Capítulo 5

Capítulo 5: Diseño institucional

Diseño Institucional

En este informe, nos centramos en la toma de decisiones en cuanto al cambio climático a escala nacional. Sin embargo, los esfuerzos de las instituciones de los gobiernos centrales encargadas de la planificación y creación de políticas para la adaptación también deben proporcionar información y estar estrechamente relacionados con los esfuerzos realizados por las autoridades de las provincias (o estados) y distritos (o localidades), para posibilitar el desarrollo de unas acciones reales y apropiadas para combatir el cambio climático a escala local.

Mediante la creación de ambientes propicios para la acción a escala local, las instituciones nacionales juegan un papel importante en la conformación de los resultados sobre el terreno. Del mismo modo, los gobiernos nacionales también tienen un papel importante que desempeñar en la financiación y creación de políticas de adaptación a escala regional e internacional, a través de la negociación y creación de foros tales como la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).

Los riesgos que presenta el cambio climático pueden minar el futuro desarrollo de los países más pobres del mundo. Sin embargo, esta urgencia no se refleja todavía en los arreglos institucionales de muchos gobiernos de los países en vías de desarrollo. En estos países en especial, existe una necesidad vital de integrar los riesgos del cambio climático en las estrategias de desarrollo económico y reducción de la pobreza. En la actualidad, los gobiernos a menudo consideran la preparación para los riesgos e impactos del cambio climático como una parte más de las políticas medioambientales, o abordan la adaptación con el único fin de servir a un proyecto, sin apenas coordinación entre los ministerios.

En este capítulo, nos centramos en cómo se pueden diseñar o modificar específicamente las instituciones para que sean útiles en la toma de decisiones de adaptación. Con este fin, definimos detalladamente las instituciones y nos limitamos a hablar de las organizaciones gubernamentales, tales como ministerios sectoriales e intersectoriales, legislaturas, gabinetes nacionales y ayuntamientos locales.

Las instituciones gubernamentales más importantes para la adaptación climática incluyen los ministerios de desarrollo económico y finanzas; los ministerios sectoriales, como los que se encargan del medioambiente, el agua, la energía, la agricultura y el transporte; y los organismos más específicos, tales como las instituciones relativas a la meteorología y al alivio de los desastres. En los mejores casos, los organismos nacionales de coordinación del cambio climático también juegan un papel importante, pero, hasta la fecha hay pocos países que cuenten con ellos.1

La manera en la que están diseñadas las instituciones puede determinar no sólo el tipo de acciones de adaptación que se lleven a cabo sino también su efectividad sobre el terreno.2 Tal y como se muestra en este capítulo, ciertos arreglos institucionales pueden facilitar el desarrollo y el uso de planes y políticas ágiles, preventivas, sólidas, flexibles y duraderas que se necesitan para una toma de decisiones efectiva en cuanto al cambio climático. Por otro lado, unos arreglos institucionales insuficientes, o que no dispongan de la capacidad necesaria, pueden crear obstáculos para los esfuerzos destinados a aumentar la resiliencia.

LA IMPORTANCIA DEL DISEÑO INSTITUCIONAL EN EL CAMBIO CLIMÁTICO

Cada uno de los tres tipos de cambio climático que se destacan en este reportaje (véase el Capítulo 2) necesitan ser gestionados por capacidades institucionales específicamente diseñadas para ello. Los gobiernos deberían tener en cuenta los siguientes factores a la hora de crear o reformar instituciones para combatir los riesgos climáticos:

Los fenómenos extremos requerirán instituciones receptivas y ágiles que puedan desempeñar una gran variedad de funciones, tanto de reducción de riesgos como de respuesta a los desastres.3 Estas instituciones también deberán ser capaces de recopilar y distribuir información en el momento oportuno, tanto antes como justamente después de que tenga lugar un desastre, así como de movilizar los recursos y promover el suministro de servicios a las áreas afectadas.4 Estos organismos también jugarán un papel crucial a la hora de crear medidas de reducción de riesgos en las comunidades, como por ejemplo, mapas de riesgos que identifiquen las zonas locales y regionales expuestas a los riesgos climáticos y que aporten información a las acciones emprendidas por las autoridades locales (véase también el Capítulo 6).

La variabilidad intensificada, como por ejemplo, la alteración de los patrones de precipitación, requerirá una toma de decisiones flexible para prever y responder a la evolución de los cambios climáticos sobre el terreno e implementar acciones en consecuencia. Se han llevado a cabo muchas investigaciones sobre las características que hacen que un arreglo institucional sea adaptativo (véase el Cuadro 5.2). En este informe se describen algunas lecciones complementarias que han surgido de esta investigación y que pueden servir de guía a los gobiernos.

Los cambios a largo plazo requerirán instituciones que puedan ofrecer un apoyo duradero a las actividades, pero que al mismo tiempo sean los suficientemente flexibles para acomodar las nuevas prioridades e informaciones que vayan surgiendo.

El hecho de que las instituciones dispongan de una buena coordinación, poder de liderazgo y capacidades de actuación será de vital importancia para combatir los riesgos que presenta el cambio climático. Tales instituciones estarán mejor posicionadas para promover la acción a escala local y mejorar los resultados sobre el terreno. A continuación se exploran las formas específicas en que se pueden diseñar las instituciones para coordinar los diferentes niveles y sectores del gobierno, promover el liderazgo, planificar y responder a una gran variedad de riesgos climáticos, y proporcionar información relevante para las decisiones (véase el Cuadro 5.3). Es importante tener en cuenta que el diseño institucional debe ir de la mano de un desarrollo adecuado de las capacidades del personal, para que las instituciones puedan llevar a cabo sus tareas previstas.

DISEÑO INSTITUCIONAL PARA UNA TOMA DE DECISIONES EFICAZ

Mejorar la coordinación

Una buena coordinación entre los diferentes organismos, niveles del gobierno (local, subnacional, nacional, regional e internacional) y grupos de interés es esencial. Esto incluye a la sociedad civil, las comunidades científicas y académicas, el sector privado y las comunidades afectadas. Para que sea posible, será necesario compartir la información entre todos aquellos que participen en los procesos de toma de decisiones para que cada funcionario reconozca la relevancia e importancia de combatir los riesgos climáticos.

Una coordinación eficaz ayudará a garantizar la incorporación de los riesgos climáticos a las prácticas en curso, tales como los procesos de presupuestación, los planes de desarrollo y las políticas y planes sectoriales.

Una coordinación eficaz también puede crear una comisión para acordar las prioridades entre los órganos de decisión más importantes, como por ejemplo los ministerios sectoriales, los de desarrollo económico y los de medioambiente. Los arreglos institucionales que posibiliten la coordinación pueden aportar múltiples beneficios, ayudando a gestionar los conflictos y las decisiones difíciles, previniendo la duplicación y evitando lagunas en las acciones, que podrían tener consecuencias nefastas para las poblaciones y sectores en riesgo. Esto, a su vez, resultaría en una mejora de la eficacia y la resolución de problemas, dos factores muy importantes para los países con pocos recursos. Esta estrategia también puede ayudar a garantizar la coherencia política entre los niveles del gobierno y los organismos, promover la innovación y mejorar la resolución de problemas.

Coordinación entre los organismos

La coordinación entre los organismos de los gobiernos nacionales también será esencial para una toma de decisiones eficaz, dadas las dimensiones intersectoriales de las necesidades de adaptación. Por ejemplo, los cambios en los patrones de precipitación pueden afectar tanto a las políticas agrícolas como a la planificación hidroeléctrica. Sin embargo, estos arreglos tardan mucho en materializarse.

Una encuesta realizada por el PNUD en 2010 en 45 países revela que sólo el 46% tenía comités o consejos interministeriales para gestionar los asuntos relacionados con el clima. El 52% de estos comités estaban por debajo del Ministerio de Medioambiente, el 42% estaban por debajo del presidente o primer ministro, y el 5% estaba por debajo del Ministerio de Planificación y Desarrollo. En general, muchos de ellos carecían de apoyo político por parte de los niveles más altos del gobierno.7 Bo Lim y Jennifer Baumwoll, miembros del PNUD, destacan esta falta de apoyo, y sostienen que “El cambio organizacional tendrá lugar cuando las instituciones reconozcan que las unidades de medioambiente son de mayor utilidad si trabajan conjuntamente con otras unidades, que cuentan normalmente con más capacidad y experiencia respecto a los sistemas sociales. Actuar independientemente no es una opción si queremos que las grandes inversiones que se hagan en el futuro para combatir el cambio climático no corran el riesgo de fragmentarse o que los esfuerzos se hagan por duplicado.”8

La coordinación entre los organismos puede reforzar la alineación entre los objetivos políticos y las iniciativas y evitar que los ministerios se contradigan entre sí. Esto puede suponer una gran diferencia en los resultados sobre el terreno, tal y como muestran los esfuerzos por implementar medidas para restaurar los humedales de Rugezi en Ruanda y aumentar la producción de electricidad tras un largo periodo de sequía. Dado que el drenaje de los humedales fue la piedra angular de la política agrícola del país (véase también el estudio de caso de Ruanda, p.84), esta prioridad interfirió con la adopción de políticas de gestión y uso de la tierra para proteger los humedales.9

Dos países del África subsahariana han tomado diferentes estrategias para coordinar sus esfuerzos tempranos de preparación para los impactos del cambio climático. El gobierno de Malawi cuenta con el Programa Nacional para el Cambio Climático dentro del Ministerio de Desarrollo, Planificación y Cooperación, uno de los ministerios más importantes del gobierno nacional. El Programa de Adaptación de África (AAP) del PNUD está coordinado con este esfuerzo nacional, y lo complementa, especialmente mediante el apoyo a la capacidad de desarrollo y a la gestión de la información respecto al cambio climático. Con esta estructura, el Ministerio de Desarrollo, Planificación y Cooperación coordina las actividades relacionadas con el cambio climático que se desarrollan en el país y refuerza la integración de la gestión del cambio climático en otros sectores, con la colaboración de departamentos técnicos y ministerios (el Ministerio de Recursos Naturales, Medioambiente y Energía, entre otros). Para garantizar la integración y concienciación multisectorial, todos los asuntos relacionados con las políticas y los presupuestos son supervisados por la Comisión Nacional para el Control del Cambio Climático, compuesta por altos cargos de los ministerios sectoriales más relevantes y presidido por el Ministerio de Desarrollo, Planificación y Cooperación. Los socios para el desarrollo participan mediante el Grupo Nacional de Trabajo para el Cambio Climático, presidido conjuntamente por el Ministerio de Desarrollo, Planificación y Cooperación y el Coordinador Residente de las Naciones Unidas.

En Burkina Faso, se ha creado una secretaría permanente en el Consejo Nacional de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. Esta secretaría se encarga de coordinar la implementación de los proyectos de adaptación al cambio climático. Sin embargo, los proyectos intersectoriales y multisectoriales todavía están supervisados por el Ministerio de Medio Ambiente.10

La coordinación de las actividades de adaptación y reducción de riesgos también es de vital importancia. Las instituciones encargadas de combatir el cambio climático suelen estar asociadas con los ministerios de medio ambiente o los servicios meteorológicos nacionales.11 Estas instituciones, allí donde existen, suelen estar desvinculadas de las plataformas nacionales para la gestión del riesgo de desastres, así como de las políticas de desarrollo.

Los esfuerzos de los gobiernos por coordinar la reducción del riesgo de desastres mediante la planificación sectorial y nacional pueden ser útiles para superar este obstáculo. En Bangladesh, por ejemplo, la implementación durante la última década del Programa de Gestión Integral de Desastres ha facilitado la incorporación de la reducción del riesgo de desastres tanto a la estrategia nacional de reducción de la pobreza como al proceso de planificación del desarrollo. Además, el Ministerio de Alimentos y Gestión de Catástrofes se encargó de integrar la gestión de desastres en las actividades de otros ministerios del gobierno.12 En la misma línea, el gobierno de Sudáfrica, en respuesta a las devastadoras inundaciones de 1994, aprobó la Ley de Gestión de Desastres, la cual creó una comisión para integrar la reducción del riesgo de desastres en las estrategias sectoriales.13

Coordinación entre los niveles del gobierno

Dado el gran impacto geográfico que tiene el cambio climático, también será necesaria una buena coordinación entre los diferentes niveles del gobierno. En muchos casos, los gobiernos nacionales también tendrán que apoyar a los gobiernos locales y crear unas condiciones propicias para que estos puedan construir la capacidad necesaria para hacer frente a los desafíos que presenta el cambio climático. Por ejemplo, responder a fenómenos extremos requerirá una estrecha colaboración entre los gobiernos locales y nacionales para ayudar a los afectados.14 A continuación se resumen algunos ejemplos de esta coordinación, que se encuentran descritos más detalladamente en los estudios de caso de este informe.

En Bangladesh, la cooperación con los gobiernos subnacionales fue crucial para el desarrollo de las innovadoras actividades para la gestión de desastres que se han realizado a escala nacional. En la actualidad, más de 75 organismos subnacionales forman parte de una red nacional que se inició de forma experimental en siete distritos hace ya una década.15

En Namibia, los Foros para la Gestión Integrada de Recursos (FIRMs), que comenzaron como una estrategia pionera, permitieron que los grupos locales se encargaran de las decisiones vitales para su subsistencia mediante la creación de un intercambio de información bidireccional con los funcionarios del gobierno encargados de la agricultura. En las reuniones de estos foros, que se celebraban mensual o trimestralmente, las organizaciones de las comunidades compartían los resultados de los programas de seguimiento que se llevaban a cabo localmente para vigilar el estado de los cultivos y la salud del ganado, mientras que los representantes del gobierno aportaban información sobre las políticas agrícolas del gobierno y otros programas. De estas reuniones también pueden surgir líneas comunes de acción, tales como la adopción del pastoreo comunal para hacer frente a la escasez de pastizales, aunque es la comunidad local la que toma las decisiones finales.

En Borneo Central (Indonesia), la coordinación del gobierno nacional con los gobiernos provinciales y locales fue crucial para el éxito de un sistema de alerta para los incendios en turberas, que se agravaban por El Niño, que consiguió mejorar la gestión de las quemas controladas. Las decisiones se tomaban a escala local pero se implementaban en los distritos y aldeas que disponían de más información sobre las condiciones locales.

De hecho, un elemento clave para que los encargados tomar las decisiones en los gobiernos aceptaran este programa fue la determinación de las funciones y responsabilidades que debía asumir cada nivel del gobierno.16

FORTALECIMIENTO DEL LIDERAZGO

La decisión de qué organismos del gobierno y qué líderes individuales dirigen y coordinan las actividades de adaptación puede tener un gran impacto en los resultados.17 Si el poder de coordinación reside en el Ministerio de Medio Ambiente, y no en la oficina del primer ministro o presidente o en un departamento que tenga grandes responsabilidades nacionales relativas al desarrollo y otros objetivos, los resultados pueden ser insuficientes.18

Por el contrario, un respaldo por parte de los altos cargos y las comisiones del gobierno puede unificar la acción, encargar a los organismos y los gobiernos subnacionales la integración de los riesgos en las prácticas y crear estructuras que permitan una colaboración y una coherencia entre los esfuerzos del gobierno.19 Un líder fuerte puede no sólo determinar el alcance de las políticas y las actividades de planificación, sino también mantener el dinamismo y la calidad.20

Integración de las responsabilidades en las principales instituciones

Los organismos que establecen las prioridades a escala nacional, como los consejos directivos o los ministerios de finanzas o planificación, no suelen estar involucrados en los esfuerzos de adaptación. Sin embargo, su participación puede ser fundamental para obtener la autoridad y legitimidad para dirigir las actividades de adaptación durante largos periodos de tiempo. China ofrece dos claros ejemplos, cada uno de ellos detalladamente explicado en un estudio de caso de este informe. El primer estudio muestra las medidas para la gestión de las crecidas del río Yangtsé, que incluyeron la reubicación de más de dos millones de personas y que fueron dirigidas por el Consejo Estatal de China a través de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, un organismo intersectorial muy poderoso dirigido por el viceprimer ministro chino. A pesar de que fue implementado conjuntamente por funcionarios de los sectores pertinentes, la autoridad conferida por el Consejo Estatal fue un factor clave para garantizar la cooperación entre los diversos organismos gubernamentales que participaron.26 Asimismo, las medidas para mejorar la resiliencia de los cultivos al cambio climático llevadas a cabo en el sector agrícola están siendo dirigidas por la Oficina para el Desarrollo Agrícola Integral de China, un organismo influyente en las provincias y entre los organismos gubernamentales.27

Obtener el compromiso de los principales líderes

Además de en la dirección de los organismos, el compromiso de los líderes individuales puede ser clave para la efectividad de las políticas. En Bangladesh, por ejemplo, la Secretaría del Ministerio de Alimentos y Gestión de Catástrofes asumió el cargo de Director Nacional del Proyecto del programa de gestión de desastres del país. Si bien la opinión del ministerio es importante en lo que a la selección de líderes se refiere, la importancia del individuo en concreto (en este caso, de la Secretaría del Ministerio) también puede determinar los resultados. “El hecho de que la persona más importante del Ministerio fuera el director garantizó que sus decisiones se implementasen y que el personal asumiera responsabilidades”, informaron los autores del estudio de caso realizado por el WRI en Bangladesh. Es muy importante que las iniciativas de adaptación estén dirigidas por altos cargos, especialmente por el hecho de que hay que tomar decisiones delicadas que implican tanto ventajas como desventajas, y que< dejan vencedores y vencidos entre los grupos afectados, y de que las decisiones tomadas para aumentar la resiliencia climática a largo plazo generan a menudo obstáculos a corto plazo.

Los gobiernos, los donantes y las organizaciones de la sociedad civil también pueden fomentar el liderazgo entre los directivos oficiales de menor rango, reconociendo sus logros públicamente y premiándolos.28 Por ejemplo, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) entregó premios y ofreció cobertura mediática a los directivos públicos y organismos gubernamentales que adoptaron medidas para mejorar los medios de vida y la gestión de los ecosistemas formando parte del esfuerzo de restauración de la llanura río Yangtsé en China. Este tipo de incentivos no requieren grandes recursos financieros ni la participación de los donantes, sino que suele ser suficiente con el prestigio y el reconocimiento.

MEJORAR LA PLANIFICACIÓN Y EL DESARROLLO DE POLÍTICAS

La planificación y el desarrollo de políticas relativas al cambio climático presentan muchas complicaciones, incluida la necesidad de responder a los diferentes tipos de cambio climático que se identifican en este informe y a la incertidumbre asociada a los futuros impactos. A continuación se describen ejemplos de las funciones más importantes de las instituciones y de los diseños institucionales desde el punto de vista de la planificación y el desarrollo de políticas.

Integración de los riesgos climáticos en las políticas existentes y en los sistemas de planificación

Integrar los riesgos climáticos en las prácticas existentes puede ser más fácil y efectivo a largo plazo que crear nuevas estructuras. Dando ejemplo de este enfoque pragmático, el gobierno de Sudáfrica ha comenzado a integrar los riesgos que presenta el cambio climático para la biodiversidad y los ecosistemas en la ordenación territorial (véase el estudio de caso de Sudáfrica, p.116). Las autoridades provinciales ya utilizan los planes de biodiversidad, que incluyen mapas de los puntos críticos y corredores de especies y ecosistemas, para ayudar a dirigir la planificación del uso de la tierra en sectores como el urbanístico, el agrícola, el industrial y el de conservación. Estos planes cada vez tienen más en cuenta los impactos climáticos, un cambio que ha sido posible gracias a la existencia de unas políticas y sistemas de planificación específicos y unos requisitos legales (en este caso, el requisito de utilizar planes de biodiversidad) que supusieron puntos de partida estratégicos para el cambio.29 Del mismo modo, los organismos de desarrollo pueden trabajar para incluir las estrategias de desarrollo existentes y los principales riesgos climáticos en los programas de desarrollo económico y sectorial de los países. 30

Respuesta rápida

En los momentos posteriores a un fenómeno extremo, los organismos de planificación deben ser capaces de reaccionar con rapidez. Apoyar los arreglos institucionales y utilizar adecuadamente la información y las tecnologías de comunicación puede facilitar una distribución rápida y eficaz de la ayuda en las áreas afectadas. Bangladesh, por ejemplo, estableció un Centro de Información para la Gestión de desastres (véase el Cuadro 5.5) que recoge y distribuye con rapidez la información en el caso de inundaciones, ciclones y otros fenómenos meteorológicos importantes.

En la misma línea, pero a escala regional, el Gobierno del Estado de Acre en Brasil ha establecido un “gabinete de crisis” que procesa rápidamente los datos de reconocimiento de satélites y aviones relacionados con incendios y fenómenos meteorológicos, y coordina las respuestas, incluidas las operaciones de extinción de incendios. En principio, fue creado tras los devastadores incendios forestales de 2005, pero se volvió a utilizar en 2006, 2009 y 2010 tras las inundaciones que anegaron las inmediaciones de Rio Branco, la capital del Estado de Acre, lo que demuestra que este tipo de arreglos institucionales pueden ser eficaces a la hora de responder a diferentes tipos de fenómenos extremos.31

Actualización continua

¿Cómo pueden los encargados de desarrollar las políticas conciliar la contradicción de crear instituciones duraderas y que dispongan al mismo tiempo de la capacidad de adaptación para responder con flexibilidad a la nueva información? Una posible solución es combinar estas características en una única institución que trabaje a largo plazo pero que disponga de la capacidad de realizar ajustes políticos periódicos que se adapten a las circunstancias. Por ejemplo, las medidas para controlar las crecidas del río Yangtsé descritas previamente fueron posibles gracias a un proceso de planificación a largo plazo, pero iterativo al mismo tiempo. Los objetivos de China y las metas de la región están comprendidos en un plan general a 30 años que se dividió en planes de implementación cada cinco años.

La responsabilidad de cumplir con los objetivos específicos del proyecto se asignó a los organismos pertinentes, y la actuación de los funcionarios se valora en base a dichos objetivos.32 Este sistema se ha establecido para poder incorporar nueva información, lo cual puede generar mejoras en los resultados.

Comisiones de larga duración

La labores de planificación para un mundo cambiante se pueden mejorar adoptando comisiones de larga duración. Las comisiones que estén en vigor durante varias décadas pueden ayudar a garantizar la continuidad de las acciones de adaptación, a pesar de los cambios de gobierno y de cargos públicos. Es probable que esto sea decisivo para que la toma de decisiones sea eficaz, especialmente teniendo en cuenta que los riesgos climáticos serán una de las preocupaciones más importantes de los gobiernos y de la sociedad en las próximas décadas.35 Ya existen precedentes, con muchos planes sectoriales elaborados en base a objetivos a largo plazo. Por ejemplo, el Plan Nacional de Transporte de Sudáfrica comenzó en 2005 y su finalización está prevista para 2050 (véase el Cuadro 5.6).

Puede que estas comisiones a largo plazo tengan que complementarse con incentivos (véase el Capítulo 3 sobre participación ciudadana) para fomentar la compleción de las acciones y conseguir el apoyo de las comunidades afectadas y otros grupos, especialmente en las zonas donde la necesidad de actuar no sea evidente (por ejemplo, en zonas de baja altitud en las que la subida del nivel del mar no sea visible) y en los lugares en los que las acciones impuestas por los gobiernos generen problemas a corto plazo para conseguir beneficios a largo plazo (por ejemplo, evitar el desarrollo de las zonas propensas a sufrir inundaciones). En Sudáfrica, los terratenientes que destinan sus extensiones de cultivo a proteger la resiliencia de la biodiversidad se benefician de deducciones fiscales y reducciones de impuestos de propiedad. En Vietnam, la viabilidad a largo plazo de los esfuerzos de restauración de manglares mejoró cuando se permitió a las comunidades gestionar los manglares para usos múltiples y recibieron así otros beneficios (véase el estudio de caso de Vietnam de la página 43)

Las comisiones de larga duración son útiles no sólo para prepararse para los cambios a largo plazo, sino también para las respuestas de los gobiernos a los fenómenos extremos. Aunque la respuesta inicial a los desastres a veces se desarrolla dentro del periodo en el que un directivo público ostenta su cargo, la naturaleza a corto plazo del ciclo político puede dar como resultado esfuerzos a corto plazo36 que decaen cuando la situación se normaliza. Para combatir este problema, los esfuerzos de reducción de riesgos, así como las iniciativas de ayuda y recuperación, pueden incorporarse a las comisiones de larga duración de los gobiernos (que tienen la financiación garantizada) que requieren un seguimiento, evaluación e innovación constantes.

La gestión pública respecto al cambio climático también requerirá medidas para hacer frente a la rotación institucional. En el Programa de gestión Integral de Desastres de Bangladesh, tanto la frecuente rotación como la falta de pago a los directivos del gobierno resultaron problemáticas para la capacidad de desarrollo y los propósitos para involucrar a la población. Durante cinco años, hubo nada menos que siete Secretarías y cinco directores generales de la Oficina de Gestión de Desastres.37 Esto, a su vez, provocó que muchas organizaciones e individuos vieran el programa con escepticismo, y el proyecto tardó aproximadamente 18 meses en superar su fase inicial.

LA INFORMACIÓN

Como se explica detalladamente en el Capítulo 4, la información relevante para las decisiones es esencial para la eficacia de la planificación y creación de políticas para abordar el cambio climático. Las instituciones pueden jugar un papel muy importante a la hora de fortalecer los sistemas de gestión de la información para recopilarla y divulgarla, que serán necesarios para aumentar la resiliencia climática de las sociedades. Aunque no es el tema principal de esta investigación, no se puede subestimar la importancia de las instituciones locales en la recopilación y difusión de la información tanto a los afectados como a los gobiernos nacionales. Las autoridades locales, así como las organizaciones no gubernamentales, juegan un papel fundamental tanto al trasladar la información nacional a un contexto local como al actuar como canal de información entre las fuentes locales de conocimiento y el gobierno nacional.39 Crispino Lobo, miembro de una ONG para el desarrollo rural en India, explica: “Aunque los organismos públicos están mejor posicionados para comprender la ciencia del cambio climático y cómo afectará a la población, las organizaciones no gubernamentales competentes y experimentadas suelen estar en mejores condiciones de elaborar estrategias de adaptación técnica y social y coordinar las prácticas más eficaces y las tecnologías más prometedoras en el ámbito comunitario, así como de proporcionar información a los organismos públicos pertinentes.40 Para ello, los gobiernos deberán crear unas condiciones favorables y ofrecer incentivos que fomenten los vínculos entre las instituciones locales y nacionales, y fortalecer y empoderar a las instituciones locales para recopilar y proporcionar información. Esta investigación ha identificado varias estrategias para desarrollar o reforzar las instituciones para que desempeñen las funciones esenciales relativas a la gestión de información.

Instituciones meteorológicas

Como ya se explica en el Capítulo 4, los datos aportados por las instituciones meteorológicas pueden ayudar al desarrollo de previsiones y a la provisión de información en el momento preciso. Las instituciones meteorológicas cuentan con expertos técnicos y están en condiciones de desarrollar formas novedosas de recopilar y divulgar la información. Esta investigación aporta varios ejemplos:

Como se explica en el Capítulo 4, el Departamento Meteorológico de Zambia ha implementado el proyecto RANET (Radio e Internet para la Comunicación de Información Hidrometeorológica para el Desarrollo Rural), que ofrece información climática y meteorológica mediante el empleo de teléfonos móviles y satélites de comunicación, entre otros dispositivos.

En Malí, el Servicio Nacional de Meteorología, la Direction Nationale de la Meteorologie, ofrece datos estacionales de previsión de precipitaciones a 2.000 agricultores, lo que les permite tomar medidas para maximizar la producción de sus cultivos a pesar de la alteración de los patrones de precipitación.

La herramienta de predicción para los incendios en turberas desarrollada en Borneo Central, anteriormente descrita, se creó en colaboración con el Servicio Meteorológico de Indonesia, que también ayudó a validar los datos de los satélites con los datos locales.

Muchas instituciones meteorológicas, sin embargo, tienen pocos recursos y no disponen de comisiones para ayudar en la recopilación de datos climáticos relevantes para las decisiones. Se pueden y deben realizar inversiones rentables para crear nuevas instituciones meteorológicas y fortalecer las ya existentes.

Instituciones fronterizas

Los organismos meteorológicos y de otro tipo también pueden jugar un papel importante actuando como “instituciones fronterizas”, u organizaciones intermediarias que se sitúan en la frontera entre la ciencia y la política y que sintetizan y traducen los descubrimientos científicos a los responsables de la toma de decisiones y a la sociedad.41 Al disponer del conocimiento técnico para comprender la información relevante, pueden convertir el conocimiento en una guía práctica.42 Estas instituciones fronterizas también valoran las implicaciones políticas de las investigaciones científicas, hacen que la información sea relevante y accesible a nivel local, y mantienen el diálogo entre los grupos de interés (véase el Cuadro 5.8).43 Las instituciones fronterizas pueden ser universidades locales, organizaciones no gubernamentales o servicios de extensión. Los arreglos institucionales que facilitan el intercambio entre los funcionarios de los gobiernos, los grupos de interés y las instituciones fronterizas pueden mantener el flujo de la información relevante para las decisiones y acelerar la acción.44

Organismos científicos con comisiones independientes de los gobiernos

La capacidad de los políticos y los planificadores de interactuar con los científicos en las disciplinas pertinentes puede ser un factor clave para una integración eficaz de los riesgos climáticos en las decisiones. Los arreglos institucionales pueden o bien dificultar las integración de las aportaciones científicas en los procesos políticos o bien facilitar este importantísimo intercambio. Las investigaciones demuestran que los organismos científicos del gobierno son más capaces de ayudar al progreso de las políticas de adaptación cuando cuentan con una comisión independiente y autónoma que promueve la implementación de su investigación.45 En Sudáfrica, por ejemplo, el Instituto Nacional de Biodiversidad de Sudáfrica, dirigido por el gobierno, fue de gran utilidad para la integración de los riesgos climáticos para los ecosistemas en la planificación. Entre las competencias del Instituto figuran la política científica y la implementación.46

Existe una gran variedad de herramientas que pueden ser útiles para los políticos y planificadores que trabajan en este tipo de instituciones y que estudian cómo responder y prepararse para los diferentes tipos de cambio climático. El siguiente capítulo describe las herramientas, tanto las más comunes como las más novedosas, que pueden ser útiles para los planes y políticas relativos al cambio climático.