Capítulo 6

Capítulo 6: Herramientas para la planificación y creación de políticas

HERRAMIENTAS PARA LA PLANIFICACIÓN Y CREACIÓN DE POLÍTICAS

Para hacer frente a los riesgos climáticos, los directivos de los gobiernos pueden hacer uso de una gran variedad de herramientas1 que les ayuden a valorar los tipos de cambio climático y la vulnerabilidad de las poblaciones, ecosistemas o sectores afectados. También pueden emplear las herramientas para obtener información sobre las opciones políticas para promover el desarrollo de la resiliencia climática y decidir a cuáles se debe dar prioridad, y como ayuda para la implementación, seguimiento y evaluación de sus decisiones.

Algunos ejemplos de estas herramientas son los mapas, la creación de modelos, la planificación de escenarios y los ejercicios de simulación, y las herramientas de predicción que pronostican las consecuencias que traerán los cambios climáticos. Aprovechar éstas y otras herramientas no tiene por qué conllevar la adquisición de nuevos instrumentos demasiado caros para los gobiernos que no disponen de muchos recursos. A menudo, los funcionarios públicos podrán utilizar herramientas genéricas de apoyo para las decisiones que ya se emplean normalmente, adaptándolas para hacer frente al cambio climático. Sin embargo, es importante señalar que todas estas herramientas dependen de una información adecuada (véase el Capítulo 4).

LA IMPORTANCIA DE LAS HERRAMIENTAS PARA LA PLANIFICACIÓN Y CREACIÓN DE POLÍTICAS EN UN CLIMA CAMBIANTE

A medida que los responsables de la toma de decisiones vayan sopesando cómo responder a los tipos de cambio climático con los recursos disponibles a su alcance, deben ir estableciendo prioridades y poniendo en marcha planes y políticas. Las decisiones que tomen pueden tener consecuencias importantes para las comunidades y ecosistemas vulnerables a los impactos climáticos y para los costes iniciales y futuros. Sin embargo, los directivos se enfrentan a menudo a decisiones complejas a la hora de analizar las posibles acciones a escala nacional, sectorial o local, especialmente cuando existe una incertidumbre acerca del ritmo, escala y alcance de los cambios relacionados con el clima. Por ejemplo, a la hora de diseñar puentes en zonas costeras o defensas costeras, tales como diques de contención, los planificadores se enfrentarán frecuentemente a dilemas, como por ejemplo, anticipar una subida del nivel del mar de 1 o 1,5 metros. Tomar una decisión equivocada puede tener consecuencias graves.

HERRAMIENTAS PARA UNA TOMA DE DECISIONES EFICAZ

Existen muchas herramientas que pueden dar información y servir de apoyo a la planificación para la adaptación y creación de políticas en los ámbitos nacional y sectorial. Este informe no valora sistemáticamente dichas herramientas, sino que se basa en los estudios de caso, la opinión de los expertos, los ejercicios de simulación y las actividades de investigación para proporcionar una orientación sobre cómo utilizar estas herramientas para aumentar la resiliencia de las poblaciones y ecosistemas. Por lo tanto, destacamos varias herramientas que fueron especialmente útiles para los encargados de tomar las decisiones en los países en vías de desarrollo y que podrían ser utilizadas por otros gobiernos. La Figura 6.1 muestra ejemplos de herramientas útiles para la toma de decisiones de adaptación; las que se describen detalladamente en este capítulo aparecen subrayadas.

Integrar los riesgos climáticos y la vulnerabilidad en las herramientas ya existentes

En las actividades cotidianas de los gobiernos, los responsables de tomar las decisiones ya emplean numerosas herramientas para valorar las consecuencias de las acciones y priorizar las actividades. Un primer paso importante para la planificación y creación de políticas para la adaptación es integrar los riesgos climáticos y la vulnerabilidad en estas herramientas ya existentes. Por ejemplo, muchos países exigen que se realicen análisis medioambientales antes de implementar programas o aprobar proyectos que impliquen importantes impactos en el medioambiente para evaluar los posibles efectos en los ecosistemas y las comunidades. Se podrían reforzar estos análisis incluyendo una consideración de los posibles riesgos climáticos y la vulnerabilidad asociada de poblaciones y ecosistemas. Sudáfrica ha sido uno de los primeros en implementar esta estrategia, que ha tenido un gran éxito. La cartografía de riesgos climáticos para los ecosistemas que realiza el gobierno se ha integrado en los análisis de los impactos medioambientales de las actividades de planificación de la tierra propuestas.2 Como resultado, se ha decidido evitar desarrollaractividades que puedan aumentar la vulnerabilidad de los ecosistemas al cambio climático.

Por ejemplo, los planificadores deberían evitar el desarrollo en territorios que podrían ser necesarios para la migración de especies a medida que aumenten las temperaturas.

Los análisis económicos, especialmente los de coste-beneficio, también se podrían adaptar para incorporar mejor los daños asociados con el cambio climático. Estos análisis económicos jugarán un papel cada vez más importante en la toma de decisiones para la adaptación, dados los costes que éstas podrían suponer.3 Se debería modificar el diseño de los análisis para que reflejen mejor las oportunidades y co-beneficios y los costes que supondría abordar estos cambios, y sean así más útiles para la toma de decisiones. Por ejemplo, los costes estimados deberían incluir aquellas acciones cuyo valor monetario es difícil de calcular pero que son de gran importancia para la humanidad, tales como el declive de las culturas locales o la pérdida de servicios de los ecosistemas y la extinción de plantas y animales. Los análisis económicos que integran los riesgos del cambio climático también deberían tener en cuenta los periodos de tiempo para reflejar con mayor precisión los riesgos a largo plazo que presenta el cambio climático, lo que podría requerir ajustes en las tasas de descuento.

A menudo, sin embargo, los costes y beneficios por sí solos no proporcionarán a los gobiernos la perspectiva general que necesitan para tomar decisiones equitativas y eficaces. En Namibia y Tanzania, por ejemplo, los análisis económicos concluyeron que el cambio climático podría afectar al PIB en menos de un 1%, pero los análisis de equidad y distribución revelaron que los problemas que generaría este impacto tendrían graves consecuencias para los pequeños agricultores y la población pobre de las ciudades.4

La comunidad de donantes y las ONG han desarrollado numerosas herramientas de adaptación específicas para que sirvan de guía a los países en vías de desarrollo. Algunas de ellas ofrecen una orientación básica, otras son herramientas informáticas, y otras son plataformas de intercambio de información. El Instituto de Recursos Mundiales ha creado el Marco Nacional de las Capacidades de Adaptación (NAC), 5 que puede ser empleado por los responsables de desarrollar las políticas y los donantes como herramienta para diagnosticar las capacidades necesarias para planificar la adaptación (véase la página 74). El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) llevó a cabo un extenso análisis comparativo en una publicación sobre herramientas de detección y directrices para apoyar la integración de la adaptación al cambio climático en la ayuda para el desarrollo. En lugar de evaluar y comparar sistemáticamente esta y otras herramientas, se describen a continuación dos métodos importantes y novedosos en los que las herramientas ayudan a los funcionarios públicos a combatir los riesgos climáticos para ayudar a las poblaciones más vulnerables mediante:

- el análisis de riesgos climáticos y poblaciones vulnerables; y

- la asistencia para elegir entre diversas opciones políticas.

Análisis de los riesgos climáticos y las poblaciones vulnerables

Mapas específicos

Los mapas son una herramienta importante y fácil de comprender que puede utilizarse para identificar tanto los riesgos climáticos como las poblaciones y ecosistemas más vulnerables a impactos climáticos específicos. Crear mapas a partir de datos espacialmente explícitos que registran dónde y cómo tienen lugar los cambios climáticos dentro de un país o una región puede ser útil para establecer las prioridades y combatir diferentes tipos de cambio climático que van desde fenómenos extremos a corto plazo hasta cambios a largo plazo. Estos ejercicios pueden tener lugar bien a escala local o nacional, e incluyen actividades tales como la cartografía de riesgos y de la vulnerabilidad.

A la hora de ayudar a los gobiernos a prepararse para los fenómenos extremos, los mapas de riesgos y vulnerabilidad pueden ser instrumentos sencillos y muy útiles para conocer los riesgos para las poblaciones e infraestructuras.6 La información que aportan puede servir de guía para diversas inversiones, tales como los planes de evacuación y el desarrollo e implantación de sistemas de alerta temprana.7 Algunos países en vías de desarrollo han creado mapas de riesgos que han demostrado ser muy útiles para orientar los esfuerzos de reducción de riesgos.

Por ejemplo, durante la última década el Programa de Gestión Integral de Desastres de Bangladesh ha elaborado mapas de los riesgos que suponen los terremotos, tsumanis y marejadas ciclónicas para las comunidades costeras y las principales ciudades del país (véase la Figura 6.2). Para ayudar a limitar las consecuencias humanas, económicas y ecológicas de estos fenómenos extremos, se han utilizado estos mapas en muchos ámbitos políticos, entre ellos la planificación del uso de la tierra, los procedimientos para responder a los desastres y el desarrollo de sistemas de alerta temprana.8 Junto con otras iniciativas relacionadas, los mapas han aumentado notablemente la capacidad de Bangladesh para responder proactivamente a los desastres. Gracias a ello, se han salvado muchas vidas. En 2007, cuando el ciclón Sidr, un ciclón de categoría 4, azotó Bangladesh, los sistemas de alerta temprana y las evacuaciones, así como las campañas previas de educación para informar a la población sobre los planes de gestión de desastres del gobierno, consiguieron que la cifra de muertos fuera de menos de 4.000. Un ciclón de la misma categoría que tuvo lugar en 1991 acabó con la vida de 140.000 personas aproximadamente.

Sin embargo, la cartografía de riesgos por sí sola es simplemente un primer paso para proteger a los más vulnerables. Las prioridades de la recopilación de datos también deberían incluir información sobre la vulnerabilidad de las poblaciones y sobre los bienes de las zonas afectadas, que se pueden complementar con los mapas de riesgos para establecer las prioridades y las acciones.9 Un buen ejemplo de prevención de conflictos es el proyecto de cartografía y análisis que se llevó a cabo para la recuperación de la crisis de Sudán.10 En este caso, se superpusieron diferentes conjuntos de datos e información en un sistema de información geográfica, que identifica las tendencias superpuestas, lo que ayudó a resolver los conflictos.

Por desgracia, el mundo en vías de desarrollo, y especialmente los países y comunidades más vulnerables, carece a menudo de los datos fundamentales para construir estos mapas.11 En muchos casos, esta escasez de datos se debe a una falta de sistemas de seguimiento integral y a una falta de personal capacitado para analizar, mantener y proporcionar los datos a los usuarios en los formatos adecuados. Por ejemplo, el Reino Unido tiene un número de estaciones de medición del caudal de los ríos cuatro veces superior al de Malawi, y los datos disponibles en Malawi cubren menos años y son de peor calidad. Sin embargo, el desarrollo no es el único factor que determina la disponibilidad de datos.12 Los datos de Malawi son de mejor calidad que los de Mozambique, un país con un nivel similar de desarrollo económico por habitante, ya que los datos de Mozambique se perdieron durante un periodo de inestabilidad política.13

Dado que la recogida de datos para la adaptación es cada vez más importante, los donantes que apoyan la creación de mapas de riesgos deben tener en cuenta la gran variedad de factores que pueden provocar una escasez de datos y ayudar a combatirlos. Es de vital importancia hacer inversiones continuadas en este ámbito, ya que los encargados de tomar las decisiones en el futuro dependerán de los esfuerzos de recogida de datos que se realicen hoy para emprender acciones eficaces a medida que los impactos climáticos se intensifiquen en el futuro.

Incluso si los datos disponibles son escasos, existen otras medidas alternativas que los gobiernos pueden tomar para elaborar mapas de riesgos. Las lagunas existentes se pueden completar aproximadamente con información global o regional y ampliarse mediante encuestas de recogida de datos.14 La Organización Meteorológica Mundial, por ejemplo, recoge datos de 18 satélites y comparte esta información a diario con sus 187 países miembros.15 También existen servicios globales que colaboran en la elaboración de mapas de riesgos, como el Programa de Reducción del Riesgo de Desastres de la Organización Meteorológica Mundial.16

Los mapas de riesgos se suelen elaborar empleando modelos creados por ordenador. Aunque algunos países en vías de desarrollo podrían carecer de la capacidad para manejar estos modelos, 17 las tecnologías de información y comunicación, tales como los Sistemas de Información Geográfica (SIG) y la teledetección, han aumentado en gran medida la capacidad de evaluar los riesgos que presentan numerosos impactos climáticos, como por ejemplo el aumento de la frecuencia o intensidad de inundaciones, los ciclones, el deshielo de los glaciares y las sequías.18 A pesar de que la utilidad de estos modelos depende de los datos disponibles, muchos países, con el apoyo de los donantes, han adquirido la capacidad de utilizar estas tecnologías. Además, la disponibilidad de datos en Internet está aumentando.19

En lugar de, o además de, los SIG y la teledetección, los ejercicios de cartografía de las comunidades son otra forma útil de recoger la información necesaria para elaborar mapas.20 Por ejemplo, las comunidades pueden realizar inspecciones visuales de áreas en riesgo de deslizamientos de tierra, o identificar los lugares que se inundan primero cuando hay lluvias muy intensas. Estos ejercicios de cartografía de comunidades pueden aprovechar el conocimiento local y personal sobre los impactos relacionados con el cambio climático (véase también el capítulo sobre la recopilación de información local).21 La cartografía de comunidades también puede jugar un papel crucial a la hora de identificar a los grupos vulnerables en los que se deben concentrar los esfuerzos de adaptación que podrían pasar desapercibidos.

Como se expone en el Capítulo 3, será esencial para las comunidades entender la importancia y la trascendencia que estos esfuerzos tienen para su futuro para que participen activamente y de forma duradera. Cuando se utilicen mapas para la toma de decisiones de adaptación, los responsables de tomar las decisiones deben asegurarse de que estos se presentan de forma que sean accesibles para todos aquellos que participen en las decisiones o que se vean afectados por ellas.22

Esto podría requerir, por ejemplo, traducir un texto a las lenguas locales y celebrar reuniones públicas para explicar el propósito de los mapas y cómo han sido creados.

Los mapas no son sólo útiles para prepararse para los fenómenos extremos y responder ante ellos. También se han empleado para planificar los cambios climáticos a largo plazo. Por ejemplo, en Sudáfrica, que alberga tres lugares críticos para la biodiversidad global y cerca de un 15% de las especies costeras y marinas conocidas, se están utilizando mapas en un esfuerzo por informar y mejorar la forma en que se gestionan los ecosistemas y los servicios que aportan a la población local para hacer frente a los riesgos climáticos. En concreto, los mapas se han empleado tanto para documentar la tierra de valor bajo, donde la conversión para el desarrollo es más aceptable, como para identificar las áreas críticas para la conservación de la biodiversidad, en las que no se deberían llevar a cabo actividades destructivas. El gobierno de Sudáfrica ha utilizado esta cartografía de la biodiversidad no sólo como fuente de información para una planificación espacial y del desarrollo eficaz, sino también para crear una estrategia nacional para expandir las áreas protegidas con el fin de conservar la biodiversidad y aumentar la resiliencia de los ecosistemas. Hasta la fecha, las autoridades locales están desarrollando planes relacionados con la preservación de la biodiversidad en siete de las nueve provincias del país (véase el estudio de caso de la página 116).23

ANÁLISIS DE LA VULNERABILIDAD

Tal y como se expone en el Capítulo 2, los impactos del cambio climático están influenciados por circunstancias locales, sociales y ecológicas, que son factores que determinan la vulnerabilidad. No importa de qué impacto se trate, si de una sequía, una plaga o el deshielo de los glaciares, algunas poblaciones y ecosistemas serán más vulnerables que otros. Los análisis de la vulnerabilidad identifican a los más vulnerables a un cambio climático dado analizando los factores que provocan que ciertas poblaciones y ecosistemas experimenten los cambios de forma diferente. No podemos presentar una evaluación de todas las estrategias existentes aquí, ya que todavía no existe ningún procedimiento común para llevar a cabo un análisis de vulnerabilidad. Entre las estrategias existentes, los análisis cualitativos, que a menudo se basan en consultas a grupos de interés o encuestas, se centran más en los procesos, condiciones y estructuras que aumentan o abordan la vulnerabilidad. Los análisis cuantitativos, que a menudo se basan en modelos, pueden valerse de indicadores tales como la capacidad económica nacional y los recursos medioambientales para evaluar la vulnerabilidad de un área.24

Aunque esta lista no es exhaustiva y los factores que se deben tener en cuenta variarán dependiendo del lugar y el impacto, los puntos claves para los análisis de vulnerabilidad incluyen la pobreza, desigualdad, salud, género, acceso a los recursos y posición social.25 Para ser más precisos y útiles, estos análisis deberían dar una gran importancia a la participación de las comunidades y grupos afectados. Esto permitirá que los funcionarios públicos identifiquen las principales preocupaciones de los afectados y aprovechen el conocimiento local en la planificación de la adaptación y en las medidas para la prevención de riesgos.26

Asistencia para elegir entre diversas opciones políticas

Las herramientas no son útiles sólo a la hora de recopilar y analizar información para identificar los riesgos climáticos. Los responsables de tomar las decisiones también pueden valerse de ellas para priorizar y elegir entre opciones políticas y de planificación. Esta sección describe tres herramientas (mapas de ruta de decisión, herramientas de predicción y ejercicios de planificación de las circunstancias) que, tras nuestra investigación, se han confirmado como estrategias con un gran potencial de uso en el mundo en vías de desarrollo.

MAPAS DE RUTA DE DECISIÓN

Una manera en la que los gobiernos pueden combatir los cambios climáticos a largo plazo, teniendo en cuenta las prioridades a corto plazo y la escasez de recursos, es emprender ahora acciones que tengan muchas más ventajas que inconvenientes y que se puedan ampliar o modificar en el futuro si las condiciones lo requieren. Los mapas de ruta de decisión son de gran ayuda para los planificadores, ya que buscan poner en marcha acciones a corto plazo que no excluyan la opción de emprender acciones más agresivas posteriormente. Esta herramienta es especialmente útil para combatir la incertidumbre a largo plazo y desarrollar estrategias de adaptación sólidas durante años o décadas. Funciona mediante la identificación de diferentes opciones políticas según cómo se desarrollen los impactos climáticos.

Como se expone en el Capítulo 4, el proyecto del Támesis 2100 en el Reino Unido identifica las medidas de adaptación que se pueden secuenciar con el paso del tiempo si el riesgo de que Londres sufra inundaciones aumenta debido a la subida del nivel del mar. El Cuadro 6.1 muestra cinco opciones que van aumentando su agresividad, que van desde la mejora de la barrera del Támesis existente hasta la construcción de una nueva barrera si el nivel del mar sube más de un punto indicador determinado. El mapa de ruta de decisión se basa las estimaciones del tiempo necesario para pasar de una intervención a otra con el fin de que no se descarte ninguna opción por falta de tiempo. El mapa de ruta de decisión también es neutral respecto al escenario (véase el Cuadro 6.3) y no necesita un cálculo de las probabilidades de diversos impactos, lo que hace que esta herramienta necesite muchos menos datos y sea menos costosa.

Esta herramienta es eficaz cuando los responsables de tomar las decisiones disponen de información específica: los umbrales (por ejemplo en la subida del nivel del mar) o cuándo se podrían poner en marcha ciertas respuestas, con tiempo suficiente para su implementación (véase el Capítulo 4).

HERRAMIENTAS DE PREDICCIÓN

Una predicción temprana de los cambios que se avecinan, tales como patrones de precipitación alterados o brotes de plagas, puede aportar información útil para emprender acciones eficaces y propiciar una toma de decisiones proactiva. Unas herramientas que proporcionen información sobre los cambios climáticos previstos o los patrones meteorológicos estacionales pueden mejorar la capacidad de los responsables de tomar las decisiones de emprender acciones antes de que sea demasiado tarde para actuar con eficacia.

Un ejemplo lo constituye la herramienta de predicción en línea utilizada para controlar los destructivos incendios en turberas en Borneo Central, Indonesia. Estos incendios se cobraron numerosas vidas y propiedades, además de liberar grandes cantidades de gases de efecto invernadero (véase el estudio de caso de Indonesia, p.67). El Instituto Internacional de Investigación sobre el Clima y la Sociedad, perteneciente al Instituto de la Tierra de la Universidad de Columbia, y la

Universidad Agrícola de Bogor, en colaboración con el gobierno de Indonesia y con organizaciones no gubernamentales, crearon esta novedosa herramienta de predicción en 2007. Esta herramienta informática elabora previsiones en base a pronósticos meteorológicos estacionales a escala provincial que se actualizan mensualmente y a datos de precipitación a escala distrital actualizados cada 10 días aproximadamente. Los datos de precipitación registrados se utilizan para comparar los registros históricos con los nuevos patrones de cambio. Las autoridades provinciales han utilizado esta herramienta, que ha demostrado ser muy útil al generar previsiones sobre la actividad del fuego con hasta dos meses de antelación. El resultado ha sido una mejor gestión de las quemas controladas para preparar la tierra, realizadas por pequeños agricultores y en las plantaciones.27

PLANIFICACIÓN DE ESCENARIOS Y EJERCICIOS DE SIMULACIÓN

Numerosas instituciones, desde empresas privadas a instituciones militares, utilizan la planificación de escenarios.

Los escenarios aportan perspectivas alternativas en las que se pueden poner a prueba los planes y políticas. Teniendo en cuenta la gran variedad de tipos de cambios e incertidumbres asociados al aumento de la temperatura global (desde fenómenos meteorológicos extremos a cambios estacionales pasando por la subida a largo plazo del nivel del mar), la planificación de escenarios también puede jugar un papel importante en la planificación y creación de políticas de adaptación.

El Informe de Recursos Mundiales modificó la planificación de escenarios tradicional para convertirla en un ejercicio de simulación simplificado. Llevó a cabo dos ejercicios de simulación durante la fase de investigación, diseñados para generar un debate sobre la planificación para los cambios en el futuro. Estos ejercicios se realizaron en Ghana y Vietnam a finales de 2010, y en ellos participaron directivos públicos de los ministerios de energía y agricultura de ambos países, así como académicos y representantes de la sociedad civil. El Cuadro 6.2 describe los ejercicios y sus resultados.

Desde el punto de vista de los políticos nacionales, estos ejercicios tienen varias ventajas. Su uso puede facilitar el intercambio entre grupos de interés cuyo apoyo será necesario para llevar a cabo medidas de adaptación eficaz, reuniendo a funcionarios públicos con académicos, ONGs y representantes de las comunidades, y también reforzar la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones. Estos encuentros pueden poner de relieve los retos claves a los que nos enfrentamos al intentar equilibrar la ciencia de los impactos climáticos con los intereses de los diversos grupos. Estos ejercicios pueden también identificar los recursos y las condiciones necesarias, así como las ventajas y desventajas, para que los países se preparen eficazmente para los cambios futuros. El juego de roles también permite a los responsables de la toma de decisiones apartarse de posturas y posiciones arraigadas, obligándoles a mirar los problemas desde otros puntos de vista. Las revisiones de los ejercicios, que normalmente tienen lugar una vez terminadas las simulaciones, permiten a los directivos y otros grupos de interés participar para relacionar las lecciones aprendidas con los problemas reales a los que se enfrentan.

Las estrategias propuestas en este y en los tres capítulos anteriores se basan en un elemento vital: los recursos. Un considerable capital financiero, humano y social será necesario para que los gobiernos de los países en vías de desarrollo elaboren una estrategia integral para hacer que sus economías y comunidades sean reslientes al clima. Además, el éxito de muchas de las estrategias que proponemos dependerá del mantenimiento de los recursos ecológicos de los que todos, y especialmente las comunidades rurales, dependemos. El siguiente capítulo examina los recursos necesarios y las estrategias que deben tener en cuenta los funcionarios públicos tanto para prepararse para el cambio climático como para responder a él.