqueza, seguido de los servicios y la industria. En la España más desarrollada encontramos dos modelos: las regiones donde la creación de riqueza está centrada en la industria, y seguida de los servicios y la agricultura; y las regiones en las que la creación de riqueza está centrada en losservicios, seguido de la industria y la agricultura. En las zonas de desarrollo industrial podemos distinguir las de modelo industrial clásico, que están en crisis y han sufrido un profundo proceso de reconversión, como Asturias, País Vasco o Sagunto; y las regiones de industria moderna, como Cataluña, Madrid, la costa gallega o Valencia. Las regiones en las que predomina el sectorservicios son las zonas turísticas, y son las más ricas de España, como Baleares o Canarias.
En 1986 España entra en la CEE. Desde su entrada, la mayor parte del país, un 80%, ha estado recibiendo fondos de compensación para reducir las diferencias regionales. Es necesaria una política de compensación y solidaridad entre regiones, a través de las inversiones públicas. Pero no debemos olvidar que el desarrollo viene de la mano de la creación de capitales autóctonos, la inversión en industria y la explotación sostenible del medio.
La red urbana y de transportes
Que la población española esté concentrada en la periferia y en Madrid, es de vital importancia para la localización de las ciudades y las líneas de comunicación.
En España hay dos grandes ciudades de ámbito nacional que reflejan la tensión entre el centro y la periferia: Madrid, la capital de España, que ocupa el lugar más alto en la jerarquía, yBarcelona que ocupa el lugar inmediatamente inferior. Tras estas dos ciudades se encuentran las grandes urbes de la costa, cuya influencia alcanza más allá de su propia región: La Coruña, Bilbao, Valencia, Sevilla, Málaga y la conurbación del ocho asturiano. Luego están las ciudades cuya influencia alcanza a toda su región, o al menos a la mayor parte, como Oviedo y Gijón, Vigo, Santander, Valladolid, Toledo, etc. Tras ellas están las capitales de provincia, que sólo en casos muy contados extienden su influencia sobre toda la provincia. Por debajo están lascapitales comarcales, que ejercen su influencia en toda su comarca: Ponferrada, Aranda de Duero, Medina de Ebro, Úbeda, Reinosa, etc. Luego vienen las capitales de municipios más o menos grandes, en torno a los 5.000 habitantes. Por debajo de ellas ya sólo quedan los pueblos.
La red de transportes refleja las diferencias de población entre el centro y la periferia. La red de carreteras tiene su origen en la organización radial borbónica, cuyo centro era Madrid. Sin embargo, no han dejado de construirse carreteras transversales sobre las antiguas cañadas y veredas. En muchas ocasiones los caminos de herradura han dado paso a carreteras, así como los nuevos caminos de concentración, tras asfaltarlos. La red de carreteras española es muy tupida, pero en general está infrautilizada. Los grandes volúmenes de tráfico se concentran en lasregiones más densamente pobladas, en donde el tráfico está congestionado. Como Madrid está en el centro de la península todo el despoblado interior está surcado por carreteras que comunican la capital con la periferia, pero que son excesivas para las necesidades de la región en las que se encuentran, por eso están infrautilizadas la mayor parte del año. En general, las carreteras en España son buenas, tras el esfuerzo hecho durante los últimos años. Predominan las autovías y las autopistas, muy pocas de ellas de peaje. La existencia de centros turísticos ha potenciado la creación de carreteras que no responden al modelo radial: la red de la periferia. También las carreteras cuya competencia pertenece a las comunidades autónomas se escapan del modelo radial. El transporte de mercancías y de viajeros utiliza esta red.
El ferrocarril sí mantiene el modelo creado en el siglo XIX, ya que hacer vías para trenes es menos rentable. La red de RENFE es arborescente, y tiene su centro en Madrid; mientras que la de FEVE es regional y sigue un modelo más transversal, aunque local. El ferrocarril se utiliza para el transporte de mercancías pesadas, principalmente, pero también para viajeros. Al igual que con las carreteras, en las regiones más pobladas el ferrocarril está congestionado, mientras que en las regiones del interior su utilización es muy escasa. El ferrocarril fue, a comienzos de siglo, el impulsor del desarrollo de numerosas ciudades y regiones, frecuentemente las ciudades crecían en dirección a la estación.
Los aeropuertos españoles tienen una exagerada tendencia a situarse en la periferia. Salvo el aeropuerto de Madrid-Barajas todos los demás aeropuertos internacionales españoles están en la periferia. Los aeropuertos más importantes son: el de Barajas y los de las regiones turísticas, Mallorca, Santa Cruz de Tenerife, Barcelona, etc.
Los puertos de mar españoles están, en gran medida, muy especializados. Los muelles más activos y mejor equipados están en las zonas turísticas. El de mayor volumen de pasajeros es el de Tarifa, seguido de los de Mallorca, Valencia, Barcelona, Santa Cruz de Tenerife, etc. El puerto de Vigo está especializado en la pesca. En la industria están especializados los puertos de Barcelona, Bilbao, La Coruña y Gijón. También hay numerosos puertos deportivos y de recreo, además de pequeños embarcaderos de pesca en pueblos marineros.
La ordenación del territorio no sólo debe responder a motivos políticos sino también a razones geográficas y económicas. Es necesario aprovechar las ventajas comparativas de las distintas regiones y especializar la economía, aprovechando la red de transporte para los intercambios comerciales y para articular las regiones entre sí, e internamente. En este sentido parece que la autonomía es la mejor escala para atender a estas necesidades.
Bibliografía
Miguel Artola: «Enciclopedia de historia de España». Alianza. Madrid 1988
Manuel Terán, L. Solé Sabarís, y otros: «Geografía regional de España». Ariel. Barcelona 1987
Manuel Terán, L. Solé Sabarís, y otros: «Geografía general de España». Ariel. Barcelona 1981