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Resumen
Resumen
- El proyecto de ley de presupuesto para el ejercicio económico de 2020 incorpora ingresos por un total de ¢10.509.607 millones (27,2% del PIB). Este total se compone de ¢5.458.185 millones (51,9%) de ingresos corrientes, ¢5.044.813 millones (48,0%) de ingresos por financiamiento y ¢6.608 millones (0,1%) de ingresos de capital.
- El monto estimado por el Ministerio de Hacienda y certificado por el Órgano Contralor en ingresos tributarios asciende a ¢5.090.369 millones, para una carga tributaria de 13,19% del PIB.
- La proyección de ingresos del Ministerio de Hacienda para el ejercicio económico de 2020 incorpora los recursos esperados por la aplicación de la ley Nº 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas”, y se encuentra sujeta a supuestos y riesgos que de materializarse podrían generar desvíos respecto a los valores esperados.
- El país debe enfrentar retos en materia de reactivación económica y cumplimiento tributario, si realmente quiere aumentar los niveles de bienestar general de la población y generar ingresos frescos que permitan consolidar finanzas públicas sanas.
Para el ejercicio económico de 2020 se incorporan ingresos, mediante el proyecto de ley del presupuesto de la República por un total de ¢10.509.607 millones (27,2% del PIB). Este total se compone de ingresos corrientes por un monto de ¢5.458.185 millones (51,9%) e ingresos de capital por ¢6.608 millones (0,1%); con respecto a estas dos clases, la Contraloría General de la República certificó su efectividad fiscal mediante oficio N°DFOE-SAF-0436 del 20 de agosto de 2019[1]. Adicionalmente, se presupuestan en el proyecto recursos provenientes de financiamiento por ¢5.044.813 millones (48,0%).
Del total de ingresos corrientes certificados (con un crecimiento de 4,5% respecto de la revisión efectuada por el Ministerio de Hacienda para el 2019[2]) un 93,3% corresponde a ingresos tributarios (¢5.090.369 millones), los cuales si se comparan con el PIB estimado por el Banco Central de Costa Rica para el año 2020 da como resultado una carga tributaria de 13,19%[3] para ese año.
Gráfico 1
Gobierno Central: Ingresos totales y carga tributaria, 2007-2020
-Millones de colones y porcentajes -
El sistema tributario está compuesto por más de 30 rubros de impuestos; sin embargo, el 93,4% se concentra en apenas seis de ellos, a saber, el impuesto a los ingresos y utilidades, impuesto al valor agregado[4], impuesto único a los combustibles, impuesto a la propiedad de vehículos, impuesto selectivo de consumo, y derechos arancelarios de importación, tal y como se muestra a continuación.
Cuadro 1
Gobierno Central: Ingresos corrientes del Proyecto de Ley 2020
-Millones de colones y porcentajes-
Es importante mencionar que los sistemas tributarios que tienden hacia mayor fragmentación y complejidad desestimulan el cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes y al mismo tiempo dificultan las labores de fiscalización, aumentando la evasión y elusión fiscal; al respecto Jorrat (1996)[5] sostiene que:
“...una auditoría para comprobar la correcta declaración de un impuesto a la renta con abundantes créditos, deducciones y tratamientos especiales requiere mucho más tiempo que una auditoría para comprobar la correcta declaración de un IVA con tasa única y sin exenciones, es decir, la complejidad merma la capacidad de fiscalización de la administración tributaria (...) Desde el punto de vista del contribuyente, la complejidad es sinónimo de dificultad para cumplir con las obligaciones tributarias”.
Se debe subrayar la necesidad de redoblar esfuerzos con el fin de reducir la evasión y elusión fiscal[6]. Al respecto, la ley Nº 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas” incorpora nuevas herramientas para reducir o minimizar estas prácticas, como por ejemplo, la ampliación de la base gravable en la implementación del impuesto al valor agregado, lo que posibilita el uso de controles cruzados, o la introducción de normas antielusivas (subcapitalización, tratamiento de operaciones con “paraísos fiscales”, entre otras).
Pese a lo anterior, poco podría reducirse el incumplimiento tributario si la Administración no moderniza sus sistemas de control, inteligencia y fiscalización tributaria[7]. Esto es particularmente importante ante la expectativa de recaudación de nuevos ingresos derivados de la reforma en materia fiscal: aun cuando el potencial recaudatorio aumenta, la evasión fiscal puede erosionar cuánto de ese potencial se recauda de manera efectiva.
Para la estimación de ingresos del presupuesto de la República del ejercicio económico 2020, el Ministerio de Hacienda empleó un enfoque aditivo entre: 1) el crecimiento orgánico de las distintas rentas que componen el presupuesto de ingresos y 2) los rendimientos exógenos derivados de la aplicación de la ley Nº 9635.
Cuadro 2
Gobierno Central: Ingresos corrientes y tributarios como porcentaje del PIB, 2015-2020
-Millones de colones y porcentajes-
En el cuadro anterior se observa la composición de la carga tributaria por rubro de impuesto. Para el año 2019, de acuerdo con la revisión realizada por el Ministerio de Hacienda, se observa que el impuesto a los ingresos y utilidades y el impuesto sobre el valor agregado presentan una mejora respecto de 2018 al pasar de 4,90% a 5,14% y de 4,29% a 4,41%, respectivamente. Por otra parte, para el ejercicio económico 2020, se estima que el impuesto sobre los ingresos y utilidades ascenderá al 5,05% del PIB de ese año, menor a la carga del impuesto revisada por el Ministerio de Hacienda para 2019[8], mientras que en el caso del impuesto sobre el valor agregado se estimó en 4,59% del PIB.
En el impuesto sobre los ingresos y utilidades se estima que la recaudación para el ejercicio económico de 2020 sea de ¢1.946.967 millones, lo que representa un aumento del 4,0% respecto de la revisión de 2019, explicado principalmente por los recursos que se esperan obtener por la aplicación de la ley N° 9635[9] los cuales ascienden, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, a 0,67% del PIB.
Algunas situaciones contempladas en la estimación realizada por el Ministerio de Hacienda, tienen que ver con la exoneración de los intereses de los eurobonos y el cambio en el periodo de declaración.
En el caso de los títulos colocados en mercados internacionales, según lo dispuesto en el artículo 28 bis inciso 9) de la ley Nº 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas”, estos se encontrarán exentos del pago del impuesto sobre los ingresos y utilidades, lo que implica una menor recaudación de alrededor de 0,07% del PIB por este concepto.
Por otra parte, la ley Nº 9635, en el transitorio XIX, dispuso la presentación de una segunda declaración, para contribuyentes cuyo nuevo período impositivo en el impuesto sobre los ingresos y utilidades no coincida con el que tenía en operación. Esa declaración debía abarcar desde el primer día siguiente al cierre del período anterior al 31 de diciembre del mismo año, que sería el 2019. No obstante, el decreto N°41818-H de 17 de junio de 2019, que incorpora las modificaciones al Reglamento de la Ley del Impuesto sobre la Renta, establece en su artículo Transitorio I, un procedimiento de declaración que abarca un período extendido hasta el 31 de diciembre de 2020.
Ambos procedimientos producen resultados diferentes en el flujo de ingresos. Con el primero, los contribuyentes con período que finaliza en algún mes de 2019, salvo diciembre, debían presentar una declaración por los meses restantes de este año, con su respectiva liquidación en marzo de 2020. Con el segundo, se sumarán los meses restantes de 2019 hasta diciembre de 2020, con una declaración y liquidación en marzo de 2021.
Con la norma reglamentaria, todos esos contribuyentes no harán una liquidación durante el año 2020, sino únicamente pagos parciales. En el mes en que habría correspondido una liquidación, se dará un pago parcial. En forma regular, la primera ha superado en monto a cada uno de esos pagos, lo cual incidirá en el flujo de ingresos que el Ministerio de Hacienda percibirá en el próximo ejercicio presupuestario. Se estimó, con base en los últimos períodos, que el efecto de esta modificación en el 2020 será de 0,10% del PIB.
Por otra parte, en el impuesto sobre el valor agregado y el impuesto selectivo de consumo el monto ascendería a ¢1.771.136 millones y ¢167.000 millones para una variación respecto de la revisión de 2019 de 10,2% y de -13,0%, respectivamente. En el caso del impuesto sobre el valor agregado, el aumento se explica principalmente por los recursos previstos por el Ministerio de Hacienda derivados de la aplicación de la ley N° 9635, los cuales se estiman en 0,60% del PIB[10].
En el caso del impuesto selectivo de consumo, preocupa su continuo deterioro[11] el cual se explica fundamentalmente por la pérdida de dinamismo en las importaciones, principalmente las de vehículos, componente importante en su recaudación, así como por el cese de la producción interna de tabaco, la cual, de acuerdo a la exposición de motivos, provoca que no se perciban, en promedio, ¢5.400 millones al año.
La recaudación del impuesto único a los combustibles se estimó en ¢535.000 millones para 2020, con un crecimiento del 0,9% respecto de la revisión de 2019, esto debido a la poca variación en el Índice de Precios al Consumidor (IPC) de los últimos años y por la caída estimada por el Banco Central de Costa Rica (BCCR) en cuanto a la importación de hidrocarburos para el año 2020. Por otra parte, el impuesto sobre la propiedad de vehículos se estima en ¢185.000 millones (4,5% más respecto de la revisión de 2019), y el impuesto sobre los derechos arancelarios de importación en ¢147.500 millones, el cual no se prevé que varíe respecto de la revisión de 2019.
Por otra parte, el monto presupuestado por concepto de contribuciones sociales asciende a ¢77.870 millones, con un 3,0% de crecimiento respecto de la revisión de 2019. Además, en ingresos no tributarios se estimó para 2020 un monto de ¢64.093 millones, con una disminución de 15,0% respecto del monto revisado en 2019, explicado principalmente por recursos que se obtuvieron en 2019 producto de la amnistía tributaria que no se percibirán en 2020. Finalmente, en el caso de las transferencias corrientes, el monto estimado para 2020 asciende a ¢225.853 millones, con un crecimiento de 2,5% respecto del monto revisado en 2019, y se componen en un 93,8% de las transferencias del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF).
Tal como se detalla en la exposición de motivos, el panorama macroeconómico para el ejercicio económico 2020 supone un crecimiento económico interno moderado (2,6% de crecimiento económico real y 5,9% de crecimiento nominal), en un contexto internacional caracterizado por una alta incertidumbre sobre la evolución de las principales economías del mundo.
En este contexto, el país debe enfrentar retos en materia de reactivación económica, si realmente quiere aumentar los niveles de bienestar general de la población y generar ingresos frescos que permitan consolidar finanzas públicas sanas.
En este sentido, ante un ambiente cargado de incertidumbre que afecta tanto a los hogares[12] como a las empresas[13] (en parte asociada a los cambios normativos derivados de la implementación de la ley Nº 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas”) es crucial la consolidación de un marco normativo (legal y reglamentario) claro, coherente y ampliamente publicitado, que fomente la seguridad jurídica[14] y que estimule la inversión y el consumo.
Por otra parte, en un escenario caracterizado por la necesidad de mayor austeridad en materia de gasto público, el uso eficiente de los escasos recursos se vuelve una necesidad imperiosa. Al respecto, existen amplias oportunidades de mejora en la ejecución de proyectos de inversión pública[15], los que poseen un potencial dinamizador de la economía aún pendiente por aprovechar al máximo. Con la mejora en la ejecución de dichos proyectos, se puede ampliar el acervo de capital de la economía en el corto plazo, con sus efectos positivos sobre el crecimiento económico y la recaudación tributaria.
Certificación de la efectividad fiscal
A partir del artículo 39 del Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, decreto Nº 32988, y de conformidad con la Programación Macroeconómica, el Ministerio de Hacienda debe preparar e incorporar al presupuesto de la República la estimación de los ingresos fiscales.
Por otra parte, conforme a lo dispuesto por los artículos 38 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos N° 8131 de 18 de setiembre de 2001 y sus reformas y artículo 4 de la Ley Nº 6955 del 24 de febrero de 1984, Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, compete a la Contraloría General de República certificar los ingresos del presupuesto de la República en cuanto a su efectividad fiscal.
En estos términos, la certificación de efectividad fiscal corresponde a un documento en el cual la Contraloría General dictamina los ingresos estimados por el Ministerio de Hacienda en lo referido a la razonabilidad o factibilidad con la cual pueden llegar a ser efectivos, con la información disponible al 30 de junio de cada año.
Por tratarse de previsiones de ingresos futuros, y por lo tanto inciertos, la certificación se emite en términos de un dictamen sobre la “razonabilidad” de dichas previsiones, considerando también que existen supuestos y riesgos que de materializarse podrían generar desvíos respecto a los valores esperados, como los relacionados con el crecimiento efectivo de la economía nacional e internacional, eventuales efectos de políticas de reactivación económica, capacidad de gestión, cobro y fiscalización del Ministerio de Hacienda, claridad en el alcance y aplicación de la nueva normativa derivada de la Ley Nº 9635, entre otros.
Notas:
[1] Disponible en: https://www.cgr.go.cr/03-documentos/certificaciones.html. [2] Tal como se observa en la exposición de motivos, dentro del proceso de estimación de los ingresos del presupuesto de la República para 2020, el Ministerio de Hacienda revisó la estimación de ingresos de 2019, considerando la desaceleración en la recaudación y la actualización de los supuestos macroeconómicos que elabora el Banco Central de Costa Rica, así como los efectos esperados por la aplicación de la Ley Nº9635. La certificación de efectividad fiscal de dicha revisión de ingresos no ha sido solicitada por el Ministerio de Hacienda a esta Contraloría General. [3] Inferior a la que se alcanzaría en 2019 de 13,3% de acuerdo con la revisión que realizó el Ministerio de Hacienda al considerar los recursos que se esperan percibir por la aplicación de la Ley N° 9635. No obstante, la baja en la carga tributaria en 2020 se debe en parte a que en 2019 se obtuvieron recursos extraordinarios provenientes de la amnistía tributaria.[4] En el proyecto de presupuesto de la República para el ejercicio económico 2020 se hace referencia a este ingreso en algunos apartados con el nombre de “Impuesto General sobre las Ventas”, no obstante, de acuerdo con el título I de la ley N° 9635 de 4 de diciembre de 2018 se reforma la ley N°6826 de 8 de noviembre de 1982 para establecer el “Impuesto sobre el Valor Agregado”. [5] Jorrat, M (1996). Evaluación de la capacidad recaudatoria del sistema tributario y de la evasión tributaria”. Conferencia Técnica Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). [6] Al respecto, según el estudio “Costa Rica. Programa de análisis de brechas tributarias en la administración de ingresos públicos: análisis de brechas tributarias en el impuesto general sobre las ventas y el impuesto a la renta de las sociedades”, la brecha de cumplimiento en el impuesto general sobre las ventas representaba un 1,9% del PIB en 2016 y un 2,7% en 2015 para el caso del impuesto sobre la renta. [7] Esta Contraloría General ha realizado diversas auditorías como DFOE-SAF-IF-00012-2018 “Informe de auditoría operativa sobre la eficacia de las acciones implementadas por el Ministerio de Hacienda contra la evasión en el Impuesto General sobre las Ventas, DFOE-SAF-IF-10-2010” y DFOE-SAF-00015-2017 “Informe de auditoría de carácter especial sobre la función de inteligencia tributaria en la Dirección General de Tributación (DGT)”. [8] Los ingresos por este impuesto crecen a un menor ritmo que el crecimiento nominal esperado de la economía debido en parte a que en 2020 no se percibirán los recursos provenientes de la amnistía tributaria, los cuales, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, fueron de aproximadamente ¢114 mil millones en 2019. [9] La cual introduce cambios en los tramos salariales, donde se incluyen nuevas tarifas, así como el gravamen a las rentas y ganancias de capital, entre otros.[10] Al respecto, es importante indicar que el impuesto al valor agregado que eventualmente pagarán las instituciones del Estado por sus compras y contrataciones no está siendo contemplado en este cálculo, por lo que el rendimiento podría ser mayor. [11] Pues presenta tasas negativas en su variación interanual acumulada a doce meses a partir de agosto de 2017, y decrece en el orden de dos dígitos a partir de marzo de 2019 en este rubro, de hecho, para el año 2020 se estima que deje de ocupar la cuarta posición en importancia en materia de recaudación, y sea superado por el impuesto sobre la propiedad de vehículos.[12] Incertidumbre que puede reflejarse en cierto pesimismo. Al respecto, la escuela de estadística de la Universidad de Costa Rica en su encuesta Nº 63 sobre la Confianza del consumidor, de agosto de 2019, señala en su página 4 que: “el ICC es de 28,5 puntos (en una escala de cero a 100) y seis meses atrás era de 34,8 puntos, lo que significa que la confianza continúa deteriorándose y ya perdió 6,3 puntos con respecto a febrero del presente año”. Es decir, el nivel de confianza actual muestra consumidores pesimistas hacia la economía nacional. [13] La Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado (UCCAEP), en la encuesta sobre Pulso Empresarial del segundo trimestre de 2019, concluyó que la percepción que tienen los empresarios en cuanto al rendimiento de su negocio en relación con el trimestre anterior anterior empeoró, medido por medio del Índice Empresarial de Percepción, el cual pasó de 5,2 a 4,9, y señala además, en esta encuesta, que apenas el 27% de los empresarios consideran que es un buen momento para invertir. [14] Según Jorrat (1996) “Evaluación de la capacidad recaudatoria del sistema tributario y de la evasión tributaria” cuando existe incertidumbre sobre la manera efectiva que en que las leyes y reglamentos determinan las obligaciones tributarias, la administración tributaria enfrenta mayores dificultades para comprobar los delitos además de que los costos de fiscalización se incrementan.[15] Al respecto, en la Memoria Anual de 2018 (p. 162) esta Contraloría General indicó que el promedio de ejecución entre 2007-2017 de proyectos de inversión pública fue de 88,1%, siendo para 2018 incluso más bajo (79,6%).
[1] Disponible en: https://www.cgr.go.cr/03-documentos/certificaciones.html. [2] Tal como se observa en la exposición de motivos, dentro del proceso de estimación de los ingresos del presupuesto de la República para 2020, el Ministerio de Hacienda revisó la estimación de ingresos de 2019, considerando la desaceleración en la recaudación y la actualización de los supuestos macroeconómicos que elabora el Banco Central de Costa Rica, así como los efectos esperados por la aplicación de la Ley Nº9635. La certificación de efectividad fiscal de dicha revisión de ingresos no ha sido solicitada por el Ministerio de Hacienda a esta Contraloría General. [3] Inferior a la que se alcanzaría en 2019 de 13,3% de acuerdo con la revisión que realizó el Ministerio de Hacienda al considerar los recursos que se esperan percibir por la aplicación de la Ley N° 9635. No obstante, la baja en la carga tributaria en 2020 se debe en parte a que en 2019 se obtuvieron recursos extraordinarios provenientes de la amnistía tributaria.[4] En el proyecto de presupuesto de la República para el ejercicio económico 2020 se hace referencia a este ingreso en algunos apartados con el nombre de “Impuesto General sobre las Ventas”, no obstante, de acuerdo con el título I de la ley N° 9635 de 4 de diciembre de 2018 se reforma la ley N°6826 de 8 de noviembre de 1982 para establecer el “Impuesto sobre el Valor Agregado”. [5] Jorrat, M (1996). Evaluación de la capacidad recaudatoria del sistema tributario y de la evasión tributaria”. Conferencia Técnica Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). [6] Al respecto, según el estudio “Costa Rica. Programa de análisis de brechas tributarias en la administración de ingresos públicos: análisis de brechas tributarias en el impuesto general sobre las ventas y el impuesto a la renta de las sociedades”, la brecha de cumplimiento en el impuesto general sobre las ventas representaba un 1,9% del PIB en 2016 y un 2,7% en 2015 para el caso del impuesto sobre la renta. [7] Esta Contraloría General ha realizado diversas auditorías como DFOE-SAF-IF-00012-2018 “Informe de auditoría operativa sobre la eficacia de las acciones implementadas por el Ministerio de Hacienda contra la evasión en el Impuesto General sobre las Ventas, DFOE-SAF-IF-10-2010” y DFOE-SAF-00015-2017 “Informe de auditoría de carácter especial sobre la función de inteligencia tributaria en la Dirección General de Tributación (DGT)”. [8] Los ingresos por este impuesto crecen a un menor ritmo que el crecimiento nominal esperado de la economía debido en parte a que en 2020 no se percibirán los recursos provenientes de la amnistía tributaria, los cuales, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, fueron de aproximadamente ¢114 mil millones en 2019. [9] La cual introduce cambios en los tramos salariales, donde se incluyen nuevas tarifas, así como el gravamen a las rentas y ganancias de capital, entre otros.[10] Al respecto, es importante indicar que el impuesto al valor agregado que eventualmente pagarán las instituciones del Estado por sus compras y contrataciones no está siendo contemplado en este cálculo, por lo que el rendimiento podría ser mayor. [11] Pues presenta tasas negativas en su variación interanual acumulada a doce meses a partir de agosto de 2017, y decrece en el orden de dos dígitos a partir de marzo de 2019 en este rubro, de hecho, para el año 2020 se estima que deje de ocupar la cuarta posición en importancia en materia de recaudación, y sea superado por el impuesto sobre la propiedad de vehículos.[12] Incertidumbre que puede reflejarse en cierto pesimismo. Al respecto, la escuela de estadística de la Universidad de Costa Rica en su encuesta Nº 63 sobre la Confianza del consumidor, de agosto de 2019, señala en su página 4 que: “el ICC es de 28,5 puntos (en una escala de cero a 100) y seis meses atrás era de 34,8 puntos, lo que significa que la confianza continúa deteriorándose y ya perdió 6,3 puntos con respecto a febrero del presente año”. Es decir, el nivel de confianza actual muestra consumidores pesimistas hacia la economía nacional. [13] La Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado (UCCAEP), en la encuesta sobre Pulso Empresarial del segundo trimestre de 2019, concluyó que la percepción que tienen los empresarios en cuanto al rendimiento de su negocio en relación con el trimestre anterior anterior empeoró, medido por medio del Índice Empresarial de Percepción, el cual pasó de 5,2 a 4,9, y señala además, en esta encuesta, que apenas el 27% de los empresarios consideran que es un buen momento para invertir. [14] Según Jorrat (1996) “Evaluación de la capacidad recaudatoria del sistema tributario y de la evasión tributaria” cuando existe incertidumbre sobre la manera efectiva que en que las leyes y reglamentos determinan las obligaciones tributarias, la administración tributaria enfrenta mayores dificultades para comprobar los delitos además de que los costos de fiscalización se incrementan.[15] Al respecto, en la Memoria Anual de 2018 (p. 162) esta Contraloría General indicó que el promedio de ejecución entre 2007-2017 de proyectos de inversión pública fue de 88,1%, siendo para 2018 incluso más bajo (79,6%).
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