Ingresos del Gobierno Central

Para el ejercicio económico de 2020 se incorporan ingresos, mediante el proyecto de ley del presupuesto de la República por un total de ¢10.509.607 millones (27,2% del PIB). Este total se compone de ingresos corrientes por un monto de ¢5.458.185 millones (51,9%) e ingresos de capital por ¢6.608 millones (0,1%); con respecto a estas dos clases, la Contraloría General de la República certificó su efectividad fiscal mediante oficio N°DFOE-SAF-0436 del 20 de agosto de 2019^[1]. Adicionalmente, se presupuestan en el proyecto recursos provenientes de financiamiento por ¢5.044.813 millones (48,0%).

Del total de ingresos corrientes certificados (con un crecimiento de 4,5% respecto de la revisión efectuada por el Ministerio de Hacienda para el 2019^[2]) un 93,3% corresponde a ingresos tributarios (¢5.090.369 millones), los cuales si se comparan con el PIB estimado por el Banco Central de Costa Rica para el año 2020 da como resultado una carga tributaria de 13,19%^[3] para ese año.

El sistema tributario está compuesto por más de 30 rubros de impuestos; sin embargo, el 93,4% se concentra en apenas seis de ellos, a saber, el impuesto a los ingresos y utilidades, impuesto al valor agregado^[4], impuesto único a los combustibles, impuesto a la propiedad de vehículos, impuesto selectivo de consumo, y derechos arancelarios de importación, tal y como se muestra a continuación.

Es importante mencionar que los sistemas tributarios que tienden hacia mayor fragmentación y complejidad desestimulan el cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes y al mismo tiempo dificultan las labores de fiscalización, aumentando la evasión y elusión fiscal; al respecto Jorrat (1996)^[5] sostiene que:

“...una auditoría para comprobar la correcta declaración de un impuesto a la renta con abundantes créditos, deducciones y tratamientos especiales requiere mucho más tiempo que una auditoría para comprobar la correcta declaración de un IVA con tasa única y sin exenciones, es decir, la complejidad merma la capacidad de fiscalización de la administración tributaria (...) Desde el punto de vista del contribuyente, la complejidad es sinónimo de dificultad para cumplir con las obligaciones tributarias”.

Se debe subrayar la necesidad de redoblar esfuerzos con el fin de reducir la evasión y elusión fiscal^[6]. Al respecto, la ley Nº 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas” incorpora nuevas herramientas para reducir o minimizar estas prácticas, como por ejemplo, la ampliación de la base gravable en la implementación del impuesto al valor agregado, lo que posibilita el uso de controles cruzados, o la introducción de normas antielusivas (subcapitalización, tratamiento de operaciones con “paraísos fiscales”, entre otras).

Pese a lo anterior, poco podría reducirse el incumplimiento tributario si la Administración no moderniza sus sistemas de control, inteligencia y fiscalización tributaria^[7]. Esto es particularmente importante ante la expectativa de recaudación de nuevos ingresos derivados de la reforma en materia fiscal: aun cuando el potencial recaudatorio aumenta, la evasión fiscal puede erosionar cuánto de ese potencial se recauda de manera efectiva.

Para la estimación de ingresos del presupuesto de la República del ejercicio económico 2020, el Ministerio de Hacienda empleó un enfoque aditivo entre: 1) el crecimiento orgánico de las distintas rentas que componen el presupuesto de ingresos y 2) los rendimientos exógenos derivados de la aplicación de la ley Nº 9635.

En el cuadro anterior se observa la composición de la carga tributaria por rubro de impuesto. Para el año 2019, de acuerdo con la revisión realizada por el Ministerio de Hacienda, se observa que el impuesto a los ingresos y utilidades y el impuesto sobre el valor agregado presentan una mejora respecto de 2018 al pasar de 4,90% a 5,14% y de 4,29% a 4,41%, respectivamente. Por otra parte, para el ejercicio económico 2020, se estima que el impuesto sobre los ingresos y utilidades ascenderá al 5,05% del PIB de ese año, menor a la carga del impuesto revisada por el Ministerio de Hacienda para 2019^[8], mientras que en el caso del impuesto sobre el valor agregado se estimó en 4,59% del PIB.

En el impuesto sobre los ingresos y utilidades se estima que la recaudación para el ejercicio económico de 2020 sea de ¢1.946.967 millones, lo que representa un aumento del 4,0% respecto de la revisión de 2019, explicado principalmente por los recursos que se esperan obtener por la aplicación de la ley N° 9635^[9] los cuales ascienden, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, a 0,67% del PIB.

Algunas situaciones contempladas en la estimación realizada por el Ministerio de Hacienda, tienen que ver con la exoneración de los intereses de los eurobonos y el cambio en el periodo de declaración.

En el caso de los títulos colocados en mercados internacionales, según lo dispuesto en el artículo 28 bis inciso 9) de la ley Nº 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas”, estos se encontrarán exentos del pago del impuesto sobre los ingresos y utilidades, lo que implica una menor recaudación de alrededor de 0,07% del PIB por este concepto.

Por otra parte, la ley Nº 9635, en el transitorio XIX, dispuso la presentación de una segunda declaración, para contribuyentes cuyo nuevo período impositivo en el impuesto sobre los ingresos y utilidades no coincida con el que tenía en operación. Esa declaración debía abarcar desde el primer día siguiente al cierre del período anterior al 31 de diciembre del mismo año, que sería el 2019. No obstante, el decreto N°41818-H de 17 de junio de 2019, que incorpora las modificaciones al Reglamento de la Ley del Impuesto sobre la Renta, establece en su artículo Transitorio I, un procedimiento de declaración que abarca un período extendido hasta el 31 de diciembre de 2020.

Ambos procedimientos producen resultados diferentes en el flujo de ingresos. Con el primero, los contribuyentes con período que finaliza en algún mes de 2019, salvo diciembre, debían presentar una declaración por los meses restantes de este año, con su respectiva liquidación en marzo de 2020. Con el segundo, se sumarán los meses restantes de 2019 hasta diciembre de 2020, con una declaración y liquidación en marzo de 2021.

Con la norma reglamentaria, todos esos contribuyentes no harán una liquidación durante el año 2020, sino únicamente pagos parciales. En el mes en que habría correspondido una liquidación, se dará un pago parcial. En forma regular, la primera ha superado en monto a cada uno de esos pagos, lo cual incidirá en el flujo de ingresos que el Ministerio de Hacienda percibirá en el próximo ejercicio presupuestario. Se estimó, con base en los últimos períodos, que el efecto de esta modificación en el 2020 será de 0,10% del PIB.

Por otra parte, en el impuesto sobre el valor agregado y el impuesto selectivo de consumo el monto ascendería a ¢1.771.136 millones y ¢167.000 millones para una variación respecto de la revisión de 2019 de 10,2% y de -13,0%, respectivamente. En el caso del impuesto sobre el valor agregado, el aumento se explica principalmente por los recursos previstos por el Ministerio de Hacienda derivados de la aplicación de la ley N° 9635, los cuales se estiman en 0,60% del PIB^[10].

En el caso del impuesto selectivo de consumo, preocupa su continuo deterioro^[11] el cual se explica fundamentalmente por la pérdida de dinamismo en las importaciones, principalmente las de vehículos, componente importante en su recaudación, así como por el cese de la producción interna de tabaco, la cual, de acuerdo a la exposición de motivos, provoca que no se perciban, en promedio, ¢5.400 millones al año.

La recaudación del impuesto único a los combustibles se estimó en ¢535.000 millones para 2020, con un crecimiento del 0,9% respecto de la revisión de 2019, esto debido a la poca variación en el Índice de Precios al Consumidor (IPC) de los últimos años y por la caída estimada por el Banco Central de Costa Rica (BCCR) en cuanto a la importación de hidrocarburos para el año 2020. Por otra parte, el impuesto sobre la propiedad de vehículos se estima en ¢185.000 millones (4,5% más respecto de la revisión de 2019), y el impuesto sobre los derechos arancelarios de importación en ¢147.500 millones, el cual no se prevé que varíe respecto de la revisión de 2019.

Por otra parte, el monto presupuestado por concepto de contribuciones sociales asciende a ¢77.870 millones, con un 3,0% de crecimiento respecto de la revisión de 2019. Además, en ingresos no tributarios se estimó para 2020 un monto de ¢64.093 millones, con una disminución de 15,0% respecto del monto revisado en 2019, explicado principalmente por recursos que se obtuvieron en 2019 producto de la amnistía tributaria que no se percibirán en 2020. Finalmente, en el caso de las transferencias corrientes, el monto estimado para 2020 asciende a ¢225.853 millones, con un crecimiento de 2,5% respecto del monto revisado en 2019, y se componen en un 93,8% de las transferencias del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF).

Tal como se detalla en la exposición de motivos, el panorama macroeconómico para el ejercicio económico 2020 supone un crecimiento económico interno moderado (2,6% de crecimiento económico real y 5,9% de crecimiento nominal), en un contexto internacional caracterizado por una alta incertidumbre sobre la evolución de las principales economías del mundo.

En este contexto, el país debe enfrentar retos en materia de reactivación económica, si realmente quiere aumentar los niveles de bienestar general de la población y generar ingresos frescos que permitan consolidar finanzas públicas sanas.

En este sentido, ante un ambiente cargado de incertidumbre que afecta tanto a los hogares^[12] como a las empresas^[13] (en parte asociada a los cambios normativos derivados de la implementación de la ley Nº 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas”) es crucial la consolidación de un marco normativo (legal y reglamentario) claro, coherente y ampliamente publicitado, que fomente la seguridad jurídica^[14] y que estimule la inversión y el consumo.

Por otra parte, en un escenario caracterizado por la necesidad de mayor austeridad en materia de gasto público, el uso eficiente de los escasos recursos se vuelve una necesidad imperiosa. Al respecto, existen amplias oportunidades de mejora en la ejecución de proyectos de inversión pública^[15], los que poseen un potencial dinamizador de la economía aún pendiente por aprovechar al máximo. Con la mejora en la ejecución de dichos proyectos, se puede ampliar el acervo de capital de la economía en el corto plazo, con sus efectos positivos sobre el crecimiento económico y la recaudación tributaria.