Gérard MAAREK 2024.10.28
ou Le Socialisme « Presse-Citron »
Le programme du Nouveau Front Populaire (NFP), présenté lors des élections législatives de juin dernier, nous a ménagé une surprise de taille, passée largement inaperçue. À la différence de son grand ancêtre, le Programme commun de la Gauche, il n’y est plus question de nationalisations, pas même celle des sociétés d’autoroutes. Il n’est pas davantage envisagé une quelconque planification de l’économie. Le Commissariat général au Plan, désormais dénommé France Stratégie, resterait un think tank, où des économistes bien intentionnés pourraient continuer de poser des diagnostics pertinents, mais sans effet pratique. En bref, les Nouveaux Socialistes s’accommodent du capitalisme tel qu’il va, sans chercher à en réformer les structures. Est-ce à dire que le NFP se rallie à une social-démocratie bien tempérée ? Que nenni ! Il tourne le dos à la politique de l’offre mise en œuvre au mitan du quinquennat de François Hollande, prolongée et amplifiée par Emmanuel Macron. Il réclame une augmentation vertigineuse de la pression fiscale, un blocage du prix des biens de première nécessité dans l’alimentation, l’énergie et les carburants, et une augmentation des salaires. L’objectif : trouver de nouvelles ressources pour le Moloch étatique et pratiquer une redistribution encore plus généreuse. Que la France détienne le double record du taux des prélèvements obligatoires et de la dépense publique n’a pas semblé inquiéter les auteurs de ce programme. Au contraire, si les services publics dysfonctionnent, c’est que, disent-ils, on n’y consacre pas assez de moyens. Si la pauvreté sévit toujours, il suffit de taxer les « riches » et les multinationales.
Au-delà de la polémique, il faut s’interroger : à quel modèle de société renvoie ce projet ? Quel type d’organisation économique pourrait le sous-tendre ? Un minimum de réflexion théorique s’impose.
Les comptables nationaux distinguent deux types d’activité productive, celle qui est le fait des « branches marchandes », et celle des « branches non marchandes », grosso modo les entreprises d’une part, les administrations d’autre part. Le Produit Intérieur Brut est présenté comme la somme des valeurs ajoutées par les unes et par les autres[1]. Mais là s’arrête le parallélisme.
Dans les branches marchandes, les unités économiques sont en concurrence pour proposer leurs produits. Les acheteurs sont libres de leurs choix et se portent vers le mieux disant. Les prix résultent de la confrontation de l’offre et de la demande. Cette description, que n’auraient pas reniée Adam Smith et Léon Walras, reste encore de nos jours une approximation acceptable du fonctionnement des économies capitalistes.
Les « branches non marchandes » obéissent à une logique très différente. On les reconnaît au fait qu’elles cèdent leur production à un prix nul ou négligeable. C’est même la définition qu’en donne la Comptabilité nationale : « On considère qu'une unité rend des services non marchands lorsqu'elle les fournit gratuitement ou à des prix qui ne sont pas économiquement significatifs. Ces activités de services se rencontrent dans les domaines de l'éducation, de la santé, de l'action sociale et de l'administration. » Ce simple fait emporte toutes sortes de conséquences.
Si le prix d’un produit est nul, la demande de ce produit n’est pas nécessairement infinie. Elle est seulement à son maximum. La consommation d’une unité supplémentaire n’apporte aucune satisfaction, voire une satisfaction négative. Le besoin est complétement saturé. Lorsque le prix de vente est nul, aucune entreprise n’est viable. Ses pertes seraient égales à la totalité de ses coûts. Les « branches non marchandes » doivent donc tirer leurs ressources de l’impôt, de taxes ou de cotisations. Leur activité est, directement ou non, gérée par un acteur public. Ces contraintes ont une traduction concrète dans le monde réel.
(i) le gestionnaire public est tenté de s’attribuer le monopole de la production, plutôt que de déléguer cette tâche à des unités décentralisées. Ce qui se conçoit s’agissant d’un « bien public » comme la défense ou de la justice, est plus discutable dans le cas de l’éducation nationale, surtout lorsqu’elle s’organise en mode « mammouth ».
(ii) quel que soit le monopole, l’absence de concurrence est un frein à la recherche de l’efficacité maximum, et ralentit l’incorporation du progrès technique. Aujourd’hui des fonctionnaires de bonne volonté s’échinent à « digitaliser » leur administration, mais quand ils n’échouent pas en chemin[2], ils construisent de tortueux labyrinthes informatiques, dont l’usager retrouve difficilement la sortie.
(iii) le consommateur du bien ou le bénéficiaire du service rendu n’est pas le payeur, contribuable ou cotisant. Bien que les mêmes personnes jouent l’un et l’autre rôle simultanément, leur personnalité est clivée : comme contribuable, elles estiment payer trop d’impôts, comme ayants droit, elles n’en ont jamais assez. L’arbitrage rendu par les institutions démocratiques laisse tout le monde insatisfait. Les gouvernements tolèrent rarement que la demande adressée aux « branches non marchandes » se hisse jusqu’à son maximum, c’est-à-dire jusqu’à la saturation des besoins du consommateur. Celui-ci perçoit alors ce rationnement comme une insupportable situation de pénurie. C’est ce que vivent tous ceux qui se présentent, sans filtre préalable, aux urgences des hôpitaux. Ou encore les candidats à l’occupation d’un appartement en HLM, loué à un prix inférieur au prix du marché libre, et qui piétinent de longues années dans une file d’attente. Si les vannes de la gratuité restent ouvertes, alors le risque est celui du gaspillage (les médicaments bénéficiant du tiers payant) et de la redondance (la multiplicité des chaînes de radio et de télévision publiques).
(iv) L’endettement est, pour les gouvernants, le meilleur moyen de traiter le dédoublement de la personnalité du citoyen, à la fois consommateur et contribuable. La soif de services publics gratuits du premier est étanchée, sans que le second n’ait à en payer le coût. Il ne faut pas chercher plus loin les causes de l’emballement de la dette de l’État depuis plusieurs décennies.
(v) les situations de pénurie de biens non marchands font naître dans la sphère marchande des solutions alternatives, coûteuses, mais de meilleure qualité. Seuls les mieux nantis peuvent y prétendre. Que l’on songe à la médecine à deux vitesses ou aux retraites dorées sur tranche des dirigeants de grandes entreprises. La gratuité des biens non marchands, intention louable a priori, accroît souvent l’inégalité des conditions.
C’est entendu, les « branches non marchandes » sont financées par les budgets publics. Mais ceux-ci tirent inévitablement leurs ressources des « branches marchandes ». Quelles que soient les modalités et l’assiette de ce prélèvement, les entités exposées aux règles du marché sont obligées d’équilibrer leurs comptes, et in fine d’augmenter, au niveau nécessaire, leurs prix exprimés en unités de salaire. Les salariés vont alors se plaindre de la faiblesse de leur pouvoir d’achat quand ils se rendent dans leur super marché, en oubliant qu’ils consomment un important panier de biens et de services mis à leur disposition gratuitement par les administrations publiques. Ainsi, un ménage avec deux enfants au collège, perçoit une subvention cachée, nette d’impôts, de deux fois 9950 euros, soit près de 20 000 euros par an. Les soins de santé remboursés à ces quatre personnes s’élèvent à environ 3200 euros, chaque année. À leur retraite, nos deux parents se verront crédités de 9000 euros par l’assurance-maladie et de 38 000 euros de retraite servis par la CNAV et les caisses complémentaires. Il ne s’agit bien sûr que de moyennes. Toutefois, ce ménage n’aura aucun moyen de vérifier qu’ « il en a eu pour son argent », en d’autres termes que les sommes qu’il aura versées en impôts et cotisations tout au long de sa vie, lui seront revenues sous forme de prestations. L’opacité la plus totale règne en ce domaine, opacité qui cache des transferts massifs entre les catégories sociales et entre les générations.
À énumérer ainsi tous les désagréments qui résultent de la présence dans l’économie d’une sphère non marchande, on serait tenté de croire que celle-ci est la création maléfique des partisans d’un régime collectiviste. Or dans toutes les économies avancées, l’intervention de l’État est jugée légitime et nécessaire dans certaines circonstances. C’est le cas trivial de la production de « biens publics », la défense et la justice déjà cités, qui par définition procurent un service diffus et permanent à l’ensemble de la population, sans que personne ne puisse en être exclu. Mais l’État est aussi fondé à intervenir chaque fois qu’une activité économique, tout en s’adressant à un bénéficiaire bien identifié, profite ou nuit indirectement à d’autres personnes. Ces « externalités » revêtent les formes les plus diverses. Et la réponse de la puissance publique est éminemment variable. La Comptabilité nationale distingue bien ces deux types de productions non marchandes. Un tiers seulement de la valeur ajoutée non marchande n’a pas d’emploi « individualisable ». On considère que les deux autres tiers sont « consommés » par les ménages. S’inscrivent dans cette catégorie des consommations individualisables, toute la protection sociale, qu’il s’agisse des retraites, du chômage, de la santé ou de la famille. Il faut inclure dans ce périmètre l’enseignement, ainsi que plusieurs politiques publiques, comme l’aide au logement ou l’action en faveur de la culture. Les sommes en jeu sont considérables. Il s’agit là encore des deux-tiers de la dépense publique, soit environ 39 % du PIB, c’est-à-dire 1040 Mds d’euros en 2022[3].
On ne peut pas soutenir, comme l’affirme son site officiel, que la « Sécu », c’est une protection contre les risques de la vie. Fonder une famille, vieillir ne sont plus aujourd’hui des événements aléatoires. Tomber malade, devenir dépendant sont des événements que l’on peut raisonnablement anticiper et dont chacun est bien averti. Tous les services rendus par la protection sociale étatique, au sens large retenu ici, ont un équivalent dans la sphère marchande. En d’autres termes, les différentes branches du dispositif doivent s’analyser comme des prestataires de services. C’est ainsi que l’assurance-maladie offre un service d’assurance en même temps qu’elle gère un réseau de soins, directement (hôpitaux publics) ou indirectement (médecine privée). De même les caisses de retraite garantissent aux Français un revenu pour leurs vieux jours. Elles simulent le fonctionnement d’une institution d’épargne. Se loger, se former est parfaitement possible en ayant recours aux services d’entreprises privées.
Il faut dépasser la conception romantique, pour ne pas dire idéologique, que promeut encore l’organe officiel de la Sécurité sociale. Il écrit : « Si cette Sécurité est dite « sociale », c’est parce qu’elle est l’expression de la solidarité nationale. La Sécu repose sur un contrat implicite qui lie tous les citoyens : chacun y contribue selon ses moyens et en bénéficie selon ses besoins. C’est qu’elle constitue, depuis sa création en 1945, la base du vivre ensemble de notre pays. »
La spécificité de la protection sociale étatique est ailleurs. Son objectif est de vérifier que les externalités générées par les comportements des agents économiques impliqués sont bien prises en compte. Et c’est un objectif légitime. Ainsi, un individu malade, parce qu’il a été dans l’incapacité, financière ou autre, de se vacciner ou de se soigner, est un danger pour ceux qui l’entourent. Un bon niveau sanitaire de ses salariés est favorable au bon fonctionnement de l’entreprise. De même, un comportement à courte vue des futurs retraités fera que le volume d’épargne qu’ils auront constitué se situera en deçà de leurs besoins et qu’ils devront vivre de la charité. Faire en sorte que tous les citoyens sachent lire, écrire et compter est indispensable à la vie en commun. Les entreprises gagnent à s’adresser à un marché du travail où ils sont assurés de trouver des techniciens et des ingénieurs bien formés. Les mal-logés et les SDF offrent un spectacle indigne d’une société civilisée, etc. On peut multiplier les exemples.
Toute la gageure est de construire des institutions de protection sociale qui fassent participer à leur financement, à due proportion, les bénéficiaires directs, comme les bénéficiaires indirects, qu’il s’agisse des entreprises, d’une catégorie de la population, voire de la société tout entière. On évitera, autant que possible, le piège de la gratuité.
Réformer la dépense sociale exige donc que l’on procède à une analyse sérieuse des fonctions qu’elle remplit et du rôle des institutions qui l’encadrent. Le concours Lépine consistant à écheniller les sources d’économies potentielles, sans s’interroger sur la logique sous-jacente, est voué à l’échec. Un rapport récent[4] de l’Institut Montaigne a fait le louable effort de recenser une quarantaine de mesures permettant une économie de 150 Mds d’euros à l’horizon de 10 ans. Le gouvernement de Michel Barnier s’est inscrit dans la même démarche. Or c’est une refonte de notre modèle qui serait nécessaire. Hélas, on peine à en discerner, ne serait-ce que l’esquisse, dans l’offre politique actuelle. Le prix Nobel d’économie qui vient d’être attribué à Daron Acemoglu et James A. Robinson vient à point nommé pour rappeler que ce sont les institutions qui font la différence entre les sociétés qui gagnent et celles qui échouent[5].
Nous avons reporté en annexe l’énoncé de quelques principes qui découlent de l’analyse qui précède et dont pourraient s’inspirer d’éventuels réformateurs. En attendant cet avenir improbable, pourquoi ne pas commencer à examiner les solutions qui « marchent » à l’étranger ? Un exercice de benchmarking serait le bienvenu. Voilà une mission qui pourrait échoir utilement aux chargés de mission de France Stratégie et aux économistes de nos universités.
Revenons à notre point de départ. Quelle société nous prépare le NFP s’il parvenait au pouvoir ? Oubliée la lutte des classes entre les capitalistes et les travailleurs réduits au minimum vital (dont Karl Marx lui-même a reconnu qu’il était socialement conditionné) ! Les Nouveaux Socialistes s’accommodent parfaitement de la propriété privée des moyens de production, de l’existence de banques et d’entreprises vouées à la recherche du profit. Au contraire, ils en ont un besoin vital pour en extraire les ressources destinées au fonctionnement de la sphère non marchande. Comment pourrait-on continuer d’imposer les « riches », s’ils venaient à disparaître ?
Un fonctionnement sans frottement des marchés libres a pour effet de laminer les profits qui ne servent plus qu’à financer l’investissement, à rémunérer l’épargne accumulée et les risques industriels. L’extorsion de la plus-value au sens de Karl Marx n’est plus ce qu’elle était. Vous avez dit « exploitation » ? Peut-être n’est-elle plus où on l’attend habituellement. La dépense publique a atteint en France 58 % du PIB, un record absolu, soit 8 points de pourcentage au-dessus de la moyenne européenne[6]. Revenir à cette norme procurerait aux finances publiques un pactole de plus de 200 Mds d’euros ! Et tous nos problèmes budgétaires seraient résolus. Cet écart est le signe manifeste que nos institutions sont perfectibles, qu’elles favorisent le gaspillage de ressources précieuses, qu’elles recèlent peut-être aussi une forme d’exploitation, plus ou moins consciente, plus ou moins volontaire, de la sphère marchande, de ses entreprises et de ses salariés, par les organisations qui lui sont extérieures.
Alors plutôt que d’évoquer un « Nouveau Socialisme », ne vaut-il pas mieux parler d’un « Socialisme Presse-Citron » ?
La diversité des solutions apportées par les autres pays développés montre la difficulté de l’exercice. Les principes énoncés ici sont suffisamment généraux pour autoriser une adaptation aux spécificités françaises.
(i) L’État devrait renoncer à produire, lui-même ou au travers d’agences dédiées, les services de protection sociale. Cette tâche reviendrait au secteur privé ou associatif. C’est à cette condition que la concurrence entre unités décentralisées peut assurer l’efficacité maximum. Quelques exemples.
- Les soins de santé seraient délivrés dans le cadre de plusieurs réseaux réunissant hôpitaux, cliniques et professionnels indépendants (RSC : réseaux de soins coordonnés, HMO : Health Maintenance Organisation dans le monde anglo-saxon).
- De même, Il faudrait donner aux unités d’enseignement, écoles, lycées et universités, le maximum d’autonomie, pédagogique et financière.
- La retraite par capitalisation, dont la gestion serait confiée à des fonds spécialisés, deviendrait la norme, évitant les psychodrames que l’on connaît chaque fois qu’il s’agit d’ajuster les paramètres d’un système par répartition.
Bien entendu, l’État devrait continuer d’exercer une tutelle stricte sur ces secteurs, en édictant des normes de contenu et de qualité et en contrôlant leur application. Il ne faudra pas lésiner sur le nombre de fonctionnaires attelés à cette tâche.
(ii) Le consommateur retrouverait ainsi sa souveraineté et les usagers leur liberté de choix, celle de mettre leurs enfants dans l’école la mieux adaptée à leurs besoins, celle d’adhérer au réseau de soins offrant le meilleur service, celle de confier leur épargne à un gestionnaire ayant leur confiance.
(iii) Il sera toujours nécessaire de préserver un socle incompressible dans chaque branche de la protection sociale. De façon à ne laisser personne dans le dénuement ou la détresse physique, il faut conserver un dispositif de minimum-vieillesse et un panier de soins accessible à tous. Les savoirs de base dispensés à l’école primaire et au collège resteraient également un bien commun.
(iv) S’agissant du financement, les collectivités prendraient en charge le « socle minimal » évoqué plus haut. Au-delà, seraient sollicités les bénéficiaires directs (les ménages) et indirects (les entreprises), à préciser dans chaque cas. La baisse de la dépense publique induite par ces réformes s’accompagnerait nécessairement d’une baisse des prélèvements, cotisations et impôts. Ces sommes seraient rendues aux ménages, leur permettant d’assumer les dépenses nouvelles auxquelles ils devront faire face : leur assurance-maladie auprès d’une compagnie privée ou les frais d’inscription de leurs enfants à l’université.
(v) Ce nouveau design du modèle social devrait comporter un effort de simplification des structures administratives et de clarification des responsabilités. On a eu trop tendance dans le passé à ne plus discerner impôts et cotisations (cas de la CSG), à mêler la fonction assurantielle et la fonction solidarité (prestations non contributives). La transparence et l’équilibre des comptes de chacune des « branches » concernées, santé, éducation, solidarité, etc. seraient éminemment souhaitables.
Le chantier d’une telle réforme est immense et demanderait une bonne décennie pour aboutir. À supposer que les hommes politiques qui oseront la tenter réussissent à surmonter les obstacles qui se dresseront sur leur route.
[1] La valeur ajoutée des branches non marchandes représenterait environ 20 % de la valeur ajoutée totale aux prix HT. Ces branches emploieraient environ 30 % des effectifs salariés dans l’ensemble de l’économie (estimation de l’auteur).
[2] Par exemple, le logiciel LOUVOIS, logiciel de paie du Ministère de la Défense, abandonné après 17 ans d’essais infructueux.
[3] Source FIPECO, in Institut Montaigne, Finances Publiques, la fin des illusions, Paris oct. 2024
[4] Op.cité.
[5] cf. D. ACEMOGLU et J.A. ROBINSON, “Why the nations fail, The origin of power, prosperity and poverty”, Crown Publishers, NYC, 2012)
[6] Source FIPECO, op. cité.