A política de Gestão de Alimentação Escolar da Rede Municipal de Ensino passou por uma mudança em 2023, deixando o modelo de autogestão para a gestão externa na busca de mais eficiência e da melhoria na qualidade da alimentação escolar. Os resultados apontam maior adesão dos estudantes e agilidade de adequação às mudanças de cardápio necessárias no dia a dia das unidades escolares.

DIAGNÓSTICO

A gestão da alimentação escolar sempre foi um grande desafio pela sua dimensão, pela dificuldade da administração pública em se adequar às rápidas mudanças no setor alimentício e pela multiplicidade de contratos. Essencialmente, garantir a preparação da alimentação escolar de qualidade de forma regular, com base nos critérios nutricionais estabelecidos pelo Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE (Resolução FNDE/PNAE 06/2020) e os diversos regulamentos e conceitos nutricionais e sanitários exigem um rígido controle de qualidade nos procedimentos, fornecimento regular de insumos alimentícios, de produtos de higiene e limpeza e manutenção dos equipamentos que compõem as cozinhas e refeitórios.

Neste cenário, a Secretaria de Educação de Joinville realizava toda a gestão da alimentação escolar, composta por: mão de obra, que contava com equipe de quatro nutricionistas efetivas, seis nutricionistas contratadas, da Coordenação de Alimentação Escolar, com nutricionista à frente da área e três agentes administrativos, além de 154 cozinheiras próprias e 260 cozinheiras terceirizadas lotadas nas unidades escolares; fornecimento de insumos para as unidades escolares; controle de qualidade; e formação das equipes envolvidas no processo de preparação e servimento. Dentro desta realidade, havia alguns desafios, como podemos pontuar a seguir:

1) Fornecimento regular de insumos às unidades escolares

A administração pública, ao realizar aquisições e contratações, estabelece um modelo de exclusividade com seus fornecedores. No entanto, as exigências burocráticas muitas vezes dificultam a adoção de medidas rápidas e eficazes frente a adversidades que surgem durante a execução dos contratos.

É comum que variações de preços ou a indisponibilidade de itens, especialmente devido a intempéries climáticas nas regiões produtoras, ocorram de forma inesperada ao longo da vigência dos contratos. Além disso, a falta de produtos frequentemente resulta do descumprimento contratual por parte das empresas fornecedoras, que podem não respeitar prazos de entrega ou fornecer produtos que não atendem às especificações do Termo de Referência.

Diante dessa situação e da impossibilidade da administração municipal contar com múltiplos fornecedores para um mesmo item, a Secretaria de Educação frequentemente recorria à substituição de artigos ou à aplicação de sanções administrativas. Embora essas penalizações pudessem responsabilizar as empresas por suas falhas, muitas vezes não garantiam a entrega dos produtos no prazo ou na qualidade esperada para a alimentação escolar.

Esse cenário representava um grande obstáculo para a execução adequada da alimentação nas escolas, pois qualquer falha no fornecimento de um único item poderia comprometer a realização dos cardápios, colocando em risco o fornecimento de nutrientes essenciais aos alunos.

2) Custo administrativo

Em 2022, ano anterior à adoção da gestão externa das cozinhas, a Prefeitura de Joinville realizou 41 processos licitatórios apenas para a aquisição de insumos alimentícios. Esses processos resultaram em mais de 70 Atas de Registro de Preços e 70 Termos de Contrato, envolvendo 51 empresas diferentes para o fornecimento de 131 itens alimentícios.

Esse cenário demandava um grande esforço administrativo. Era necessário prever o consumo, preparar os processos de compra levando em consideração as especificidades técnicas de cada item e o público-alvo, além de lidar com a incerteza dos resultados licitatórios. Em todos os processos, pelo menos um dos itens licitados terminava como "deserto" – quando nenhuma empresa demonstrava interesse em fornecer – ou "fracassado" – quando nenhuma das empresas interessadas era habilitada a fornecer o item.

Diante desse volume e da capacidade operacional da Prefeitura, esses processos representavam um significativo esforço administrativo, envolvendo diversas áreas da gestão para garantir o funcionamento adequado da alimentação escolar.

3) Falta de elasticidade para absorção de novas demandas (unidade e projetos)

A Rede Municipal de Ensino de Joinville está em constante evolução, o que exige da Secretaria de Educação a implementação frequente de projetos pedagógicos inovadores. Muitos desses projetos demandam adaptações na alimentação escolar, seja pela alteração na quantidade de insumos ou na forma de produção e fornecimento, gerando desafios adicionais para a administração municipal na adoção dessas políticas. Essas adaptações nem sempre eram viáveis ou precisavam ser realizadas com medidas suplementares, como a doação voluntária de recursos pela Associação de Pais e Professores ou pelos próprios servidores envolvidos.

Além disso, a municipalização de escolas – unidades anteriormente administradas pelo Governo Estadual ou instituições privadas – e a adoção de novos equipamentos de ensino sem planejamento prévio impunham dificuldades à Alimentação Escolar. A necessidade de aquisição de equipamentos e insumos para o início das operações é significativa, exigindo que a administração municipal mantivesse contratos e itens sobressalentes para responder a essas mudanças inesperadas, dado o papel essencial da alimentação escolar no funcionamento das escolas.

Adicionalmente, eventos inesperados nas unidades escolares obrigavam a administração a manter contratos de manutenção e estoques de itens não essenciais no cotidiano das escolas, gerando custos adicionais.

4) Riscos relacionados aos alimentos

A gestão de todos os itens necessários para o funcionamento da Alimentação Escolar nas unidades era de responsabilidade da Secretaria de Educação, o que implicava que os riscos relacionados ao mau uso dos insumos, perecibilidade e falhas no controle de validade recaíam exclusivamente sobre a administração municipal.

Entre os possíveis erros estavam o preparo inadequado das refeições, a produção em excesso, a subutilização dos insumos, o que poderia fazer com que os itens armazenados ultrapassassem sua validade e precisassem ser descartados. Além disso, a má conservação dos alimentos, seja por falhas em equipamentos com os refrigerados ou armazenamento inadequado, resultava em perdas financeiras pelo descarte de produtos que não foram consumidos.

Outro risco estava relacionado à contratação de mão de obra externa. Embora existissem ferramentas para controlar o uso eficiente dos insumos adquiridos pela administração, havia uma falta de relação de aquisição dos produtos e sua utilização. Ou seja, a administração municipal arcava com os custos dos insumos, enquanto a mão de obra contratada era responsável por utilizá-los, sem necessariamente haver um compromisso claro com a eficiência no uso dos recursos.

Esse cenário, embora difícil de mensurar, poderia criar uma maior utilização dos recursos e um menor cuidado com sua manipulação, uma vez que os prejuízos não recaía sobre aqueles que utilizavam os insumos.

Por fim, naquele ano, a Secretaria de Educação enfrentava o desafio de renovar o contrato de mão de obra terceirizada, essencial para a alimentação escolar. Após cinco anos de prorrogações contratuais e um ano emergencial, era necessário realizar um novo processo de contratação antes do término do contrato vigente.

FORMULAÇÃO DA POLÍTICA

PESQUISAS

Inicialmente, foram investigadas práticas adotadas em outros municípios e estados para entender melhor os desafios e soluções aplicadas em contextos semelhantes. Nesse processo, a Área de Alimentação Escolar realizou pesquisas e visitas ao município de Itajaí e às unidades estaduais de Santa Catarina.

Durante as visitas, foi constatado que a adaptação do modelo para a realidade de Joinville não seria simples. Embora o modelo do Estado de Santa Catarina fosse o mais alinhado aos objetivos da cidade, a rede estadual possui estruturas distintas, e o atendimento não se ajusta completamente às necessidades das unidades escolares municipais. Isso ocorre, especialmente, nos Centros de Educação Infantil, onde o perfil do público e as dinâmicas são essencialmente diferentes dos alunos do Ensino Médio, atendidos pela rede estadual.

ADAPTAÇÃO AOS EXEMPLOS EXTERNOS

Diante desse contexto e com um prazo limitado, considerando o término iminente do contrato de mão de obra, a Área de Alimentação Escolar buscou criar regras e ações próprias que pudessem ser aplicáveis e mantivessem as práticas atuais nas unidades de Joinville.

Além disso, a realidade de Joinville incluía um quadro de 154 servidores com cargo de cozinheiro, que trabalhavam em conjunto com a empresa contratada para fornecimento de mão de obra. Com a mudança no modelo de gestão da alimentação escolar, surgiu a necessidade de definir a melhor abordagem para esse grupo. Duas propostas foram consideradas:

1. Implementar um modelo híbrido, em que algumas unidades mantivessem a autogestão com mão de obra própria, enquanto outras adotariam a gestão externa

2. Optar pela gestão externa em todas as unidades, utilizando os servidores próprios para auxiliar e controlar os processos em cada unidade escolar

A segunda opção foi adotada e a equipe técnica concentrou-se na criação de procedimentos e regras específicas para atender às particularidades das unidades que servem a Educação Infantil (0 a 5 anos) e o Ensino Fundamental, preservando a qualidade e diversidade dos cardápios oferecidos, além dos critérios mínimos de atendimento aos itens a serem fornecidos pela futura empresa contratada.

ESTUDO DE VIABILIDADE

Inicialmente, foi conduzido um estudo para avaliar a viabilidade econômica e financeira da adoção do novo modelo, levando em consideração os seguintes custos:

• Aquisição de insumos alimentícios, de limpeza e de suporte (como gás)

• Compra de novos equipamentos e manutenção dos já existentes

• Custos administrativos com a mão de obra própria, incluindo cozinheiros, nutricionistas e agentes administrativos, bem como o impacto indireto em todas as áreas envolvidas nos processos de contratação e aquisição de itens utilizados na alimentação escolar

Considerados esses custos, foi feito um comparativo entre os valores atualmente aplicados no modelo de autogestão e as projeções de mercado para a contratação do novo modelo. O levantamento revelou que o custo total estimado do novo modelo seria aproximadamente 4% superior ao modelo de autogestão, se os mesmos parâmetros fossem compatibilizados.

No entanto, esse aumento foi considerado aceitável, visto que existem custos monetários difíceis de mensurar, como os riscos de desabastecimento, que poderiam levar à elaboração de cardápios pouco diversificados ou insuficientes para atender plenamente as necessidades nutricionais dos alunos. Além disso, o novo modelo apresentava o potencial de aumentar a adesão dos alunos às refeições servidas.

COMO FUNCIONA

CONTRATAÇÃO DE EMPRESA

Para melhorar a qualidade das refeições servidas nas escolas, visando aumentar o interesse e a adesão dos alunos, a administração municipal contratou uma empresa especializada para a produção dessas refeições.

Com o uso das cozinhas das unidades escolares, a empresa contratada é remunerada com base no tipo (lanche ou refeição) e na quantidade de dietas servidas. Desta forma, há benefícios para a administração municipal, com ganhos no bem-estar social com maior quantidade de alunos atendidos, e também para a empresa, que tem maior lucro.

Cabe à administração municipal acompanhar e fiscalizar todo o processo para assegurar a qualidade do serviço.

CRONOGRAMA DE IMPLEMENTAÇÃO INICIAL

Após a assinatura do Termo de Contrato e a definição do prazo para a implementação do novo sistema, foi estabelecido o seguinte cronograma de implementação:

1. Adequação do espaço físico: ajustes foram feitos para acomodar o equipamento de registro de refeições que visa minimizar o impacto da mudança nos procedimentos de alimentação para os alunos.

2. Formação das cozinheiras próprias: as cozinheiras da rede passaram por treinamento, uma vez que suas atividades foram alteradas de cozinhar efetivamente para acompanhar e apoiar as cozinheiras da empresa contratada.

3. Formação da equipe gestora das unidades: a equipe gestora recebeu capacitação para se adequar às novas demandas das atividades escolares relacionadas à cozinha, além de entender as mudanças no modelo de fiscalização contratual.

4. Transferência de documentos técnicos operacionais: fichas técnicas de receitas e outros documentos operacionais utilizados nas unidades escolares, como padrões de qualidade e refeições bem aceitas, foram transferidos para a empresa contratada, garantindo a manutenção da qualidade já testada.
   
   

FUNCIONAMENTO

O sistema de alimentação escolar consiste na gestão completa das cozinhas das unidades escolares pela empresa contratada, que é responsável pelo fornecimento de insumos e pelo gerenciamento da mão de obra. Assim, as unidades escolares deixam de gerenciar as atividades da cozinha, passando a focar no acompanhamento, orientação e fiscalização das atividades desenvolvidas. Por parte da empresa contratada, a execução ocorre da seguinte forma:

Cardápios

Todos os cardápios utilizados são aprovados pela equipe técnica de nutrição da Área de Alimentação Escolar. Mensalmente, os cardápios devem atender a todos os requisitos estabelecidos pelo Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), incluindo os nutrientes semanais mínimos e a oferta diversificada de preparações. A empresa contratada realiza o planejamento dos cardápios e os submete à aprovação técnica. A equipe de nutrição tem a atribuição de solicitar alterações caso os requisitos não sejam atendidos.

Insumos utilizados

Os insumos devem seguir os parâmetros estabelecidos, semelhantes aos anteriormente aplicados para a aquisição direta. Todos os itens são aprovados após vistoria e testes pela equipe de nutrição da Área de Alimentação Escolar. Não há limite de aprovações para um mesmo tipo de insumo, como o feijão, permitindo que a empresa tenha diversas marcas previamente aprovadas. A aquisição pode ser feita conforme a disponibilidade. Apenas os insumos aprovados podem ser utilizados na alimentação escolar.

Nesse modelo, a unidade escolar não acompanha a quantidade e a proximidade da data de validade dos insumos, uma vez que a gestão é feita pela empresa contratada. As unidades escolares devem verificar apenas se há itens impróprios para consumo, ou seja, produtos fora da validade ou não aprovados.

Preparação das refeições

Todo o processo de preparação das refeições é de responsabilidade da empresa contratada, que deve fornecer mão de obra, insumos, equipamentos e utensílios. No entanto, a unidade escolar deve acompanhar o processo para garantir a qualidade da alimentação oferecida aos alunos. As cozinheiras da unidade escolar, que possuem vasta experiência na preparação de alimentos, trabalham em colaboração com as cozinheiras da empresa contratada, oferecendo orientação e suporte quando necessário.

Servimento e contabilização

O modelo de servimento prevê que a remuneração da empresa seja baseada no número de refeições ou lanches servidos, conforme a faixa etária dos alunos. Assim, a empresa é remunerada apenas quando o aluno efetivamente se alimenta, e cada refeição servida é contabilizada individualmente. Dado que as unidades escolares atendem alunos desde o berçário até o 9º ano do Ensino Fundamental, foram estabelecidas duas formas de servimento e contabilização:

• Creches: devido à falta de autonomia dos alunos nessa faixa etária e ao trabalho de introdução alimentar, a contabilização é feita pelo número de alunos presentes. As refeições são servidas ativamente pelos professores, que participam das ações de educação e introdução alimentar.

• Pré-escola em diante: a partir da pré-escola, os alunos ganham autonomia para se alimentarem, tanto na escolha da quantidade quanto na seleção dos itens a serem consumidos.

Diferentemente das creches, os alunos da pré-escola em diante podem optar por consumir ou não os itens servidos. O registro eletrônico da alimentação é feito por meio de um tablet que realiza a leitura da carteirinha do estudante, que contabiliza as refeições a cada vez que o aluno se serve. 

Neste sentido, os alunos a partir da pré-escola podem se alimentar ou não dos itens servidos na alimentação escolar. Assim, caso queira se alimentar, o aluno realiza o registro eletrônico por meio da carteirinha do estudante que faz a contabilização das refeições todas as vezes em que se serve.

Os alunos têm total autonomia na escolha e no porcionamento dos itens, similar ao procedimento de restaurantes self-service, mas com pagamento unitário por “prato”. Os refeitórios disponibilizam um “prato modelo” que indica a composição e a quantidade de cada elemento do cardápio, garantindo que as necessidades nutricionais dos alunos sejam atendidas.

O registro eletrônico é feito através da leitura do código QR das carteirinhas dos alunos, utilizando tablets conectados à internet. Os dados registrados são contabilizados em tempo real, permitindo um acompanhamento imediato das refeições servidas.

Utilização das cozinhas para outras atividades pedagógicas

Considerando a dinâmica das unidades escolares, a cozinha desempenha um papel multifuncional, atendendo não apenas ao preparo de refeições, mas também a demandas pedagógicas diversas. Para isso, a contratação prevê a utilização do espaço para eventos festivos e atividades pedagógicas, desde que não comprometam a preparação da alimentação escolar. Quando necessário, o gestor da unidade realiza o pedido de uso da cozinha que é analisada pela empresa e equipe de nutrição da Secretaria de Educação.

São critérios para aprovação o objetivo pedagógico claro e a não interferência nas atividades de preparo, pré-preparo e higienização. Após aprovação, o gestor realiza vistoria do espaço, juntamente com a contratada, em que ambos seguem um checklist com todos os pertences da cozinha. O gestor, então, deve zelar pelos equipamentos e utensílios e restituir o espaço nas condições iniciais, em especial, quanto a organização e higienização.

Esse processo permite a unidade escolar realizar eventos comemorativos, competições e atividades da comunidade escolar sem restrições, desde que a utilização da cozinha seja compatibilizada com as atividades regulares da alimentação escolar.

Após o período de implementação e estabilização contratual, houve mudanças significativas na alimentação escolar. No mês de setembro de 2024, foram servidas 1.107.402 refeições aos alunos da Rede Municipal de Ensino. O número de alterações nos cardápios — ou seja, a quantidade de refeições que foram modificadas em relação ao planejamento inicial — caiu de aproximadamente 20% para menos de 1% mensalmente. Isso indica que as dietas planejadas estão sendo efetivamente servidas, atendendo de forma mais eficaz às necessidades nutricionais dos alunos e reduzindo o risco de descumprimento das determinações legais.

Adicionalmente, no que diz respeito às compras de insumos alimentícios, o número de processos de compra anuais foi reduzido de 41 para apenas 5 (uma queda de 88%), referentes à chamada pública e ao fornecimento de insumos para as unidades filantrópicas contempladas pelo Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Essa diminuição tem efeitos positivos em toda a cadeia de processos e procedimentos de contratação, permitindo que os servidores aliviem suas cargas de trabalho e se concentrem em outras atividades. Em processos auxiliares, como a manutenção e aquisição de utensílios, os volumes de compras também foram reduzidos, assim como a urgência na execução desses processos, considerando o impacto da alimentação escolar na rotina dos estudantes. Isso aliviou as equipes, que puderam direcionar suas atenções para outras demandas.

A adesão à alimentação escolar — ou seja, a proporção de refeições servidas em relação ao número de alunos matriculados — aumentou de 35% em agosto de 2023 para 40,7% em agosto de 2024. Esse aumento reflete a maior procura dos alunos pela alimentação escolar em comparação com outras fontes, como cantinas ou lanches trazidos de casa.

Além disso, embora seja impossível mensurar com precisão, a agilidade na adaptação às mudanças também foi notada na rede, especialmente em relação ao crescente número de alunos com restrições alimentares. Atualmente, quase mil crianças apresentam algum tipo de restrição, totalizando mais de 200 tipos de restrição diferentes - seja por alergia alimentar ou seletividade - o que requer dietas específicas que respeitem essas características. Com o modelo atual, a adoção de novos cardápios especiais ou a exclusão de itens pode ser realizada em até 48 horas após a matrícula ou a identificação da condição da criança. Antes, essas adaptações poderiam levar meses ou até não acontecer em casos onde o item não estivesse registrado em Ata de Registro de Preços.

É importante ressaltar que, com as ações operacionais da alimentação escolar sendo executadas pela empresa contratada, a Área de Alimentação Escolar pode dedicar maior atenção às iniciativas de Educação Alimentar e Nutricional, em detrimento das atividades operacionais de planejamento de compras e composição de cardápios. Projetos como o de incentivo ao aleitamento materno, "Mama Nenê", atividades de conscientização sobre alimentação saudável, o Programa Saúde na Escola e as atividades das hortas escolares foram potencializados.