Capítulo 3

Capítulo 3: Participación ciudadana

PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La participación ciudadana será esencial para preparar a las sociedades para que tomen las difíciles decisiones que requerirá el cambio climático. ¿Qué riesgos climáticos deberían abordarse? ¿Deberían tener preferencia ante otras prioridades nacionales urgentes? ¿Qué poblaciones, sectores y ecosistemas vulnerables deberían tener prioridad en los esfuerzos de adaptación? Preguntas como éstas, y las decisiones que surjan de ellas, deben ser objeto de debate y, a poder ser, de consenso.

En este capítulo, exploramos la importancia crucial de la participación ciudadana en la toma de decisiones para abordar el cambio climático, e intentamos ofrecer a los encargados de la toma de decisiones estrategias específicas para promover una participación ciudadana generalizada en la toma de decisiones de adaptación. Una participación global es necesaria para abordar directamente no sólo los riesgos climáticos a través de los procesos de planificación y creación de políticas, sino también las decisiones que puedan afectar a la vulnerabilidad.

LA IMPORTANCIA DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN UN CLIMA CAMBIANTE

Las comunidades son probablemente quienes mejor aprecian los cambios en el clima y los patrones meteorológicos en el ámbito local, es por esto que una participación ciudadana a la hora de diseñar los planes y políticas de adaptación es de vital importancia. Tal y como exponemos en este capítulo, y como señalan los extractos y los estudios de caso prácticos, los encargados de desarrollar las políticas pueden tomar decisiones de adaptación más eficaces involucrando a los afectados por los impactos climáticos y dirigiendo las acciones a ellos en particular.

Sin embargo, la realidad es que la idea de la participación ciudadana en la toma de decisiones de adaptación puede llegar un poco tarde. En lugar de participar activamente, las comunidades afectadas y otros grupos de interés suelen ser los últimos en ser consultados sobre la planificación y los procesos de toma de decisiones, o simplemente son informados de decisiones que ya han sido tomadas.1 Esto se debe en parte a las barreras culturales y de capacitación, que frenan la participación ciudadana. En muchos casos, esto también se debe a barreras políticas y legales, ya que muchas de las personas, comunidades y organizaciones afectadas carecen de derecho legal a la consulta y la participación.

Las formas de participación ciudadana utilizadas por los gobiernos pueden ser superficiales, como la divulgación de información sobre decisiones que ya han sido tomadas y las consultas superficiales, o globales, como las decisiones conjuntas entre los gobiernos de las comunidades afectadas, o el control total de las decisiones por parte de los ciudadanos.

1: Entry Points for Public Engagement in a Changing Climate

En este informe se utiliza el término “ciudadana” en su sentido más amplio, que incluye no sólo a las comunidades afectadas sino también a las organizaciones de la sociedad civil, las instituciones científicas, las universidades y el sector privado, así como a las organizaciones que representan a los ciudadanos de forma individual o como colectivo. Vamos más allá de las formas de involucrar a los ciudadanos en los procesos políticos, como referendos y audiencias públicas, y destacamos formas novedosas y eficaces para que la población participe en la toma de decisiones.

Sin una participación ciudadana profunda y continua a lo largo de los ciclos políticos, es poco probable que se integren los riesgos climáticos en las decisiones. La Figura 3.1 subraya los puntos de acceso a los procesos de la toma de decisiones de adaptación en los que la participación de la población es crucial.

El primer paso para que la participación ciudadana tenga éxito es el empoderamiento legal de los afectados (véase la Figura 3.1). Dado que la planificación para los impactos del cambio climático requerirá una intervención de gran alcance por parte del gobierno, unos procesos equitativos, llevados a cabo mediante la participación ciudadana, serán de vital importancia a la hora de reforzar la legitimidad de los responsables de la toma de decisiones y de las acciones que éstos realicen.

Con unas estrategias superficiales para lograr la participación ciudadana, es poco probable obtener los beneficios que pueden generar unos esfuerzos más amplios (véase el Cuadro 3.2).2

Prepararse para los riesgos climáticos y responder a ellos supondrá en muchos casos tomar decisiones que perjudiquen a unos y beneficien a otros, creando vencedores y vencidos. Sin embargo, involucrar a la población desde el principio puede favorecer la concienciación sobre los problemas a los que nos enfrentamos y las opciones disponibles. El hecho de abrirse a la población puede también aumentar su confianza en los gobiernos, haciendo que estos sean más conscientes de su responsabilidad, y que, a su vez, los grupos de interés apoyen sus acciones. Por ejemplo, limitar la construcción de infraestructuras en las costas para conservar los manglares y el papel que juegan al proteger la costa de los daños causados por las tormentas podría afectar a la industria local y al empleo. En tales circunstancias, garantizar que la población esté bien informada y participe puede ser de gran ayuda para que las comunidades vean estas decisiones como justas.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA UNA TOMA DE DECISIONES EFICAZ

En esta sección identificamos las cuestiones de los procesos de planificación y creación de políticas en las que la participación ciudadana puede ser crucial a la hora de anticipar el cambio climático y responder a él. Aunque la participación ciudadana por sí sola no asegura una toma de decisiones eficaz, es necesaria.

Es esencial que la población disponga de toda la información sobre el cambio climático, incluidos los posibles impactos climáticos que podrían afectar a las comunidades y las consecuencias de los mismos. Para cualquier proceso de participación ciudadana es fundamental proporcionar dicha información, para que esta participación tenga sentido e importancia (véase también el Capítulo 4).

Identificación del problema

Antes de considerar las opciones políticas y de planificación, los directivos deberían incluir a la población a la hora de definir las necesidades que deben cubrir las políticas para ser eficaces. Estos esfuerzos tempranos por involucrar a las comunidades afectadas, la sociedad civil y los expertos pueden centrarse en la recopilación de datos relevantes.

Las agencias de meteorología y otros organismos de los gobiernos pueden hacer participar a la población en la elaboración de la cartografía de vulnerabilidad, en la recopilación de datos estacionales, en las proyecciones de desarrollo de los cambios futuros y en el seguimiento del cambio a largo plazo. La participación de la población en la valoración de los riesgos y la vulnerabilidad puede a su vez impulsar las acciones para mejorar la preparación de las comunidades. En Bangladesh, el gobierno llevó a cabo evaluaciones del riesgo para las comunidades en 32 de los 64 distritos, con la participación de las comunidades y de organizaciones no gubernamentales, que dieron como resultado el desarrollo de las medidas para la reducción de riesgos en todos los distritos. Primero, los miembros de las comunidades completaron un análisis de los riesgos para las comunidades, que combina datos científicos e información local para identificar, analizar y evaluar los riesgos y vulnerabilidades a los que se expone una comunidad. Después desarrollaron un plan de acción para la reducción de riesgos, en el que se enumeraban actividades prioritarias, como la formación para la preparación de desastres, iniciativas de reforestación, iniciativas sanitarias y la elevación de las carreteras.

Las organizaciones de la sociedad civil también pueden ayudar en estos análisis, al conectar a la población con los responsables de la toma de decisiones. Cuando no se llevan a cabo estas estrategias, se descuidan las necesidades de los más vulnerables. Por ejemplo, Nella Canales, miembro del Grupo Técnico de Adaptación de la Comisión Nacional de Cambio Climático de Perú, informó sobre cómo el Banco Central de Reserva del Perú encargó que se llevara a cabo un estudio de las actividades que están en riesgo debido a los impactos climáticos. Sin procesos de participación eficaces, el estudio identificó solo a aquellos sectores con un importante mercado de exportación, como la agricultura y la pesca. “Miles de pequeños productores de las tierras altas de Perú, cuyos lazos con los mercados extranjeros son casi inexistentes y cuyas contribuciones al PIB son pequeñas, fueron dejados de lado.”15 Según Canales, las organizaciones de la sociedad civil pueden "dar voz a estos grupos y asegurar mediante el apoyo político el reconocimiento de su vulnerabilidad en las políticas públicas”.16

Análisis de las opciones

La investigación llevada a cabo para esta edición de Recursos Mundiales exploró varias medidas innovadoras para involucrar a la población en el análisis de opciones para combatir los riesgos climáticos, incluidos ejercicios de situación y juegos. Los ejercicios de simulación llevados a cabo en Ghana y Vietnam (véase el Capítulo 6 para información sobre herramientas de planificación y creación de políticas) unieron a directivos del gobierno y representantes de la sociedad civil y otros grupos de interés para hablar sobre los niveles de riesgo aceptables y los objetivos políticos para los sectores de agricultura y producción de energía eléctrica. El juego de roles facilitó el diálogo, ya que se animó a los participantes a salirse de sus posiciones oficiales, explorar una variedad de soluciones y buscar el consenso.

Los juegos también ayudan a la población a entender sus opciones y necesidades frente al cambio climático.17 La Cruz Roja, por ejemplo, hizo uso de ellos de forma eficaz como una herramienta de decisión en las comunidades africanas (véase el Cuadro 3.3). Según Pablo Suárez, de la Cruz Roja, las estrategias de educación convencionales, como las presentaciones con diapositivas y la simulación de desastres, han sido un gran fracaso a la hora de transmitir las probabilidades asociadas a un fenómeno extremo. Sin embargo, estas estrategias pueden ser útiles si se complementan con juegos durante talleres de formación para la participación de la población y la sociedad civil en el análisis de opciones para combatir el riesgo.

Priorización y decisión

Tomar medidas para abordar los riesgos climáticos requerirá un establecimiento de prioridades para los países con pocos recursos para el desarrollo que ya luchan por cubrir sus necesidades básicas. Será necesario dirigir las acciones hacia las poblaciones, ecosistemas y sectores vulnerables.

Un acuerdo colectivo entre los grupos afectados sobre los niveles de riesgo aceptables es un prerrequisito para dar prioridad a unas u otras acciones.18 Por ejemplo, en el ejercicio de simulación de Ghana, (véase la página 98), los encargados de tomar las decisiones decidieron continuar con la construcción de una presa a pesar de los elevados costes de electricidad que se preveían para el futuro. Para los gobiernos, es de vital importancia involucrar a la población en este paso clave, ya que puede generar respuestas más duraderas a las difíciles decisiones de adaptación. Es inevitable que las decisiones perjudiquen o beneficien diferentes aspectos, porque hay muchos grupos con diferentes intereses en las actividades de adaptación. Incluso las políticas que no tienen demasiadas consecuencias negativas y que toman medidas útiles tanto para los objetivos de desarrollo como para los de adaptación implican hacer elecciones sensatas sobre la destinación de las inversiones. (Véase el Cuadro 3.4)

A la hora de negociar en un terreno tan complicado, unas estrategias de participación bien diseñadas pueden ayudar a los ministerios y organismos del gobierno a llevar a cabo procesos justos y eficaces.20 El proceso de inclusión también puede ayudar a crear apoyo por parte de la población y la sociedad civil al tomar decisiones difíciles y podría actuar como un mecanismo de gestión de conflictos en ciertas situaciones. Algunos casos requerirán mecanismos de resolución de conflictos. Por ejemplo, los propietarios de hoteles de playa podrían apoyar la construcción de un dique de contención para proteger sus edificios de la erosión, mientras que los pueblos pesqueros vecinos no quieren que se construya porque la erosión y acreción naturales ayudan a aumentar el tamaño de los hábitats en los que se crían los peces.

El nivel de participación pública durante la priorización en el ciclo de toma de decisiones podría variar en función del impacto climático. Por ejemplo, tras un fenómeno extremo, los esfuerzos para aliviar sus consecuencias podrían no disponer del tiempo o los recursos necesarios para incluir a todos los habitantes de la zona una vez establecidas las prioridades. En tales circunstancias, prevalecerán otras necesidades urgentes sobre la posibilidad de participación de las comunidades afectadas en los procesos de toma de decisiones.21 Sin embargo, aquellos aspectos que no se aborden en el momento tendrán que ser atendidos durante los esfuerzos de recuperación a largo plazo.

Algunos gobiernos ya se han percatado y han asimilado la importancia de la participación ciudadana a la hora de priorizar las actividades de adaptación. Por ejemplo, mientras desarrollaba el Programa Nacional de Acción para la Adaptación (PNAA), Sudán llevó a cabo un proceso de priorización en dos partes. El primer paso consistió en convocar a los grupos de interés en cinco zonas ecológicas diferentes, donde cada grupo desarrolló unos criterios tanto cuantitativos como consultivos para evaluar diversos proyectos de adaptación. Se crearon 32 proyectos que fueron clasificados por orden de importancia para los grupos de interés. El segundo paso se llevó a cabo en el ámbito nacional. Representantes de organizaciones no gubernamentales, especialistas y profesionales justificaron las prioridades sugeridas por los grupos regionales y ofrecieron también un asesoramiento estratégico para su implementación. Entre los grupos representados durante este proceso de priorización encontramos agricultores, funcionarios del gobierno, investigadores y organizaciones no gubernamentales.

Implementación

La participación ciudadana en la implementación de esfuerzos de adaptación puede traer múltiples beneficios. No sólo aprovecha el conocimiento y experiencia de las comunidades locales y aumenta su capacidad para poner en práctica las intervenciones, sino que también aporta legitimidad a las acciones que se llevan a cabo. A su vez, la durabilidad de la integración de los riesgos climáticos en los planes y políticas puede verse reforzada.

A lo largo de las últimas décadas, los esfuerzos de implementación descentralizados han sido de ayuda para muchas reformas políticas, facilitando los esfuerzos de los gobiernos por ser más flexibles y receptivos a las necesidades de las comunidades locales.22 Además, las estrategias de participación pueden ser económicas, ya que las comunidades locales están preparadas para mantener las actividades. El gobierno chino, por ejemplo, con el apoyo del Banco Mundial, estableció organizaciones de agricultores y asociaciones de usuarios de agua para adoptar técnicas y prácticas de riego más eficaces, junto con nuevos tipos de cultivo. Las organizaciones, financiadas por subvenciones del gobierno, ofrecieron formación para las actividades de adaptación en el sector de la agricultura. Las asociaciones de usuarios de agua también fueron formadas para encargarse del funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones de riego. Estos esfuerzos para involucrar a las comunidades locales fueron un factor clave para el éxito del proyecto.

Por otro lado, es más probable que las comunidades ayuden en la implementación de los esfuerzos de adaptación, por ejemplo, en la recopilación de información relevante, si comprenden el valor de su participación, y si su colaboración en los procesos de toma de decisiones va destinada a cubrir sus necesidades. En Malí, las actividades llevadas a cabo por el gobierno para integrar los riesgos climáticos en el sector de la agricultura incluyeron un trabajo conjunto con los agricultores para desarrollar perfiles climatológicos para sus propias tierras, no sólo para las tierras de cultivo vecinas. Tras el análisis inicial, los agricultores recibieron boletines informativos a 10 días sobre las condiciones hidrológicas, meteorológicas, agrícolas e información sobre las plagas, con una entrega de datos más específicos cada uno a tres días. Esta estrategia centrada en los agricultores se ganó el apoyo de las comunidades rurales, ya que ellos mismos pudieron aplicar la información que reunían a sus propias actividades de producción de cultivos, obteniendo un claro beneficio.

Los agricultores que utilizaron la información agrometeorológica tuvieron unos ingresos notablemente más importantes con sus cosechas que los que utilizaron los indicadores tradicionales.23

3

Las asociaciones entre comunidades, sociedad civil y otros grupos de interés también pueden jugar un papel importante en la implementación. Por ejemplo, en Borneo Central, (Indonesia), el gobierno provincial adoptó una herramienta innovadora para predecir los devastadores incendios en turberas, y lo hizo en colaboración con ONGs y expertos técnicos de la universidad local. A pesar de suponer un grave peligro para la salud pública y los medios de vida, y contribuir significativamente al cambio climático, los agricultores locales solían ver estos incendios descontrolados como un riesgo necesario para preparar la tierra para el cultivo. Sin embargo, la ONG para el desarrollo CARE Indonesia, se ganó la confianza de las comunidades indígenas de la zona y convenció a los agricultores más escépticos. El gobierno organizó talleres para explicar a los agricultores cómo un sistema de alerta temprana podría permitirles controlar mejor el uso del fuego y ayudaría a prevenir los daños y las pérdidas económicas que generan los incendios accidentales.24

Evaluación y seguimiento

La participación ciudadana durante el seguimiento y evaluación de los esfuerzos de adaptación puede ayudar a entender que los riesgos están cambiando y que determinadas actividades son eficaces para responder a ellos.25

Los incentivos y recursos pueden propiciar la participación, así como compensar los costos que supone involucrar a la población en el seguimiento y evaluación. En Malí, por ejemplo, los miembros de la sociedad que participan en los esfuerzos que lleva a cabo el gobierno para registrar y transmitir datos de precipitación han recibido bicicletas para facilitar la recogida de datos.

El proyecto RANET (Radio e Internet para la Comunicación de Información Hidrometeorológica) en Zambia hizo uso de incentivos similares, proporcionando a los socios rurales teléfonos móviles que recogen datos de precipitación y recargándolos periódicamente de forma gratuita. El Departamento Meteorológico de Zambia proporciona previsiones de precipitación estacionales y organiza las reuniones de revisión de las comunidades que participan en la recogida de la información. El resultado es que 3.050 miembros de comunidades de áreas remotas están haciendo mediciones con pluviómetros. Además, las emisoras FM han sido equipadas con receptores solares y por cable.26 El sector privado también ha empezado a financiar estas iniciativas. Por ejemplo, una iniciativa internacional llamada Green Power for Mobiles está ayudando a la industria de la telefonía móvil a implantar el uso fuentes de energía renovables para cargar los móviles en zonas que no disponen de electricidad.27

Sin embargo, los esfuerzos de adaptación podrían fracasar si los afectados no participan en su seguimiento, operaciones y supervisión. Esta fue una conclusión clave que se extrajo de los esfuerzos de Nepal por prevenir las inundaciones por el desbordamiento de un lago glacial (véase el estudio llevado a cabo en Nepal, página 46). Estas inundaciones pueden provocar daños importantes en los valles por los que bajan los ríos. El lago glacial Tsho Rolpa es el más grande del Himalaya nepalí.

Hace diez años, la amenaza de inundaciones en los valles hizo que el gobierno nepalí tomara medidas preventivas. Estas medidas incluyeron rebajar el nivel del lago tres metros y establecer un sistema de alerta para emergencias, y, a pesar de que fueron consideradas necesarias para prevenir unas inundaciones catastróficas, el apoyo de la ciudadanía fue escaso. Cuando terminó la interacción inicial entre los funcionarios del gobierno y las comunidades, el seguimiento decayó. Pese a que los residentes de los pueblos de la montaña ayudaron a construir el sistema de alerta temprana al mantener bajos los costes de operación y mantenimiento, los dispositivos de alerta temprana fueron saqueados y destrozados.28 El caso de Nepal demuestra que la participación ciudadana en la implementación inicial no es suficiente. Para mantener actividades de adaptación eficaces se necesita tanto una participación continua como un interés por parte de las comunidades.

Para que la participación ciudadana sea eficaz, los encargados de la toma de decisiones y la población necesitan información sobre los riesgos presentes y futuros que plantea el cambio climático, así como sobre la vulnerabilidad de los afectados. El siguiente capítulo describe la importancia de ciertos tipos de información en el contexto del cambio climático y destaca la importancia de las tecnologías innovadoras y otros medios de recopilar y divulgar la información eficazmente.