Cumplimiento de Principios Presupuestarios

La ley Nº 8131 “Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos” (LAFRPP) en su artículo 5 postula una serie de principios que deben cumplir los presupuestos públicos, a saber: “universalidad e integridad”, “gestión financiera”, “anualidad”, “publicidad”, “programación”, “especialidad cuantitativa y cualitativa” y “equilibrio presupuestario”, algunos de los cuales dentro del proyecto de ley de Presupuesto 2020 no se cumplen o se cumplen parcialmente como se observa a continuación.

Universalidad e integridad

El principio de “universalidad e integridad” sostiene que el presupuesto “...deberá contener de manera explícita todos los ingresos y gastos originados en la actividad financiera, y estos deberán incluirse en su importe íntegro”. A partir de la revisión efectuada, se verifica que se incluyeron los ingresos al presupuesto de la República con la debida certificación de efectividad fiscal emitida por la Contraloría General de la República, además de las respectivas contrapartidas de gastos según dicho nivel de ingresos, por lo tanto este principio se cumple.

Es importante mencionar que, al respecto, la ley N°9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas”, en su título IV, artículo 15 sostiene que “Si la deuda del gobierno central supera el cincuenta porciento (50%) del PIB nominal, el Ministerio de Hacienda podrá presupuestar y girar los destinos específicos legales considerando la disponibilidad de ingresos corrientes, los niveles de ejecución presupuestaria y de superávit libre de las entidades beneficiarias”, lo que ha permitido al Ministerio de Hacienda mayor discrecionalidad en la asignación de estos recursos, sin contravenir el principio de universalidad.

Gestión financiera y programación

El principio de “gestión financiera” sostiene que “la administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo a los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley”, mientras que el principio de “programación” sostiene que “los presupuestos deberán expresar con claridad los objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo”

En lo que respecta al primer principio, esta Contraloría considera que se da un cumplimiento parcial, debido a disparidades en la calidad y disponibilidad de información, así como la variabilidad sobre la vinculación plan-presupuesto entre títulos presupuestarios del Poder Ejecutivo y del resto de Poderes de la República^[1]. Respecto a los principios de economía, eficacia y eficiencia, pese a que se identifican esfuerzos en la consolidación de indicadores de eficacia, en materia de indicadores de eficiencia y economía sigue existiendo un amplio margen de desarrollo.

En lo concerniente al segundo principio mencionado, la programación física incorporada al presupuesto presenta limitaciones ya comentadas en informes anteriores (ausencia de objetivos en algunos programas, calidad técnica general de algunos indicadores, ausencia de información de fichas técnicas, entre otros.) por lo que se da un cumplimiento parcial. Respecto de períodos anteriores, se observa una mejoría producto de cambios derivados del proceso de revisión de estructuras programáticas, fundamentado en la directriz Nº093-P, según la cual se inició con la implementación gradual de una metodología de programación basada en el Modelo de Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD), en el Ministerio de Seguridad Pública y el Ministerio de Justicia y Paz.

Anualidad y publicidad

Estos principios indican que “el presupuesto regirá durante cada ejercicio económico que irá del 1° de enero al 31 de diciembre” y que “en aras de la transparencia, el presupuesto debe ser asequible al conocimiento público, por los medios electrónicos y físicos disponibles”. En lo que respecta al principio de anualidad se cumple, dado que el presupuesto rige para el período de un año, comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2020. Por otra parte, el principio de publicidad se cumple, considerando que el Ministerio de Hacienda publica el proyecto de Presupuesto de la República 2020 en su página web.

Cabe destacar, la aprobación del expediente N° 19584 “Adición de un párrafo primero y reforma del tercer párrafo del artículo 176 de la Constitución Política de la República de Costa Rica “principios de sostenibilidad fiscal y plurianualidad”, que podría permitir, aún cumpliendo el principio de anualidad, a las instituciones públicas elaborar presupuestos plurianuales, mejorando posiblemente la ejecución de programas a mediano y largo plazo.

Especialidad cuantitativa y cualitativa

Al respecto, la ley es clara al indicar que “las asignaciones presupuestarias del presupuesto de gastos, con los niveles de detalle aprobados, constituirán el nivel máximo de autorizaciones para gastar. No podrán adquirirse compromisos para los cuales no existan saldos presupuestarios disponibles. Tampoco podrán destinarse saldos presupuestarios a una finalidad distinta de la prevista en el presupuesto, de conformidad con los preceptos legales y reglamentarios”. El uso de clasificadores presupuestarios permite el cumplimiento de este principio en las etapas del ciclo presupuestario previas a la ejecución, en los cuales se detalla la finalidad de los gastos, su naturaleza económica y funcional, y el conjunto de ingresos que financiarán dicho presupuesto.

Equilibrio

El principio de equilibrio establece que el presupuesto debe “reflejar el equilibrio entre los ingresos, los egresos y las fuentes de financiamiento”, principio que se cumple bajo una perspectiva estrictamente contable, mas no así bajo una perspectiva sustantiva que atienda a enfocarse en la sostenibilidad de las finanzas públicas. Este enfoque más sustantivo queda reflejado en el artículo 6 de la LAFRPP al sostener que “no podrán financiarse gastos corrientes con ingresos de capital”, mandato que ha sido reiteradamente desatendido a lo largo de los años, considerando que los ingresos corrientes recaudados no han alcanzado para sufragar todos los gastos corrientes ejecutados, y para lo cual precisamente el título IV de la Ley 9635 estableció la regla fiscal para poder avanzar de una forma creíble hacia una sana disciplina fiscal.

Resulta pertinente señalar que, al contrario de lo observado en años anteriores, el déficit en cuenta corriente como porcentaje del PIB y la relación ingresos corrientes / gastos corrientes en el proyecto de ley de presupuesto muestran una mejoría en comparación con los resultados del ejercicio en curso, lo cual puede asociarse a la entrada en vigor de lo establecido en la Ley N° 9635 de 03 de diciembre de 2018 tanto por la vía del ingreso como por la vía del gasto; no obstante, será necesario esperar los resultados de la ejecución efectiva del presupuesto en un período de algunos años para apreciar los efectos tangibles de la aplicación de esta regla.