Nuestra estrategia

Capítulo 1: La urgencia de la adaptación

La toma de decisiones de adaptación: Nuestra estrategia

Esta edición de Recursos Mundiales se centra en cómo los gobiernos nacionales, especialmente los de aquellos países en vías de desarrollo, pueden adaptarse al cambio climático integrando los riesgos climáticos en sus prácticas actuales en un esfuerzo por aumentar la resiliencia de sus comunidades y ecosistemas. Las políticas y planes nacionales, principalmente aquellas relacionadas con el desarrollo, deben ser capaces tanto de anticipar los riesgos a corto y largo plazo que supone el cambio climático como de responder a ellos. Las decisiones que tomen los gobiernos para controlar estos riesgos tendrán consecuencias permanentes para el futuro de sus países.

Cinco elementos claves para una toma de decisiones eficaz

A tal efecto, dedicamos la mayor parte de este informe a la discusión de cinco elementos clave que han resultado de nuestra investigación y que pueden ser de gran utilidad a la hora de tomar decisiones en un clima cambiante: Participación ciudadana, información relevante para las decisiones, diseño institucional, herramientas para la planificación y creación de políticas y recursos, incluidos los recursos humanos, financieros, sociales y ecológicos.

Como muestra la Figura 1.1, este informe está organizado en torno a estos cinco elementos clave, que reforzarán la capacidad de los gobiernos nacionales para llevar a cabo planes de adaptación y políticas eficaces. Los fundamentos lógicos que sustentan estos elementos están recogidos en esta edición de Recursos Mundiales.

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Participación ciudadana

Involucrar a la población es la base para la toma de decisiones en un clima cambiante. Un entendimiento de los riesgos y soluciones por parte de la población es esencial para las decisiones difíciles a nivel nacional en cuanto a inversiones y prioridades. La participación de la población también puede ayudar a definir las necesidades de adaptación, conseguir mejores resultados, y, dado que los recursos humanos y financieros son limitados, a informar a la población de cómo los gobiernos deciden entre diversas prioridades y definen los niveles de riesgo aceptables. En el ámbito local, la implicación de la sociedad en los procesos de planificación y creación de políticas y en la implementación y seguimiento de las iniciativas es fundamental para unos resultados positivos, ya que la falta de participación puede conducir al fracaso de inversiones costosas.

Información relevante para las decisiones

Una información útil es la base de una toma de decisiones eficaz, especialmente en lo que respecta a la adaptación al cambio climático, dada la incertidumbre que rodea a los impactos futuros. Nosotros sostenemos que los gobiernos deben centrarse por igual en qué tipo de información es necesaria y en cómo esta información debe recopilarse, transformarse en un formato adecuado y distribuirse entre aquellos que la necesiten. La información necesaria para la planificación y desarrollo de políticas va mucho más allá de la información meteorológica o climática. Para identificar y proteger a las poblaciones y ecosistemas más vulnerables, los gobiernos deben combinar los datos climáticos con información demográfica, económica, social y medioambiental.

Diseño institucional

Los impactos climáticos llegarán a la totalidad de la sociedad y a todos los aspectos políticos, y el diseño de las instituciones gubernamentales debería reflejar esta realidad. La coordinación entre los organismos nacionales del gobierno y otros grupos de interés e instituciones a escala local, subnacional y regional será un requisito indispensable para el éxito de los esfuerzos de adaptación. En muchos países, esto hará necesario un cambio en la conciencia y en la ordenación institucional, ya que actualmente la planificación de los riesgos que presenta el cambio climático está frecuentemente dividida entre diferentes ministerios y carece de una autoridad coordinadora. Como planteamos en el Capítulo 5, los individuos e instituciones que lideran los principales esfuerzos de adaptación pueden determinar la efectividad de las intervenciones. Además, se pueden reformar las comisiones institucionales para lidiar mejor con los diferentes tipos de riesgos climáticos, por ejemplo con la creación de unos objetivos a largo plazo que sean los más adecuados al margen de tiempo de los impactos climáticos.

Herramientas para la planificación y creación de políticas

Tanto las herramientas más comunes, tales como las valoraciones de impactos medioambientales y los análisis de coste-beneficio, como las más novedosas, por ejemplo las estrategias de planificación de escenarios, pueden jugar un papel crucial a la hora de ayudar a los directivos públicos a atravesar las dificultades de la toma de decisiones en un clima cambiante. Estas herramientas pueden emplearse, por ejemplo, para evaluar los riesgos y la vulnerabilidad y decidir entre opciones políticas. Otras herramientas ya existentes, como la cartografía, pueden modificarse integrando los riesgos climáticos y la vulnerabilidad en su utilización, para que sirvan a los fines de planificación y desarrollo de políticas de adaptación.

Recursos

Para hacer que las sociedades y los ecosistemas sean resilientes al clima, se requerirán recursos financieros, humanos, ecológicos y sociales a gran escala. Tanto los gobiernos como los donantes tendrán que hacer inversiones a largo plazo que sean consecuentes con la extensa duración de los impactos climáticos previstos. Los países en vías de desarrollo necesitan urgentemente disponer de un conocimiento y unas habilidades técnicas por parte de los directivos de sus gobiernos para llevar a cabo, controlar y reforzar los planes de adaptación, políticas e iniciativas. La toma de decisiones de adaptación debería también valorar la protección y la gestión sostenible de los ecosistemas, tales como bosques y humedales, ya que estos pueden proteger a la población ante los peligros relacionados con el clima, además de proporcionar sustento.

Por ultimo, los gobiernos nacionales deberían ser proactivos a la hora de desarrollar recursos sociales, como por ejemplo, recursos que permitan a las comunidades actuar colectivamente, combatir las condiciones adversas y mostrar reciprocidad y apoyo mutuo en tiempos de crisis. Estos recursos pueden tener un papel crucial a la hora de construir la capacidad de adaptación de los grupos y poblaciones vulnerables.

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Sobre este informe

La Figura 1.1 refleja la organización de esta edición de Recursos Mundiales. El Capítulo 2 describe los tres tipos de cambios asociados a un clima cambiante e identifica las características clave de una toma de decisiones de adaptación eficaz: ágil, preventiva, flexible, duradera y sólida. El capítulo finaliza destacando la importancia de la vulnerabilidad a la hora de determinar los resultados sobre el terreno, un factor crucial que los responsables de planificar y desarrollar las políticas tienen que tener muy en cuenta a la hora de tomar decisiones en cuanto al cambio climático.

Desde el capítulo 3 hasta el 7 se describen en detalle los cinco elementos claves que, a nuestro parecer, pueden ser útiles para que los responsables de planificar y desarrollar las políticas tomen decisiones más eficaces. Por ultimo, el Capítulo 8 presenta nuestras conclusiones y recomendaciones.

La estrategia de los gobiernos nacionales

Recursos Mundiales se centra en cómo se pueden integrar los riesgos que plantea el cambio climático en los planes y políticas de los gobiernos nacionales, especialmente en aquellos países en vías de desarrollo. Mientras que los gobiernos trabajen conjuntamente, y los resultados gubernamentales estén influenciados por otros factores y fuerzas, elegimos esta estrategia por los siguientes motivos:

- Los gobiernos nacionales tienen un papel clave a la hora de propiciar las condiciones adecuadas y el apoyo en los esfuerzos de adaptación en el ámbito local.

- Las políticas nacionales definen las prioridades de los organismos sectoriales y proporcionan información para las estrategias subnacionales.

Muchas estrategias de desarrollo y de reducción de la pobreza también se llevan a cabo en el ámbito nacional.13

- Los gobiernos crean unas condiciones que favorecen la intervención de las organizaciones de la sociedad civil, los científicos y las empresas en los procesos de toma de decisiones.

- Una parte importante de la financiación de la adaptación será para los gobiernos de los países en vías de desarrollo, que establecerán las prioridades para el gasto. Lo ideal sería que contaran con el asesoramiento de los grupos de interés.14

Esta edición de Recursos Mundiales se centra en los países en vías de desarrollo, ya que son los más vulnerables y probablemente sufran los peores impactos del cambio climático. Sin embargo, muchas de nuestras conclusiones se pueden aplicar también a los países desarrollados. En esta investigación, también nos hemos basado en las experiencias de los países desarrollados, dado que pueden repetirse en los países en vías de desarrollo.

La estrategia basada en los sectores

El cambio climático afecta a diversos ámbitos políticos, que van desde la energía, la agricultura, la explotación forestal, el agua y el transporte (véase la Tabla 1.2) pasando por las políticas de gestión de bienes, desarrollo, crecimiento económico, preparación para emergencias y seguridad. La naturaleza global de la respuesta que debemos dar se debe en parte al gran alcance de los impactos del cambio climático, así como a la incertidumbre que los rodea, y requiere una planificación compleja y una toma de decisiones tanto a corto como a largo plazo.

Aunque las decisiones que afectan a todos los sectores, como las relativas a los impuestos, el comercio y las políticas fiscales, tendrán una importancia vital a la hora de conformar la capacidad de adaptación al cambio climático de las comunidades, este informe y su investigación se centran sobre todo en los procesos de planificación y desarrollo de políticas de cada sector.15 Los objetivos nacionales se pondrán en funcionamiento a escala sectorial, lo que los convierte en un punto de partida esencial para la adaptación.16 Otro elemento clave de nuestra investigación está constituido por los 12 estudios de caso llevados a cabo en países en vías de desarrollo, que ejemplifican procesos políticos importantes en los sectores más sensibles al cambio climático: agricultura, gestión del agua, explotación forestal y uso de la tierra, gestión de las zonas costeras y generación de energía eléctrica. Muchos de los países objeto de estudio dividen las responsabilidades del gobierno y planifican a escala sectorial.

La estrategia de las políticas y planes

Este informe se centra en cómo se pueden integrar los riesgos que plantea el cambio climático en la toma de decisiones gubernamentales, especialmente en las políticas y planes. La diferencia entre una política y un plan es que la primera establece las estrategias para conseguir determinados objetivos, mientas que el segundo presenta las decisiones que ya se han tomado y las acciones que ya se han emprendido para llevar a cabo las políticas.17 El ciclo normal de creación de políticas y planificación se ha modificado para incluir los procesos de planificación y desarrollo de políticas de adaptación. Por ejemplo, la Academia Nacional de Ciencias de Estados Unidos ha identificado los siguientes pasos clave: la identificación de la vulnerabilidad, el riesgo y los cambios presentes y futuros; el desarrollo de una estrategia que incluya la identificación de oportunidades y los

co-beneficios entre los sectores; la implementación, el seguimiento y la evaluación.

Los funcionarios también deberían adoptar estrategias iterativas en cuanto a las políticas y al desarrollo de planes. Esto es fundamental, puesto que el conocimiento sobre los riesgos, la vulnerabilidad y las prioridades cambiará con el tiempo. También se requerirán ajustes en las políticas, de acuerdo con la nueva información, los desarrollos científicos, el seguimiento y evaluación de estrategias y otros procesos políticos (por ejemplo, los relacionados con la mitigación).18

Por consiguiente, las acciones descritas anteriormente se deben llevar a cabo con regularidad, para reflejar la naturaleza permanente y cambiante de los riesgos que presenta el cambio climático.

Limitaciones

Este informe describe las medidas que han adoptado los países para combatir los riesgos del cambio climático. Sin embargo, no funciona como una valoración global de las opciones de adaptación ante cualquier tipo de riesgo climático. Tampoco incluye una evaluación, como lo hacen por ejemplo los análisis de coste-beneficio, de diversas intervenciones, un ejercicio que se ha llevado a cabo en muchos otros estudios.19

Somos conscientes de que algunas de las conclusiones resultantes de nuestra investigación pertenecen a un contexto específico y que existen límites en la amplitud de las soluciones presentadas. También somos conscientes de los límites de nuestros objetivos en el ámbito nacional. En algunos casos, la gestión de los riesgos climáticos requerirá medidas diferentes o adicionales más allá de la integración de los riesgos en las prácticas nacionales en curso. Pese a que los gobiernos nacionales pueden actuar como puente, los gobiernos locales dirigen y llevan a cabo muchas de las actividades de adaptación. Además, algunos gobiernos nacionales reparten el poder entre unos pocos, y fracasan a la hora de implicar a la sociedad civil en la toma de decisiones. Algunas identidades específicas, como las étnicas, religiosas y lingüísticas varían entre los diferentes países. Una estrategia única para los procesos de toma de decisiones en el ámbito nacional puede conducir al fracaso de la adaptación en algunos países, al pasar por alto ciertos impactos climáticos y aumentar la desprotección y la vulnerabilidad.20 Además, la escala nacional podría no ser adecuada para gestionar los recursos transnacionales. Por ejemplo, los ecosistemas no siempre se encuentran dentro de un solo país. Por otra parte, las estrategias sectoriales no deberían restar importancia a la necesidad de liderazgos de alto nivel por parte de los ministerios de finanzas y economía, lo cual discutiremos en profundidad en el Capítulo 5.

Muchas de las conclusiones se han extraído principalmente de la investigación llevada a cabo para este informe en concreto. Los ejemplos comprobados de lo que funciona son pocos y distantes entre sí, y el seguimiento y evaluación de los resultados es a menudo pobre.21 Las lecciones que se extraen de nuestros estudios pueden corresponder a casos concretos. Así mismo, los capítulos 3 a 7 no están destinados a tratar de manera global la participación ciudadana y el resto de elementos, sino a destacar las lecciones, ejemplos y opciones útiles que resultan de nuestra investigación.

Para complementar esta investigación, se evaluó la información sobre la gestión pública,22 la incertidumbre,23 las capacidades y los principios para la toma de decisiones de adaptación,24 la gestión de riesgos y las herramientas para resolver problemas complejos. Nosotros construimos en base a esta información, con la esperanza de hacerla más accesible y concreta para los responsables de la planificación y el desarrollo de políticas, destacando ejemplos detallados de cómo poner en práctica determinados elementos para una toma de decisiones más eficaz.

Esperamos con este informe proporcionar una visión que mejore la capacidad de adaptación al cambio climático de los gobiernos.

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El cambio climático definirá el futuro de las comunidades del mundo entero.

La forma en que los gobiernos tomen estas decisiones es crucial para el bienestar tanto de nuestra generación como de las venideras.