O programa de Valorização por Resultados na Aprendizagem, implementado por meio da Lei nº 9.214/2022 em Joinville, busca impactar positivamente a aprendizagem dos alunos da rede pública municipal por meio do incentivo ao desempenho e valorização dos profissionais da educação. O programa propõe o pagamento de gratificações aos profissionais da educação com base nos resultados educacionais das escolas, visando melhorar a motivação e desempenho dos docentes.

A avaliação dos resultados é realizada por meio do Índice de Desenvolvimento da Educação Municipal (IDEM) e indicadores de assiduidade e comprometimento. A política também introduziu a Gratificação de Dedicação Integral (GDI), iniciativa que gratifica mensalmente os profissionais que trabalham com carga horária de 40 horas dentro da Rede Municipal de Ensino, além de prever a bonificação adicional para os profissionais que atuam em unidades vulneráveis ou de difícil acesso. Desse modo, busca-se estimular o aumento da carga horária dos profissionais, principalmente nas unidades mais vulneráveis.

DIAGNÓSTICO

A criação do programa de Valorização por Resultados na Aprendizagem foi motivada pelo desafio de melhorar a aprendizagem dos alunos na Rede Municipal de Ensino de Joinville. Apesar de bons índices quando comparado à média dos municípios brasileiros, a aprendizagem estava aquém do potencial da rede municipal, além de apresentar certa estagnação nos últimos resultados auferidos. Entendeu-que que em parte isso se devia ao fato de não haver qualquer tipo de incentivo formal aos profissionais para que aumentassem a aprendizagem de seus estudantes, o que proporcionava uma grande oportunidade de melhoria dos resultados e do engajamento profissional por meio da estruturação de uma nova política.

Outro fator importante foi a prática consolidada de programas similares em outros entes nacionais. A adoção de tais políticas nas redes públicas de ensino nacionais não é novidade, pois há muito tempo é adotada por diversos estados e municípios, tanto internacionais como nacionais. Na última década, inúmeras políticas com escopo semelhante foram implementadas na educação pública no Brasil. Em 2011, cerca de 13 redes estaduais de ensino possuíam algum sistema de remuneração por resultado (AC, AM, CE, ES, GO, MG, PB, PE, RJ, RR, SE, SP e TO). Não apenas as redes estaduais contemplavam amplos e estabelecidos sistemas de remuneração por mérito, mas também diversas redes municipais, como Teresina (PI), Sobral (CE), São Paulo (SP) e Vitória (ES).

O principal motivo para adoção disseminada deste tipo de política são os resultados expressivos e quase imediatos na aprendizagem dos estudantes. Primeiramente, analisando o IDEB do Ensino Médio da rede pública, observou-se que quatro dos cinco Estados com melhor desempenho na época possuíam políticas de valorização similares a de Joinville, sendo eles Espírito Santo, Goiás, Pernambuco e São Paulo.

Também temos os casos de dois municípios reconhecidos como exemplos nacionais nos resultados educacionais: Sobral (CE) e Teresina (PI). De modo comparativo, mostram-se os dados abaixo, referente aos dados do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) dos municípios nos anos iniciais e finais, incluindo, Joinville. Destaca-se a avaliação do ano a partir do qual foi implementada a política de remuneração por resultados:

Conforme demonstrado acima, os municípios que aderiram a um programa de valorização por desempenho tiveram um salto nos índices após a implementação. Isso fica mais claro comparando Joinville com Teresina (PI), por exemplo. Nota-se que, antes da política de valorização por resultados, a evolução do IDEB na capital piauiense era irregular, com crescimento, estagnação e queda distribuídos sem padrão. Porém, logo após a implementação da política, em 2013, percebe-se um crescimento significativo e contínuo, principalmente se comparado com Joinville, que apresentou, nos mesmos anos, crescimento irregular e em menor proporção.

Sobral, por sua vez, já tinha uma política de bonificação implementada em 2002 e, apesar de não termos os resultados para o período anterior a 2005 (uma vez que o IDEB começou a ser calculado a partir deste ano), os bons resultados de evolução observados ano a ano comprovam que a política é promotora de bons resultados na aprendizagem dos estudantes.

OBJETIVOS

A partir do diagnóstico realizado pela Secretaria de Educação de Joinville, o município compreendeu que seria importante a criação de uma política que contribuísse para a valorização dos profissionais da educação municipal, estimulando a colaboração entre as unidades escolares do município de modo a fortalecer a cultura de trabalho em equipe entre os servidores da rede a fim de promover a melhoria contínua do nível de aprendizagem dos estudantes,.

FORMULAÇÃO

O Programa de Valorização por Resultados na Aprendizagem deve ser separado em Gratificação de Dedicação Integral (GDI) e Gratificação por Resultados (GR), tendo em mente que as duas têm estruturas e finalidades diferentes. Contudo, o processo de formulação da política foi um só e pode ser dividido em quatro partes:

1. Ideação da política, culminando com a minuta do projeto de lei

2. Envio e aprovação do projeto de lei na Câmara de Vereadores de Joinville (CVJ)

3. Normatização dos detalhes da Lei

4. Implementação do programa, culminando no pagamento da gratificação e dos recursos

Ideação da política

A ideação se deu com discussões entre a equipe técnica da Secretaria de Educação e o secretário de Educação, com a participação indireta de alguns gestores escolares. Para isso, foi elaborada uma versão preliminar das linhas gerais da política com base em benchmarking de políticas similares de outros municípios como Sobral (CE) e Teresina (PI) e de estados como Espírito Santo, Goiás, Rio de Janeiro e São Paulo, e com base em estudos acadêmicos sobre o tema, como o artigo sobre o efeito das políticas de bonificação aos professores sobre a desigualdade de proficiência no ensino fundamental de Scorzafave, Ferrerira e Dorigan, e o estudo sobre políticas de incentivos salariais para professores no brasil de Brooke e Rezende (2020). A partir desta versão preliminar, iniciou-se a etapa de detalhamento e lapidação de alguns pontos, por meio de uma dinâmica iterativa entre a escrita do projeto de lei, reuniões e coleta de opiniões e sugestões de grupos focais de gestores escolares.

Aprovação do projeto de lei

Após a finalização da minuta do projeto de lei, foi construída a solicitação de parecer à Procuradoria-Geral do Município (PGM) e a mensagem à Câmara de Vereadores de Joinville (CVJ). Os dois documentos são muito similares, pois explicam os motivos e objetivos da política, embasando a implementação conforme o histórico jurisprudencial sobre o tema no Brasil e em Santa Catarina, no histórico de resultados de políticas públicas semelhantes aplicadas em outros entes, e no debate acadêmico sobre o tema. Após a validação da PGM e da Secretaria de Governo de Joinville (Segov), o PL nº 112/2022 foi enviado à CVJ.

Ao mesmo tempo, foi elaborado um plano de comunicação para todas as partes interessadas do projeto. A primeira movimentação foi uma reunião com os vereadores da base de apoio do governo e outra com as gestoras escolares poucos dias antes do envio do projeto de lei para a Câmara de Vereadores. Na sequência, foi criado uma página no site da Prefeitura de Joinville em que os profissionais da educação e quaisquer cidadãos poderiam consultar os principais pontos da política, podendo enviar dúvidas que seriam respondidas em live realizada pelo secretário de Educação a respeito do projeto de lei. Além disso, as comissões de educação e finanças da CVJ realizaram audiências públicas para que a Secretaria de Educação pudesse explicar melhor o projeto. A comunicação clara e transparente sobre o projeto de lei foi essencial para que, após poucas semanas, ele fosse aprovado por unanimidade, transformando-se na Lei nº 9.214/2022.

Normatização da lei

Com a lei publicada, foi necessário fazer a regulamentação por parte da Prefeitura de Joinville. Alguns dos detalhes já eram de conhecimento do corpo técnico da Secretaria de Educação, como a fórmula de cálculo do Índice de Desenvolvimento da Educação Municipal (IDEM), porém outros surgiram conforme o debate e as dúvidas apareciam por parte de profissionais de educação ou de outras secretarias. Assim, em 29 de julho de 2022, o Decreto Municipal nº 49.309/2022 foi publicado após ser construído de forma iterativa semelhante à construção da lei, porém em um formato reduzido já que as linhas gerais da política estavam estabelecidas.

A partir da publicação do decreto, a Gratificação de Dedicação Integral entrou em funcionamento, tendo sido necessária apenas a publicação da Portaria nº 644/2022 (adensada posteriormente pela Portaria nº 758/2022), que lista as unidades escolares vulneráveis e de difícil acesso. Entretanto, considerando a natureza iterativa e emergente da construção do funcionamento da política, foi necessário realizar ajustes na regulamentação da lei, por meio da publicação de outros dois decretos, de nº 50.653 de 26 de setembro de 2022 e de nº 53.977 de 23 de março de 2023.

Implementação do programa

Com as principais normativas estabelecidas, iniciou-se a construção de todos os instrumentos necessários para a implantação da parte mais complexa da política, que foi o pagamento da gratificação por resultados. O primeiro destaque foi para o cálculo dos resultados e metas da Rede Municipal de Ensino e das unidades escolares, sempre com base no princípio de que deveriam ser desafiadoras sem serem impossíveis, a ponto de estimular os profissionais no seu atingimento e respeitando a realidade de cada unidade escolar. Assim, partindo da metodologia utilizada pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) para o cálculo das metas do IDEB, com algumas adaptações para contemplar todas as variáveis da rede, estabeleceu-se o cálculo das metas e dos resultados. O objetivo era que a gestora da unidade fosse a primeira comunicada, compartilhando com as equipes e as ensinando a utilizar uma documentação que deixava claro os resultados e metas. Junto a isso, foi estruturado e comunicado o formato do processo de solicitação de recurso que as unidades poderiam realizar caso houvesse algum erro no cálculo dos resultados. Este processo é realizado de forma simples, por meio de um memorando no Sistema Eletrônico de Informações (SEI) da Prefeitura de Joinville, enviado à unidade responsável da Secretaria de Educação.

O segundo destaque da implementação foi o pagamento aos servidores, que foi trabalhado em duas frentes: a) o cálculo e efetivação do pagamento; e b) a comunicação aos profissionais sobre os valores a serem pagos a cada um e as respostas aos recursos. O cálculo do pagamento foi a parte mais complexa de toda a política porque considerava inúmeras variáveis, como função exercida, carga horária, dias de atuação, afastamentos, participação em formações e realização de atividades em um universo superior a 5 mil servidores, com o agravante de que praticamente todas estas variáveis oscilam ao longo do tempo. Para evitar erros, duas estratégias principais foram adotadas: o cálculo separado por dois sistemas diferentes, um operado pela Secretaria de Educação e outro pela Secretaria de Gestão de Pessoas (SGP), e a verificação de uma larga amostra por parte da equipe pedagógica da Educação. O cálculo em dois sistemas separados foi importante tanto para que houvesse um plano B caso um não funcionasse, como para que ambos pudessem se convalidar. Já a análise amostral foi essencial após a primeira versão do cálculo perceber casos específicos de erro nos dados e nos algoritmos de cálculos. Todo esse processo foi feito em parceria com a Secretaria de Gestão de Pessoas, culminando na instrução normativa conjunta SED/SGP nº 001 de 2022, que detalhou alguns pontos da política para o pagamento de 2023.

Por fim, a comunicação aos profissionais e as respostas e pagamentos dos recursos de 2023 encerraram o primeiro ciclo da política. O primeiro movimento de comunicação foi a utilização das redes sociais da Prefeitura de Joinville e divulgação à imprensa para anunciar a data prevista de pagamento. Em seguida, poucos dias antes do pagamento (realizado em 2 de junho de 2023), foi lançado um comunicado explicando ao servidor como consultar o valor da gratificação, além de um vídeo explicativo sobre o Painel da Gratificação (construído por meio do Looker Studio pela equipe da Secretaria de Educação), como tirar dúvidas e como entrar com recurso.

Após o período de interposição dos recursos (estabelecido no decreto normativo), a unidade responsável pela gratificação articulou para que os demais setores da Secretaria de Educação, responsáveis pelos dados usados para o pagamento, respondessem aos recursos dentro do prazo estipulado, para, ao final, encaminhá-los à folha de pagamento da Prefeitura de Joinville para regularização dos erros cometidos.

COMO FUNCIONA

Para entender como funciona a política de valorização é importante separar as diferentes gratificações que a compõem:

GRATIFICAÇÃO POR DEDICAÇÃO INTEGRAL (GDI)

Com um valor inicialmente previsto de 400 reais por mês - reajustado conforme o aumento salarial de todos os profissionais da Prefeitura de Joinville, de acordo com o que estipula a Lei - a Gratificação por Dedicação Integral é destinada aos profissionais de cargos pertencentes ao magistério municipal (Professores, Orientadores e Supervisores, nível superior) e dos cargos de Auxiliar Escolar e Auxiliar Educacional (nível médio, técnicos no Magistério) com carga horária igual ou superior a 40 horas semanais. Adicionalmente, a GDI é paga em dobro de acordo com a carga horária em que o profissional atua em unidades escolares vulneráveis ou de difícil acesso. São consideradas unidades vulneráveis aquelas que possuem 15% ou mais de alunos matriculados que pertençam a famílias beneficiárias do Bolsa Família ou programa similar, e unidades de difícil acesso aquelas que se encontram a 15 km ou mais do marco zero do município, no centro da cidade. Portanto, em um exemplo hipotético, um professor que atua 40 horas no município e está alocado em uma unidade vulnerável e/ou distante receberá 800 reais ao invés dos 400 pela dedicação integral.

Em relação à unidades vulneráveis, inicialmente utilizou-se os dados do próprio Sistema de Gestão Acadêmica da Secretaria de Educação, porém houve mudança para a utilização dos dados dos sistemas federais de controle, como o CadÚnico e o Sistema Presença, em parceria com a Secretaria de Assistência Social. Já em relação às unidades de difícil acesso foi utilizada a distância a pé entre o marco zero da cidade, localizada no Centro, e a entrada da unidade escolar, conforme os dados do Google Maps. Devido à possibilidade de mudança das condições sociais dos territórios, a listagem dessas unidades são publicadas e atualizadas anualmente, conforme definido em Decreto. Porém, buscando evitar mudanças bruscas dentro da unidade devido a oscilações naturais dos indicadores, foi estabelecido também que uma unidade escolar sairá da lista de unidades vulneráveis apenas caso apresente resultados abaixo do critério estabelecido por dois anos consecutivos.

GRATIFICAÇÃO POR RESULTADOS (GR)

A Gratificação por Resultados pode ser explicada sendo dividida em três partes: regras gerais, cálculo dos resultados para as unidades escolares e cálculo do pagamento para os profissionais. A GR é um valor pago a todos os profissionais da Rede Municipal de Ensino de Joinville, sejam administrativos ou do magistério, atuando em unidade escolar ou na Secretaria de Educação, temporários ou efetivos, e estando vinculado ou não à Prefeitura de Joinville no momento do pagamento (o que possibilita o pagamento dos profissionais temporários que tiveram seus contratos encerrados antes do pagamento).

Os professores em sala de aula, equipe pedagógica da unidade e líderes da Secretaria de Educação podem receber até R$ 8 mil e os profissionais técnico-administrativos (cozinheiras, agentes administrativos etc.) até R$ 4 mil (os valores são reajustados juntamente com os salários dos servidores, conforme a Lei). Ela é dividida em duas partes, sendo 75% do valor pago de acordo com os resultados da unidade escolar em que o profissional atua e 25% pago em relação aos resultados gerais da Rede Municipal. Além dos resultados educacionais, o recebimento da GR depende também do cumprimento de quatro critérios individuais: frequência, atuação de no mínimo de seis meses na Rede Municipal de Ensino, participação em formações e, para os professores em sala de aula, entrega de atividades.

É importante destacar que o pagamento da parte referente ao resultado da unidade escolar também abrange os Centros de Educação Infantil (CEIs), mesmo que eles não realizem avaliações externas. Isso é concretizado por meio da vinculação de cada CEI a uma escola (conforme distância ou número de alunos que vão estudar na escola no Ensino Fundamental), sendo o resultado do CEI vinculado ao resultado da avaliação do 2º ano da escola. Esse tipo de agrupamento e vinculação estimula a cooperação entre unidades diferentes e reforça o entendimento de que a atuação na primeira infância é essencial para o desenvolvimento educacional posterior da criança e do adolescente.

Para exemplificar, suponha que ao terminarem a pré-escola, os alunos dos CEIs "A", "B" e "C" vão majoritariamente para a Escola "D", onde realizam o Ensino Fundamental. Essas quatro unidades fazem parte de um mesmo núcleo territorial. Por conseguinte, o desempenho da Escola "D" no IDEM referente ao 2º ano do Ensino Fundamental será o que determinará se os profissionais dos três CEIs a ela associados receberão ou não a gratificação referente ao atingimento da unidade.

A avaliação dos resultados educacionais das escolas é medida pelo atingimento ou não das metas do Índice de Desenvolvimento da Educação Municipal (IDEM), sendo ele o fator primordial para determinar o valor das gratificações que poderão ser pagas. O IDEM leva em consideração a aprendizagem (variando de 0 a 10 de acordo com a porcentagem de estudantes com aprendizagem adequada, básica ou abaixo do básico), o fluxo escolar e a porcentagem de participação na avaliação aplicada, confrome a equação descrita abaixo.

IDEM = Fluxo x Aprendizagem x Participação 

As metas do índice são definidas em metodologia semelhante à aplicada pelo INEP no cálculo das metas do IDEB, utilizando uma curva logística para definição das metas para o próximo ano, sempre considerando os resultados anteriores como base de referência. Com os resultados e metas estabelecidos, torna-se possível mensurar o atingimento ou não das metas, comparando o quanto a unidade avançou no IDEM em relação ao esperado. As unidades que avançaram ao menos 50% da meta estabelecida já podem receber uma parcela da gratificação de maneira proporcional, conforme a tabela abaixo, podendo receber 100% caso tenham alcançado a meta.

GRATIFICAÇÃO POR RESULTADOS

Após a aplicação da política, observou-se melhoria significativa nos índices de aprendizagem e fluxo dos alunos e de engajamento dos profissionais. Para a análise do impacto educacional, o principal indicador utilizado é o IDEM. É possível ver uma evolução positiva de 2021 para 2023 em todas as três etapas, como o quadro 1 abaixo demonstra:

Analisando separadamente as variáveis que compõem esse indicador, pode-se perceber quais fatores tiveram maior impacto no avanço. Vê-se que, de 2021 para 2023, em todas as etapas, o fluxo, a participação e a aprendizagem obtiveram uma melhora significativa. O quadro 2 detalha os resultados do IDEM por variável e etapa. 

Passando para uma análise das variáveis de maior escopo temporal, a evolução do fluxo se mostra como um importante avanço histórico, tendo em mente que a aprovação em 2023 foi a maior da série histórica (excetuando os anos finais no ano de 2020 que, por causa da pandemia, houve aprovação automática para todos os estudantes).

Já a aprendizagem adequada não apresenta os mesmos resultados positivos do fluxo na série histórica. Houve queda acentuada no período da pandemia, especialmente nos anos finais, mas é possível ver uma retomada acelerada dos níveis anteriores de aprendizagem.

Em relação ao aumento do engajamento dos profissionais, o principal indicador utilizado é em relação à assiduidade dos profissionais, mensurado pela média de afastamentos ao longo do tempo. Esse indicador apresentou uma queda substancial de cerca de 30% desde a criação do programa.

GRATIFICAÇÃO DE DEDICAÇÃO INTEGRAL

A Gratificação de Dedicação Integral tem o objetivo de estimular os profissionais a aumentar a carga horária de atuação na rede, permitindo um vínculo mais forte do profissional com as unidades escolares, além de estimular a permanência e a ida para escolas e centros de educação infantil em regiões mais pobres e com maiores desafios na aprendizagem. Tendo esses objetivos em mente, é possível verificar uma melhora nos indicadores a partir da implementação da política, com destaque para a proporção de profissionais do magistério com 40h em uma unidade escolar, que atingiu o melhor resultado desde 2014. Este indicador é considerado estratégico e de grande impacto na aprendizagem pela crítica especializada.

DICAS E SUGESTÕES

• Ter um percentual de gratificação que esteja atrelado ao resultado da rede/regional de ensino estimula a colaboração

• Prever critérios individuais para recebimento, com foco na assiduidade e cumprimento de rotinas essenciais ajuda na motivação dos profissionais

• Não criar um modelo que seja de natureza competitiva e/ou que estabeleça metas injustas, que não consideram o contexto de cada comunidade escolar, auxiliar a evitar o descontentamento dos servidores e garantir a satisfação com o programa

• Ter um bom plano de comunicação para que a política seja adequadamente compreendida evita prejuízos por falsas informações.

• Evitar definir certas normatizações específicas em lei (como, por exemplo, a fórmula exata de cálculo do IDEM), deixando esse tipo de detalhamento para decretos e portarias, ajuda a evitar que se tornem travas para ajustes futuros, visto é natural que necessidades de melhoria sejam identificadas e ajustes técnicos sejam necessários após alguns ciclos de implementação.

• Analisar o risco é essencial para o projeto em todas suas etapas para identificar possibilidades de erro e suas consequências, analisar impactos e realizar ações de mitigação, diminuindo as chances da política falhar por má implementação.

• Ter um momento para questionamentos e pedidos de correções dos recursos por parte dos servidores aumenta a assertividade do pagamento e evita judicialização.

• Mostrar os resultados individuais com antecedência aos profissionais evita o pagamento equivocado e, em alguns casos, a necessidade de restituição aos cofres públicos.

• Realizar análises in loco para uma compreensão mais aprofundada dos impactos da política nas escolas ajuda a verificar possíveis falhas na política e se os objetivos estão de fato sendo alcançados.

• Monitorar práticas pedagógicas da rede auxilia a evitar distorções motivadas por metas quantitativas, como o aumento artificial dos resultados.

DOCUMENTOS DE REFERÊNCIA

Abaixo, você encontra os principais documentos que poderão auxiliar na elaboração de políticas públicas semelhantes em seu município ou Estado.

• Lei Municipal nº 9.214/2022: institui o Programa de Valorização por Resultados na Aprendizagem no âmbito das unidades escolares da Rede Pública Municipal de Ensino de Joinville. (acesse aqui)

• Decreto municipal nº 49.309/2022: regulamenta o Programa de Valorização por Resultados na Aprendizagem e a Gratificação de Dedicação Integral. (acesse aqui)

  • • Decreto municipal nº 50.653/2022: altera artigos da regulamentação do programa. (acesse aqui)

    • Decreto municipal nº 53.977/2023: inclui um artigo na regulamentação do programa. (acesse aqui)

• Instrução normativa conjunta nº 001/2022: dispõe sobre as diretrizes gerais para a operacionalização do cálculo da gratificação por resultados. (acesse aqui)

• Portaria nº 556/2023: torna público os resultados do Índice de Desenvolvimento da Educação Municipal (IDEM) 2022, e as metas para 2023 para a Rede Municipal de Ensino de Joinville e para suas unidades escolares. (acesse aqui)

• Portarias nº 644/2022 e nº 758/2022: listam as unidades escolares vulneráveis e as unidades escolares de difícil acesso da Rede Pública Municipal de Ensino de Joinville. (acesse aqui e aqui)
  
  

• Boletim dos resultados: informam os resultados atingidos pela escola no IDEM.

  •  Modelo para escolas (acesse aqui)

  • Modelo para CEIs (acesse aqui)

• Perguntas frequentes sobre os projetos de lei: material para tirar dúvidas dos servidores a respeito dos projetos de lei do Programa de Valorização por Resultados na Aprendizagem. (acesse aqui)