Estudios de caso: Bangladesh y China

Capítulo 6: Herramientas para la planificación y creación de políticas

Estudio de caso

BANGLADESH: GESTIÓN DE DESASTRES EN EL CAMBIO CLIMÁTICO

Bangladesh es uno de los países más propensos a los desastres naturales del mundo entero. En un año normal, cerca de 10 millones de sus habitantes se ven afectados por uno o varios riesgos relacionados con el clima, y una cuarta parte del país se inunda.1

Kirsten Luxbacher, Experta Independiente

Abu Mostafa Kamal Uddin, Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo

En la década de los 90, dos factores cambiaron la estrategia de planificación de desastres de Bangladesh. El programa anterior se consideró un fracaso, ya que prácticamente no mejoró la preparación y respuesta a un gran ciclón que azotó el país en 1998. Al mismo tiempo, quedó claro que los desastres naturales a los que es propenso Bangladesh aumentarían su frecuencia y se volverían más extremos con el cambio climático. El resultado de este cambio de actitud fue el Programa de Gestión Integral de Desastres de Bangladesh (CDMP), probablemente el más ambicioso de este tipo en un país en vías de desarrollo.

Este programa tiene dos objetivos: facilitar un cambio de paradigma en la gestión de desastres en Bangladesh, esto es, dejar de concentrarse en el alivio y la rehabilitación para prestar más atención a la reducción de riesgos, y fomentar una estrategia integral que abarque todos los tipos de peligros para reducir los riesgos y vulnerabilidades del país.2

La primera fase del programa, que duró cinco años, terminó en 2009, y ha tenido resultados notables, entre ellos la creación del Centro de Información para la Gestión de Desastres; la cartografía sistemática de peligros, riesgos y vulnerabilidades; y un programa integral de formación para los funcionarios públicos.

En conjunto, estas iniciativas han incrementado significativamente la capacidad del país para responder a los desastres proactivamente y han salvado muchas vidas. Esto quedó claramente reflejado en las evacuaciones a gran escala previas al ciclón Sidr en 2007, que fueron un éxito. Los eficaces sistemas de alerta temprana, precedidos por las campañas de concienciación pública, consiguieron que el número de muertos no pasara de los 4.000, una cifra muy positiva si la comparamos con los 140.000 muertos que dejó un ciclón de fuerza similar en 1991.

Aunque aún existen obstáculos, el gobierno de Bangladesh y sus asociados (el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (ONUSP), y la Unión Europea) han creado un programa insignia que podría servir de ejemplo para otros países. La segunda fase, la implementación, está financiada íntegramente por los donantes de la primera fase y otros nuevos, y ya está en marcha. A continuación se describen muchos de los componentes del CDMP.

Centro de Información para la Gestión de Desastres

En los momentos posteriores a un fenómeno extremo, los organismos de planificación deben ser capaces de reaccionar con rapidez. Por ello, el CDMP creó el Centro de Información para la Gestión de Desastres, que recoge y distribuye con rapidez la información en caso de inundaciones, ciclones, tsunamis, terremotos u otros fenómenos extremos. En situaciones de emergencia,3 funciona 24 horas al día 7 días a la semana, y está conectado mediante enlaces de telecomunicaciones y un portal en Internet con los 64 distritos y los 235 subdistritos (upazilas) considerados en alto riesgo de verse afectados por fenómenos meteorológicos extremos. El Centro de Información para la Gestión de Desastres también proporciona apoyo informático a dos organismos del gobierno, el Departamento Meteorológico y el Centro de Alerta y Predicción de Inundaciones.

Programa de estudio del cambio climático

El CDMP también creó un programa de estudio del cambio climático que ha desarrollado situaciones hipotéticas de impactos climáticos en regiones concretas de Bangladesh. En colaboración con el Centro Hadley de Cambio Climático de la Met Office del Reino Unido, este programa ha permitido formar a funcionarios del gobierno de Bangladesh y profesionales de organizaciones no gubernamentales en la elaboración de modelos climáticos regionales. También se crearon una base de datos nacional sobre el cambio climático, una biblioteca especializada en cambio climático y una red de representantes de los principales ministerios y departamentos.4

En otra iniciativa para construir capacidad, el CDMP lleva desde el año 2007 desarrollando unos manuales de formación para la preparación ante los desastres y ofreciendo cursos de formación para unos 25.000 funcionarios públicos.

El gobierno también ha contado con la participación de las universidades del país para desarrollar programas de gestión de desastres.

Cartografía de peligros, riesgos y vulnerabilidad

Se han elaborado mapas de riesgos que valoran el riesgo de terremotos en tres de las principales ciudades: Daca, Chittagong y Sylhet. Entre otros, los mapas muestran las líneas de falla, la textura del suelo y los diseños de los edificios. Además, ahora existen mapas de riesgos para toda la línea costera del país, que detallan los riesgos de tsunamis y marejadas ciclónicas. Los gobiernos de las ciudades han hecho uso de esta información para mejorar sus códigos de planificación y edificación, para elaborar los procedimientos de respuesta y los sistemas de alerta temprana y establecer prioridades para las actividades de adaptación.5

Valoración de los riesgos para las comunidades

Para ayudar a los gobiernos locales a prepararse para los desastres naturales, los directivos del CDMP, con la ayuda de comités locales de gestión de desastres y ONGs, utilizan métodos inclusivos y participativos para identificar y evaluar los peligros, riesgos y vulnerabilidades a los que se enfrentan las comunidades. El objetivo es combinar los datos científicos y los pronósticos con el conocimiento local para elaborar un análisis completo y preciso, que será la base de un plan de actividades para la reducción de riesgos, en el que se concentrarán las comunidades.6 A menudo, estos proyectos incluyen diversas actividades, por ejemplo, actividades para la reducción de riesgos en la agricultura y los cultivos, cursos de formación para la preparación ante los desastres, iniciativas de repoblación forestal o elevación de las carreteras.7

BANGLADESH: CONVIVIENDO CON LOS RIESGOS CLIMÁTICOS

El Centro de Investigación sobre la Epidemiología de los Desastres calcula que en Bangladesh, entre 1979 y 2008, más de 191.415 personas murieron y cerca de 229 millones se vieron directamente afectadas por desastres naturales tales como tormentas, tornados, inundaciones y deslizamientos de tierra. Se estima que el daño económico total fue de unos 5.600 millones de dólares americanos.

El impacto de estos desastres se agravó por el hecho de que casi un 40% de la población del país vive en la pobreza y cerca de un 60% de la superficie del país está a menos de cinco metros sobre el nivel del mar.

Se espera que el cambio climático provoque ciclones tropicales más severos y frecuentes, lluvias más fuertes e irregulares durante la temporada del monzón, el deshielo de los glaciares del Himalaya y una subida en el nivel del mar.

LECCIONES APRENDIDAS

El apoyo ha sido fundamental para el éxito del CDMP. La Secretaría del Ministerio de Alimentos y Gestión de Desastres asumió el cargo de director nacional del proyecto del nuevo programa de gestión de desastres, y otros ministerios también reconocieron la necesidad de incorporar la reducción del riesgo de desastres en sus estrategias nacionales de reducción de la pobreza y planificación del desarrollo. Las asociaciones con los gobiernos subnacionales e instituciones también fueron de gran importancia. Actualmente, más de 75 organizaciones forman parte de esta red, lo que ha aumentado en gran medida el alcance del programa, que comenzó como un proyecto piloto en tan sólo siete distritos.

Sin embargo, este joven programa ha presentado grandes retos. El hecho de que el personal del CDMP cambie frecuentemente y de que a menudo haya dificultades para remunerar su trabajo ha supuesto un problema, y durante los primeros cinco años, hubo nada menos que siete Secretarías y cinco directores generales de la Oficina de Gestión de Desastres. Además, la incorporación del la reducción del riesgo de desastres sólo se ha llevado a cabo en el organismo de aplicación del CDMP, el Ministerio de Alimentos y Gestión de Catástrofes.

El gobierno de Bangladesh ha reconocido la necesidad de garantizar la transparencia y la rendición de cuentas de las iniciativas de reducción del riesgo de desastres en las comunidades y de incluir a los grupos vulnerables y marginados, como las mujeres o las poblaciones más pobres.

El gobierno se ha comprometido a hacer frente a estas dificultades durante la segunda fase del programa, que comenzó en 2010. El objetivo principal es institucionalizar la reducción de riesgos y la adaptación al cambio climático en 13 ministerios y organismos claves. Los ámbitos prioritarios en los que se debe concentrar la acción son los instrumentos políticos y legales, la construcción de la capacidad de los directivos a todos los niveles del gobierno, la generación de información y el acceso a la misma, y la creación de vínculos institucionales.

Notas finales

1 Ernst, Gobierno de Bangladesh 2009.

2 Gobierno de Bangladesh y PNUD s.a.; documento de proyecto s.a.

3 Russell et ál. 2009.

4 Russell et ál. 2009.

5 Rector 2011.

6 Ministerio de Alimentos y Gestión de Catástrofes

Gobierno de Bangladesh s.a.

7 Russell et ál. 2009.

8 Gobierno de Bangladesh 2009.

9 Ministerio de Alimentos y Gestión de Catástrofes

Gobierno de Bangladesh s.a.

10 Gobierno de Bangladesh 2010.

Este programa insignia podría servir como ejemplo a otras naciones.

Estudio de caso

CHINA: CONTROLANDO LAS CRECIDAS DEL RÍO YANGTSÉ

Durante casi un milenio, los esfuerzos de China por controlar las frecuentes inundaciones en la cuenca del río Yangtsé se concentraron en construir estructuras como diques y pólders, que son áreas creadas artificialmente y diseñadas bien para retener el agua o mantenerla fuera. Sin embargo, tras las devastadoras inundaciones que anegaron la zona central del Yangtsé en 1998, y que acabaron con la vida de más de 4.000 personas y provocaron pérdidas económicas de más de 25.000 millones de dólares americanos, el gobierno adoptó una estrategia radicalmente diferente.

Jamie Pittock, Universidad Nacional de Australia

Ming Xu, Instituto de Ciencias Geográficas e Investigación de Recursos Naturales, Academia China de las Ciencias

En la cuenca central del Yangtsé, esta estrategia tuvo como resultado la restauración de las llanuras de inundación naturales a lo largo de varios miles de kilómetros cuadrados mediante la eliminación de una red de diques que formaban pólders para la producción de arroz. Cerca de 2,4 millones de personas fueron trasladadas de las llanuras de inundación a los pueblos cercanos en tierras más altas, y recibieron ayuda del estado para la reconstrucción de viviendas y sistemas domésticos de biogás, y para la creación de nuevas empresas agrícolas.

El gobierno chino consideró la restauración de las llanuras de inundación como una opción de adaptación que sólo aportaba beneficios, pues era una manera firme de gestionar la variabilidad y el cambio climático que aportaba al mismo tiempo grandes beneficios medioambientales y socioeconómicos. Esta medida no sólo ha permitido gestionar mejor las inundaciones, ya que ahora la llanura recibe el exceso de caudal, sino que también ha beneficiado al medioambiente a través de la mejora de la calidad del agua, la recuperación de la flora y la fauna, la conservación de especies amenazadas y la designación de reservas naturales. A pesar de que las reubicaciones supusieron un trastorno para muchas personas, sus medios de vida y su resiliencia han mejorado considerablemente.

UTILIZAR LA NATURALEZA PARA LA ADAPTACIÓN

El Yangtsé es el río más largo de China. Se extiende a lo largo de 6.300 kilómetros y su cuenca atraviesa 19 provincias en un área de más de 1,8 millones de kilómetros cuadrados.1 Más de 400 millones de personas viven en esta Cuenca, que produce el 40% del PIB de China. En la zona central del Yangtsé, las comunidades pobres de las llanuras dependen en gran medida del cultivo de arroz o productos de acuicultura, lo que hace que sus medios de vida sean vulnerables a desestabilizarse debido a las inundaciones.

En las últimas décadas, las poblaciones e infraestructuras locales se veían afectadas periódicamente por graves inundaciones monzónicas, que amenazaban con causar daños catastróficos y muertes si los diques de las orillas se rompían. El aumento en la frecuencia de inundaciones peligrosas se atribuía a diversos factores, entre ellos el uso de las llanuras de inundación para la agricultura, que provocaba que el agua se concentrara en áreas más pequeñas con picos de crecida más altos.2 Otro factor era una mayor erosión de la cuenca, que provocó la obstrucción por sedimentos de los lagos de la región central del Yangtsé, y de otras zonas de llanura que antes eran capaces de contener el agua de grandes inundaciones de forma segura. Entre los años 50 y los 90, desaparecieron más de 3.000 kilómetros cuadrados de humedales de la Cuenca del río Yangtsé.

Para finales de los 90, el gobierno de China y la comunidad científica cada vez eran más conscientes de que el cambio climático estaba contribuyendo al aumento en la frecuencia de fenómenos meteorológicos extremos en la región.3 La inclusión de las medidas para la restauración de las llanuras de inundación en el Programa Nacional contra el Cambio Climático en 2007 refleja esta creciente preocupación.

Tras las devastadoras inundaciones de 1998, el gobierno de China tomó medidas adicionales, instituyendo una política integral de 32 medidas en un esfuerzo por prevenir que este tipo de fenómenos destruyeran la región en el futuro. Esta intervención, que se diseñó como una política a 30 años que se implementaría en etapas de cinco, tenía cuatro objetivos principales:

- Aumentar la cobertura forestal mejorando la protección de los bosques y plantando bosques en tierras de cultivo escarpadas.

- Restaurar las llanuras de inundación eliminando diques de contención y convirtiendo los pólders empleados para la agricultura en llanuras de inundación para aumentar la capacidad para retener las aguas de inundación.

- Reubicar a los agricultores construyendo nuevos municipios y darles puestos de trabajo en lugar de subsidios agrícolas.

- Reforzar los diques y el dragado de los cauces.

Estas medidas fueron implementadas principalmente por los gobiernos provinciales y el Ministerio de Recursos Hídricos. En el ámbito nacional, el proyecto fue coordinado por el Consejo de Estado e implementado conjuntamente por organismos sectoriales, entre ellos el Ministerio de Agricultura, la Administración Forestal Estatal y el Ministerio de Protección del Medio Ambiente (la antigua

Administración Estatal de Protección Ambiental). En algunos casos, el gobierno contó con la ayuda de varias organizaciones no gubernamentales, entre ellas el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF). WWF, por ejemplo, convenció a organismos de varios distritos para abrir las compuertas y volver a conectar así los humedales de las llanuras de inundación con el río, lo que propició la recuperación de las poblaciones de peces y la biodiversidad.

A lo largo de la cuenca, el programa ha restaurado hasta la fecha 2.900 kilómetros cuadrados de llanuras de inundación, lo que añade una capacidad de retención de 13.000 millones de metros cuadrados.

Los grandes beneficios medioambientales que estas acciones han traído son aumentos en las poblaciones de peces y aves migratorias, así como una mejora en la calidad del agua. Entre los beneficios económicos se encuentran la diversificación de los medios de vida. La población, que antes vivía principalmente del cultivo de arroz ahora también vive de las frutas y verduras, la pesca, los gusanos de seda, los brotes de bambú, los lirios y la ganadería. En algunas zonas, las plantas de biogás subvencionadas que funcionan con estiércol animal ya están generando energía limpia y fertilizantes orgánicos. Los ingresos de varias comunidades reubicadas en los lagos han aumentado entre un 30% y un 40%.4

A pesar de que la reubicación de comunidades a gran escala creó controversia, normalmente estas poblaciones vivían en la pobreza a causa de los efectos de las frecuentes inundaciones y tenían problemas de salud debido a la presencia de esquistosomiasis en las llanuras. La intervención del gobierno para trasladar a estas poblaciones a tierras más altas les ha permitido mejorar sus condiciones de vida, con una mejora en su salud, unas viviendas mejores y un acceso a los servicios públicos y a los medios de vida, y ha reducido el riesgo de inundaciones. Sin embargo, no todo el mundo ha podido disfrutar de estos beneficios, y hay quien afirma que ha habido corrupción a la hora de distribuir las subvenciones y otros recursos.

Lecciones aprendidas

Esta política es un ejemplo de una estrategia de gestión de riesgos proactiva que hace uso de la capacidad científica de China y de los mecanismos de planificación intersectoriales, y que se lleva a cabo gracias a una generosa inversión del gobierno. Un elemento importante de esta estrategia es el desarrollo e implementación de políticas específicas que favorecen la gestión de la adaptación.

Teniendo en cuenta la magnitud de las medidas de gestión de inundaciones que se implementaron, la labor de liderazgo por parte del gobierno nacional fue crucial para la promulgación del programa. Aunque éste fue implementado conjuntamente por funcionarios oficiales de los sectores pertinentes, la supervisión y la autoridad del Consejo de Estado de China, a través de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, fueron factores decisivos para garantizar la cooperación entre los diversos organismos del gobierno que participaron.

Sin embargo, todavía existen obstáculos, entre ellos la dificultad de coordinar las instituciones para que sus funciones no se solapen y de garantizar el apoyo permanente de los directivos públicos a las obras de ingeniería o la incapacidad de responsabilizar a los directivos locales de la implementación de políticas nacionales.

Los beneficios incluyen un aumento en las existencias de peces, una mejora en la calidad del agua y la diversificación de los medios de vida.