Estudios de caso: Sudáfrica y Mongolia

Capítulo 7: Recursos

Estudio de caso

SUDÁFRICA: PLANIFICACIÓN BASADA EN ECOSISTEMAS PARA EL CAMBIO CLIMÁTICO

Sudáfrica es uno de los países megadiversos del mundo, que alberga casi el 10% de las especies de aves, peces y plantas; más del 6% de las especies de mamíferos y reptiles; y casi el 15% de las especies costeras y marinas conocidas.

Caroline Petersen, Instituto Nacional de Biodiversidad de Sudáfrica

Stepehen Holness, Parques Nacionales de Sudáfrica

Sin embargo, esta biodiversidad se ve cada vez más amenazada por una serie de actividades humanas, entre ellas la rápida expansión urbana, el crecimiento de los sectores agrícola y minero, y la presión sobre los recursos naturales, tales como las poblaciones de peces, los pastizales y el agua.

El cambio climático amenaza con agravar estos peligros existentes con más sequías e inundaciones, el descenso del caudal de los ríos e incendios forestales más frecuentes, ya que Sudáfrica también se enfrenta a un aumento de las temperaturas de entre 1º C y 3º C.1 Los impactos previstos para la biodiversidad del país incluyen cambios importantes en la variedad de especies y ecosistemas. Otros factores secundarios, tales como la aparición de nuevas industrias como cultivos para biocombustibles y la construcción de grandes presas para adaptarse a los cambios en el suministro de agua, también podrían afectar a la biodiversidad.

Como respuesta, Sudáfrica está llevando a cabo una estrategia de adaptación al cambio climático basada en ecosistemas, con el objetivo de mantener un hábitat natural intacto suficiente, identificado mediante una planificación sistemática para la biodiversidad.

Para ello, durante la última década, Sudáfrica ha incorporado información sobre biodiversidad en la planificación del uso de la tierra y del desarrollo, y ha creado una estrategia nacional para expandir las áreas protegidas con el fin de conservar la biodiversidad y aumentar la resiliencia de los ecosistemas.

El vehículo para implementar esta estrategia es la planificación del sector de la biodiversidad, que requiere la elaboración de mapas tanto de las zonas críticas para la biodiversidad como de las zonas de apoyo de ecosistemas. Estos mapas se utilizan en siete de las nueve provincias del país y ofrecen una gran variedad de información sobre las características de la biodiversidad de una zona en concreto, así como sobre sus patrones de uso de la tierra y de los recursos.

Los planificadores de la conservación fijan objetivos cuantitativos de biodiversidad para los tipos de hábitat, los procesos ecológicos y/o las especies. Por ejemplo, determinan las necesidades mínimas de ciertas especies animales que están en peligro. Esta información se analiza posteriormente empleando programas especializados vinculados a un software de sistemas de información geográfica (SIG) para conformar las bases para los planes sistemáticos de biodiversidad. Estos planes se centran en soluciones relativas al uso de la tierra para conseguir los objetivos de biodiversidad establecidos para una zona en concreto, de forma que sea más económico para la sociedad y cause el menor número posible de conflictos con otros posibles usos de la tierra. Los planes identifican las zonas en las que la conservación debería ser una cuestión prioritaria y aquellas de menor interés para la conservación que podrían seguir el desarrollo de forma más segura. Los planes de biodiversidad suelen basarse en las necesidades de los hábitats y los procesos ecológicos en lugar de en las necesidades de cada especie.

Durante los últimos tres años, los planificadores de conservación se han centrado en alinear las áreas prioritarias de biodiversidad con las áreas de hábitats naturales intactos que son vitales para mantener las funciones ecológicas y los servicios que ofrecen a la población. Estas zonas prioritarias también están alineadas con las características biofísicas que respaldan la adaptación al cambio climático basada en ecosistemas, entre ellas los ríos y corredores costeros intactos, las cadenas montañosas y las zonas con gran variedad de microclimas.

Junto con las grandes áreas intactas de biodiversidad, los corredores de hábitat son vitales no sólo para permitir a las especies vegetales y animales responder al cambio climático, sino también para ayudar a las comunidades humanas a adaptarse. Por ejemplo, mantener la vegetación autóctona de los ríos puede proporcionar corredores a las especies nativas así como prevenir que las orillas sean erosionadas cuando el caudal de los ríos aumenta debido a las lluvias.

En algunas zonas de Sudáfrica, se están realizando esfuerzos para implementar planes de biodiversidad sobre el terreno, teniendo en cuenta la biodiversidad y la adaptación al cambio climático en las políticas, programas y en los trabajos que se realizan a diario en sectores tan importantes para la economía como la vivienda, la agricultura y la industria. Por ejemplo, se han integrado los mapas en los análisis de impactos medioambientales y se han complementado con guías del uso de la tierra.2 El objetivo es que los planificadores eviten las actividades que puedan aumentar la vulnerabilidad al cambio climático, como por ejemplo eliminar un corredor que puede ser necesario para las especies que migren con el aumento de las temperaturas.

Los funcionarios municipales y provinciales y la población tienen acceso a los mapas interactivos y a las capas de datos de los sistemas de información global (por ejemplo, al alineamiento de los mapas actuales de las zonas de críticas para la biodiversidad con los cambios previstos en los ecosistemas debido al cambio climático.) Por lo tanto, estos grupos pueden utilizar esta información para valorar el impacto y la utilidad de las nuevas actividades e inversiones.

El requisito legal actual es que los planes sistemáticos para la biodiversidad garanticen la preservación de la biodiversidad a largo plazo y tengan en cuenta los procesos ecológicos. Aunque la guía no menciona explícitamente el cambio climático, los últimos planes incorporan principios de diseño para el cambio climático que están ampliamente reconocidos por las comunidades que planifican la conservación como necesarios para todos los planes futuros.

Lecciones aprendidas

Los esfuerzos para integrar los riesgos climáticos para los ecosistemas en la planificación en Sudáfrica se han visto beneficiados por la fuerte capacidad local del país de elaborar análisis de riesgos. Esta información se incluye en los planes para la biodiversidad que aportan información a las decisiones que toman las autoridades municipales. Sin embargo, la falta de una preparación formal para implementar los planes biorregionales y la falta de recursos financieros para la completa implementación de la estrategia nacional para la expansión de las áreas protegidas han sido un obstáculo a la hora de adoptar estos planes.3

Algunas provincias y distritos han progresado notablemente simplemente por el hecho de tener planes listos para ser implementados. Sin embargo, como estos planes aún no han sido reconocidos como prioridades nacionales urgentes, deben competir por los recursos con muchos otras cuestiones problemáticas para el desarrollo. La lección que se extrae es que tener preparados productos de alta tecnología para la planificación de la biodiversidad no garantiza que se utilicen de forma efectiva para orientar un desarrollo adecuado o una amplia gestión de la biodiversidad. Por lo tanto, se necesitan más esfuerzos para construir las capacidades de los planificadores del uso de la tierra, los responsables de tomar las decisiones, los científicos, las ONG, etc.

Notas finales

1 DEA 2009.

2 Petersen et al. 2010.

3 Petersen et al. 2010.

El objetivo es alejar a los planificadores locales de las actividades que puedan aumentar la vulnerabilidad al cambio climático.

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Estudio de caso

MONGOLIA: HACIENDO FRENTE A LOS FENÓMENOS EXTREMOS UTILIZANDO SEGUROS BASADOS EN ÍNDICES

En los verdes pastos de la estepa de Mongolia, el pastoreo es el alma de la economía, dando trabajo a cerca del 40% de la población activa. Se contabilizaron unos 44 millones de cabezas de ganado (vacas, ovejas, yaks, cabras, caballos y camellos) en el censo de 2009 de la Oficina Nacional de Estadísticas. Muchos mongoles dependen de estos animales como alimento y como fuente de ingresos. El ganado también puede servir como red de seguridad social cuando se agoten otras opciones de sustento.

Kirsten Luxbacher, Experta Independiente

Andrew Goodland, Banco Mundial

Esta dependencia del pastoreo hace que las familias rurales y la economía de Mongolia sean vulnerables a los impactos que afecten a la población de ganado (la ganadería representa el 20% del PIB). Por desgracia, estos impactos son bastante comunes, ya que el clima del país es duro y muy variable, cambiando mucho no sólo estacionalmente sino también a diario. Esta vulnerabilidad al clima y a los fenómenos extremos se ve intensificada por la práctica de los ganaderos de pastorear los animales en grandes áreas de pastizales con pocos refugios, una práctica de alto riesgo y que tiene pocos beneficios, y que además es poco productiva.1

Los pastores son especialmente vulnerables a los fenómenos meteorológicos extremos invernales conocidos como “dzuds”, que pueden diezmar los rebaños de ganado, trayendo consigo graves pérdidas económicas. Tras varios "dzuds" especialmente severos entre los años 2000 y 2002, las graves pérdidas llevaron la gestión de riesgos en la ganadería al primer plano de los debates políticos nacionales. Desde entonces, el gobierno ha puesto en marcha esfuerzos para dejar de depender de los donantes en el alivio posterior a los desastres y desarrollar una estrategia proactiva de gestión de riesgos para el sector de la ganadería con la que se espera reducir la dependencia en los donantes.

Uno de los componentes de esta estrategia es el Proyecto de Seguros Ganaderos Basados en Índices, una novedosa estrategia que pretende ayudar a los pastores a hacer frente a pérdidas importantes de ganado y a transferir algunos de los riesgos de la ganadería. El proyecto se inició de forma experimental en 2006, con el apoyo del Banco Mundial y del gobierno de Japón (en la actualidad también está financiado por los gobiernos de Suecia y Corea) en tres provincias del país.

Los resultados han sido buenos, y está previsto que el proyecto se extienda a todo el país para 2012, ofreciendo así un modelo para otros países en vías de desarrollo que se enfrenten a frecuentes fenómenos meteorológicos extremos.

EL USO INNOVADOR DE LOS SEGUROS BASADOS EN ÍNDICES

En 2001, el gobierno de Mongolia solicitó el apoyo del Banco Mundial para diseñar una nueva estrategia de gestión de riesgos para el sector ganadero. El resultado fue un estudio de viabilidad que recomendaba una estrategia de seguros basados en índices, y, en 2004, el gobierno aprobó una nueva ley de seguros que preparó el terreno para el proyecto piloto.

El plan de seguros funciona haciendo los pagos a los ganaderos en base a las tasas de mortalidad del ganado en cada distrito en lugar de a las pérdidas individuales. El proyecto ofrece seguros basados en el mercado, así como una cobertura frente a los desastres, que proporciona el gobierno en caso de catástrofe.

En las economías rurales, los seguros basados en índices tienen bastantes ventajas frente a los seguros de indemnización. Reducen los costes de transacción porque la compañía no tiene que viajar hasta áreas remotas para visitar a cada ganadero. También reducen la incidencia de “peligros morales”, es decir, que un ganadero deje morir a sus animales para cobrar una póliza. Además, los pagos se pueden realizar de forma mucho más rápida, un beneficio clave para las familias rurales pobres.

El proyecto de Mongolia ha sido implementado por una unidad del gobierno supervisada por un comité directivo que representa a varios departamentos del gobierno, y presidido por la secretaría de finanzas del estado. Se ha difundido ampliamente a pastores que no estaban acostumbrados a contratar seguros por medio de la televisión y de anuncios en la prensa, folletos e incluso juegos de cartas, así como mediante la formación presencial.

En los cuatro años siguientes al lanzamiento del proyecto, con el apoyo del Banco

Mundial, los fenómenos extremos han hecho que el seguro de base se pusiera en marcha tres veces, y el seguro para desastres naturales dos. En cada una de las ocasiones, el sistema ha demostrado ser eficaz, y todos los pastores han recibido los pagos de indemnización que se les debía. Entre 2006 y 2010, se aseguraron 3,2 millones de cabezas de ganado, a pesar de que los ganaderos suelen cubrir sólo el 30% de sus rebaños.

Resumen de los paquetes de seguros

Paquete de seguro base / Seguro de riesgos para el ganado: Este es un producto comercial vendido por compañías de seguros privadas. Los pagos se realizan cuando la tasa de mortalidad del ganado en un soum (distrito provincial) es de entre un 6% y un 30%. Su nombre cambió de “paquete de seguro base” a “seguro de riesgos para el Ganado” durante el ciclo 2009/2010.

Paquete de respuesta a los desastres: Este paquete, una red de seguridad social para los ganaderos, está financiado por el gobierno de Mongolia. Los pagos se realizan cuando las tasas de mortalidad del ganado en un soum sobrepasan el 30%. Durante el proyecto piloto, todos los ganaderos que contrataron el paquete de seguro base fueron automáticamente inscritos en el paquete de respuesta a los desastres. Los ganaderos que no quisieron contratar el paquete de seguro base podían pagar una pequeña cuota para inscribirse en el paquete de respuesta a los desastres. Durante el ciclo 2009/2010, el paquete de respuesta a los desastres fue suprimido y reemplazado por la cobertura para catástrofes del gobierno.

Cobertura para catástrofes del gobierno: Este producto fue creado para sustituir el paquete de respuesta a los desastres a los asegurados, y cubre pérdidas que superan el 30%. Se diferencia del paquete de respuesta a los desastres en que está disponible sólo para aquellos ganaderos que hayan contratado el seguro de riesgos para el ganado y cubre sólo el valor del ganado asegurado.

FUENTES : Mahul et al. 2009 ; Skees et al. 2009.

DZUDS Y RIESGOS PARA LOS MEDIOS DE VIDA

Los dzuds se caracterizan por uno o varios de estos elementos: temperaturas muy bajas, viento, nieve y hielo que impide al ganado llegar a los pastos o recibir suficiente alimento y forraje.2

Los dzuds más extremos suelen estar precedidos por veranos secos con poca disponibilidad de pastos, por lo que los animales no llegan al invierno en buenas condiciones.

Las tasas altas de mortalidad del ganado suelen ser difíciles de prevenir cuando se dan condiciones climatológicas adversas, incluso si existen estrategias para gestionar adecuadamente los riesgos del pastoreo (tales como refugios de invierno, producción de cultivos forrajeros y almacenamiento).3

Las pérdidas económicas derivadas de los dzuds pueden ser enormes. En los inviernos de los años 2000, 2001 y 2002, murieron más de 11 millones de animales, con un valor total de 200 millones de dólares americanos.4

En el futuro, es probable que el cambio climático aumente la variabilidad y los riesgos asociados a estos fenómenos.5

LECCIONES APRENDIDAS

Los datos de buena calidad sobre la mortalidad del ganado, los esfuerzos por informar a los ganaderos sobre los productos de seguros, y la construcción de la capacidad de los funcionarios del gobierno, las compañías de seguros y las instituciones financieras contribuyeron al éxito del Proyecto de Seguros Ganaderos Basados en Índices. Como resultado, tres compañías vendieron seguros en 2006, y cuatro en 2007 y 2008.

Aún quedan muchos retos a los que hacer frente, por ejemplo, rediseñar los seguros para limitar la exposición del gobierno, y problemas por resolver, como el descenso en el precio del cachemir que afectó a los ingresos de los ganaderos, y las deficiencias en el sistema de venta de los seguros. Sin embargo, los resultados del proyecto han superado las expectativas, y representan un esfuerzo eficaz y proactivo por parte del gobierno para responder a los impactos climáticos antes de que ocurran.

Notas finales

1 Goodland s.a.

2 Sayed 2010.

3 Mahul et al. 2009.

4 GlobalAgRisk 2010 ; Mahul et al. 2009.

5 Luxbacher et al. 2010b.

En los cuatro años siguientes al lanzamiento del proyecto, el sistema demostró ser efectivo en cada situación de mal tiempo.