Regla fiscal

Cumplimiento de la Regla fiscal

Durante el año 2020 se aplicará, por primera vez, la regla fiscal contenida en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Dado el nivel de endeudamiento del Gobierno Central (53,5% del PIB en 2018), corresponde el tercer escenario contemplado en la regla, el cual establece que el crecimiento del gasto corriente no puede ser superior al 75% del crecimiento promedio del PIB para los cuatro años anteriores al año de formulación presupuestaria (es decir, el 75% del crecimiento promedio del PIB para el periodo 2015-2018, lo que da como resultado 4,67%, porcentaje que fue comunicado por el Ministerio de Hacienda a las instituciones del sector público no financiero, SPNF, mediante oficio DM-0466-2019).

En total, se presupuestan ¢7.834.565 millones para gastos corrientes (20,3% del PIB). Este rubro presenta un aumento de ¢271.085 millones con respecto al presupuesto ajustado al 31 de agosto de 2019, lo cual representa un crecimiento de 3,6%. Si se compara con la Ley de Presupuesto 2019, el crecimiento del gasto corriente es de 3,9%. En ambos casos, la variación es inferior al 4,67% establecido por la regla fiscal para 2020.

Sin embargo, a manera de referencia, si se tomara en consideración el monto de ¢159.557 millones de transferencias de capital que en periodos anteriores se han clasificado como transferencias corrientes, el gasto corriente ascendería a ¢7.994.122 millones, lo que supone una variación de 5,7% con respecto al presupuesto ajustado de 2019, y de 6,0% con respecto al presupuesto inicial 2019. ^[1]

El principal rubro de gasto corriente lo constituye el gasto de consumo, con un monto presupuestado de ¢2.971.349 millones. Este presenta una variación de 2,1% con respecto al presupuesto ajustado al cierre de agosto de 2019 (¢61.885 millones). Asimismo, los gastos de consumo crecen ¢57.253 millones en relación con el presupuesto inicial de 2019 (2,0% de variación). En este caso, resalta la aplicación del Transitorio III del “Reglamento de la Ley del Impuesto sobre el Valor Agregado”^[2] en el que se indica que a partir del 01 de enero de 2020 todas las entidades que conforman el Gobierno Central deberán pagar el IVA por los bienes y servicios que adquieran; si bien esto no necesariamente significa un aumento automático en todas las líneas del presupuesto, se deberá hacer frente con estos recursos al pago del IVA y las tasas correspondientes.

Al desagregar el gasto corriente por componente, se observa que mientras los intereses crecen 18,5% respecto al presupuesto inicial de 2019, las transferencias corrientes disminuyen en 2,4% y el gasto de consumo (que comprende el pago de remuneraciones y la adquisición de bienes y servicios lo hace a una tasa del 2%). En términos absolutos, la disminución en las transferencias corrientes asciende a ¢69.907 millones (¢99.583 millones si se compara con el presupuesto ajustado 2019), por lo que es este rubro el que posibilita el cumplimiento de la regla fiscal, dado el aumento en los intereses ante la magnitud de la deuda.

Sin embargo, se debe tener claridad que el reglamento al título IV de la Ley 9635 (decreto ejecutivo N° 41641-H y sus reformas) considera en su artículo 2 que el cumplimiento de la regla fiscal se aplicará de forma agregada al Presupuesto Nacional, por lo que no necesariamente todos los rubros que componen el gasto corriente, ni todos los títulos presupuestarios, muestran el mismo comportamiento, ello en atención a que el Presupuesto de la República se discute y aprueba como una sola Ley de la República^[3], al tiempo que el comportamiento de los intereses u otras situaciones específicas dificultan el cumplimiento de la regla por título presupuestario.

Los títulos con mayor variación en su gasto corriente son el Servicio de la Deuda, ligado a los intereses; los Regímenes de Pensiones, que consideran un nuevo régimen de prejubilación para ex servidores de JAPDEVA y el aumento en pensiones por cantidad de pensionados y revaloraciones en los regímenes con cargo al Presupuesto Nacional, así como el aumento en transferencias a la CCSS por aportes estatales al SEM e IVM, que se registran en este título; el Ministerio de Justicia y Paz, por el alquiler de dispositivos electrónicos (¢6.927 millones) para población en ejecución condicional de la pena; Tribunal Supremo de Elecciones, por la contribución estatal a partidos políticos (¢9.386 millones) ante la realización de elecciones municipales en 2020; MIDEPLAN, por la inclusión de una transferencia en favor del INEC (¢3.995 millones) para la realización del censo de población 2021; y el Ministerio de Cultura y Juventud por aumento de ¢2.378 millones en sus diferentes órganos desconcentrados.

Clasificación de transferencias

Como se mencionó en acápites anteriores, esta reducción en las transferencias corrientes se posibilita por la reclasificación de ¢159.557 millones como transferencias de capital de diferentes rubros que históricamente han sido clasificados como corrientes. En particular, destacan las asignaciones como transferencias de capital al FEES (¢70.000 millones), FODESAF (¢50.839 millones), Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo (¢13.023 millones), Consejo Técnico de Aviación Civil (¢10.775 millones), Juntas de Educación y Administrativas (¢6.608 millones^[4]) y PANI (¢4.243 millones). En ausencia de esta reclasificación, el crecimiento de las transferencias corrientes sería del 3,0% (en lugar de una disminución del 2,4%, tomando como referencia el presupuesto inicial), y el gasto corriente total aumentaría 6,0%, 1,4 puntos porcentuales más que el crecimiento máximo establecido en la regla fiscal para 2020.

De acuerdo con información suministrada por el Ministerio de Hacienda^[5], la presupuestación de las transferencias se realizó en atención a los criterios establecidos en los artículos 22 y 24 de la Ley 9635^[6]. En términos generales, el Ministerio indica que la reclasificación se da en aquellos casos en los que los recursos tengan como destinatario o finalidad última el sector productivo, la adquisición de bienes duraderos o la formación de capital.

A manera de ejemplo, en el caso del FEES el monto asignado como transferencia de capital se da como producto del acuerdo de la Comisión de Enlace, en el que se determina el monto del Fondo para el ejercicio presupuestario. En su cláusula quinta, las universidades estatales se comprometen a realizar inversión de capital por un monto de ¢70.000 millones.

Otras condiciones incorporadas en el acuerdo del Fondo para 2020 son: restricción a la creación de plazas, aumento de 4% en los recursos para becas, ajustes salariales semestrales del 1,5% e incremento de los montos para las sedes regionales. En materia de programación, el acuerdo estipula la aplicación de indicadores de gestión y resultados en el PLANES (Plan Nacional de la Educación Superior Estatal). Pese a lo anterior, en el proyecto de Presupuesto de la República 2020 no se incluyeron indicadores -de ningún tipo- relativos a los recursos que ejecutarán las universidades estatales a través del FEES, por lo que todo el cumplimiento de estos compromisos se delega en la praxis a las universidades. Es pertinente indicar que el artículo 29 de los Lineamientos Técnicos sobre el Presupuesto de la República estipulan que los ministros rectores y ministerios concedentes de recursos deberán establecer mecanismos internos para realizar dicho seguimiento y hacer la respectiva rendición de cuentas ante la DGPN.

La Contraloría General de la República señala la importancia de dar seguimiento a estos acuerdos, para garantizar el cumplimiento de los compromisos asumidos por las autoridades competentes y que las asignaciones de gasto respondan a los criterios que las sustentaron en la etapa de formulación. Aunado a lo anterior, este caso destaca la relevancia en la vinculación plan-presupuesto, a través de diferentes instrumentos (PNDIP, Presupuesto de la República, PLANES y presupuestos institucionales), que deben ser armoniosos entre sí, como insumo fundamental para profundizar en la implementación del modelo de gestión por resultados y en pro de la transparencia en la gestión de los recursos públicos.

En cuanto al FODESAF, es pertinente indicar que los recursos clasificados como de capital (¢50.839 millones) se trasladarán al BANHVI (¢46.184 millones), para construcción de viviendas de interés social; construcción y equipamiento de la Torre de la Esperanza del Hospital de Niños (¢1.994 millones); acueductos rurales (¢393 millones), entre otros proyectos.

Mención particular merece la asignación al Fondo de Preinversión de MIDEPLAN, constituido para financiar estudios de prefactibilidad y factibilidad, por ¢2.700 millones; en 2019 se presupuestaron como transferencias corrientes ¢1.750 millones para este fondo, los cuales ya se devengaron en su totalidad, en 2020 los recursos designados a este fondo se presupuestan como transferencia de capital, aunque su finalidad es la misma. Es preciso indicar que desde una óptica de administración de proyectos, los gastos relativos a la etapa de preinversión -en la que se analiza la prefactibilidad y factibilidad- no son gastos capitalizables, pues la preinversión en sí misma no produce un aumento del acervo de capital de la economía, sino que son un costo hundido para poder tomar la decisión de inversión.

En cuanto al PANI, los recursos clasificados como de capital comprenden la estimación realizada por la institución de su gasto de capital para 2020, por lo que este será financiado por medio de la subvención ordinaria que otorga el Gobierno a esta institución. De conformidad con el transitorio XL de la Ley N° 9635, a partir del 01 de enero de 2020 se deroga el destino específico ligado al impuesto sobre la renta a favor del PANI que disponía el artículo 34 inciso a de la Ley Orgánica del Patronato. No existen metas e indicadores ligados a esta transferencia.

Asimismo, se identificaron transferencias de capital con coletillas que hacen referencia a gastos operativos, tal es el caso de Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición-CEN CINAI (¢335 millones), el ICODER (¢300 millones) y el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado SINIRUBE (¢3 millones). Aunque esto es posible para el caso de proyectos de inversión, la información presupuestaria no permite determinarlo.

En términos generales, es criterio del órgano contralor que la definición de los gastos como corrientes o de capital debe responder a los lineamientos establecidos en el clasificador económico del gasto. La clasificación de gastos que usualmente han sido catalogados como corrientes y para 2020 se presupuestan como de capital, debe responder a la naturaleza económica última de los recursos, además, deben activarse los mecanismos necesarios de seguimiento y control que permitan garantizar que los recursos serán destinados a inversión por parte de la institución que los recibe.

Como comentario adicional, el Órgano Contralor reitera la importancia de que los proyectos de inversión que ejecuten las instituciones del sector público respondan a la identificación de necesidades ciudadanas priorizadas, teniendo presente que el gasto público no constituye un fin en sí mismo, sino un medio para la atención de necesidades colectivas.

Contribuciones al IVM y Regímenes de Pensiones

Adicional a la reclasificación de gastos, las transferencias que muestran mayor crecimiento constituyen las destinadas a la CCSS (8,5%, ¢620.968 millones en total), en particular debido al aumento en las contribuciones estatal y patronal al IVM establecido para 2020, lo que tiene afectación tanto para los trabajadores públicos y privados, como en las coberturas complementarias que realiza el Estado para trabajadores independientes, servidoras domésticas y asegurados voluntarios. Cabe destacar que en sesión de Junta Directiva N° 9038 del 20 de junio de 2019, se determinó acelerar los aumentos programados en la contribución tripartita al régimen y a partir de 2020 serán cada tres años, en lugar de ser quinquenales, como se estableció inicialmente en la reforma de 2005.

A partir de 2020 el porcentaje de cotización al IVM ascenderá a 10,66%, donde la contribución estatal pasará del 1,24% del salario del trabajador a 1,41%; además, la cuota patronal pasará de 5,25% a 5,42%. De acuerdo con la reforma, en 2029 la contribución tripartita al régimen será de 12,16% del salario^[7].

Esta obligación resulta ineludible para el Poder Ejecutivo, en consideración a la importancia del IVM para la sociedad y la incertidumbre sobre su condición financiera, sin embargo, el cambio exacerba las presiones fiscales, toda vez que es altamente previsible que a partir de 2021 aplicará el escenario 4 de la regla fiscal, cuya restricción es sobre el gasto total. La aceleración en la aplicación de los aumentos en la contribución al régimen limitan los ya de por sí estrechos espacios fiscales. Ante este panorama, cobra aún más importancia el saneamiento de las finanzas del régimen, en caso de insolvencia constituye un pasivo inmanejable para el Gobierno.

Aunado a lo anterior, el Proyecto de Ley de Presupuesto de la República para el año 2020 contempla la creación de un nuevo régimen de prejubilación para exservidores de JAPDEVA, debido a la situación de insuficiencia que presenta esta institución y la necesidad de reestructurar su operación ante la entrada en funciones de la Terminal de Contenedores de Moín. Para tal efecto, se encuentra en trámite legislativo el expediente 21.572, sexta modificación legislativa al presupuesto 2019, en el cual se establece la creación de dicho régimen. Para 2019, el monto asignado ascendería a ¢1.660 millones, mientras que en 2020 el monto presupuestado es de ¢4.500 millones. Según el Proyecto de Ley de Presupuesto 2020, cerca de 268 funcionarios de JAPDEVA tendrían posibilidad de acogerse a este régimen de prejubilación. Es pertinente indicar que el Proyecto de Ley de Modernización de JAPDEVA se aprobó en segundo debate el pasado 05 de setiembre y actualmente se encuentra en consulta de constitucionalidad.

Clasificación incorrecta de pagos a la CCSS

Otro aspecto a destacar en cuanto a la verificación de la regla fiscal tiene que ver con el pago de adeudos con la CCSS. El Proyecto de Ley de Presupuesto de la República contempla ¢8.138 millones en amortización de otras obligaciones, que de acuerdo con la Dirección de Crédito Público se desglosan el arrendamiento financiero del Fideicomiso de infraestructura educativa (¢7.528 millones) y los convenios establecidos con la CCSS, para el reconocimiento de la deuda con el Instituto de Crédito Oficial (ICO) de España (¢610 millones).

En criterio del Órgano Contralor, los pagos por el arrendamiento financiero deben ser registrados como bienes duraderos, al tiempo que los adeudos con la CCSS corresponde a transferencias corrientes, toda vez que estos saldos se originan en diferencias no saldadas oportunamente por el Ministerio de Hacienda.

Por ende, el gasto corriente está subestimado en ¢610 millones. Sin embargo, es de esperar que este monto sea mucho mayor al cierre del ejercicio 2020, cuando se incorporen los recursos del crédito BIRF 8593-CR, Programa por Resultados para el Fortalecimiento del Seguro Universal de Salud en Costa Rica (aprobado mediante Ley N° 9396). A manera de ejemplo, al 31 de agosto de 2019 se han devengado ¢34.310 millones relacionados a este crédito^[8] y que han sido registrados en la subpartida “amortización de otras obligaciones”, en lugar de transferencias corrientes.

Este criterio de la CGR ha sido comunicado al Ministerio de Hacienda mediante oficio DFOE-SAF-0555 de octubre de 2018, en el que se indicó lo siguiente: “Respecto a los pagos relacionados con los convenios suscritos con la Caja Costarricense de Seguro Social, por la contribución al sistema de seguridad social por parte del Estado como tal y como patrono, éstas derivan de la morosidad por el pago atrasado de dichas cuotas y no son resultantes de una operación de crédito público como lo prevé el artículo 81 de la Ley 8131, relativo a los mecanismos de endeudamiento público.”

Dicho en otros términos, los adeudos con la CCSS no responden a deuda bonificada ni operaciones de crédito, sino un pago diferido por obligaciones no atendidas de manera oportuna, lo que no cambia la naturaleza económica del gasto.

Por último, en el informe DFOE-SAF-IF-00007-2019, Informe de auditoría de carácter especial sobre endeudamientos no registrados del Sector Público No Financiero, la Contraloría determinó que la Dirección de Crédito Público no tiene procedimientos internos oficializados sobre la recopilación, registro y validación de datos de la deuda interna distinta a la deuda bonificada del Gobierno Central, tal es el caso de los arrendamientos financieros y la deuda del Estado con la CCSS. Esto es relevante pues puede generar incertidumbre acerca de la razonabilidad del saldo de deuda, así como el tratamiento presupuestario adecuado para registrar estas transacciones.

Intereses

El comportamiento de los intereses también es medular dentro de la dinámica del gasto. Como se muestra en el gráfico siguiente, los intereses muestran una tendencia al alza, mientras que en las remuneraciones sí se aprecia una desaceleración del gasto. Al mes de julio de 2019, el gasto acumulado en intereses de los últimos 12 meses tuvo una variación de 24,3%, porcentaje que fue de 6,9% para el total de gasto corriente y de 2,7% en las remuneraciones.

Esta tendencia se asocia directamente al nivel de endeudamiento del Gobierno Central. De acuerdo con las proyecciones macroeconómicas del BCCR, la estabilización de la razón deuda/PIB se daría hasta el año 2023, por lo que es de esperar que el gasto en intereses aumente en forma sostenida durante varios periodos, por el aumento en el saldo de la deuda.

De acuerdo con el Ministerio de Hacienda, para 2020 se espera que el 19,4% de las colocaciones se realicen en el mercado externo, dada la autorización para emitir eurobonos otorgada por la Ley N° 9708. Los eurobonos y los créditos de apoyo presupuestario en trámite de aprobación legislativa permitirían disminuir las presiones sobre las tasas de intereses internos, al disminuir los requerimientos de financiamiento del Gobierno sobre el mercado doméstico, al tiempo que le permite a este acceder a recursos del mercado externo pagando tasas más bajas. Sin embargo, se aumenta de forma directa la exposición al riesgo cambiario, por el aumento en la proporción de deuda pactada en dólares.

En ausencia de este financiamiento externo, a través de eurobonos o créditos de apoyo, es de esperar un aumento de las tasas de interés internas por las necesidades de liquidez del Gobierno y la competencia no sana por recursos con el sector privado.

Como corolario, la gestión de la deuda, y en consecuencia, la dinámica del gasto en intereses son factores fundamentales para alcanzar el cumplimiento de la regla fiscal y avanzar en el proceso de saneamiento de las finanzas gubernamentales.

Criterio de verificación de la regla fiscal

En lo que atañe a la verificación del cumplimiento de la regla fiscal, la Ley N° 9635 estableció tres momentos de revisión, a saber: 1) Etapa de formulación y presupuestación (art. 19 de la ley), 2) monitoreo trimestral en etapa de ejecución (artículo 20), 3) verificación con la liquidación presupuestaria (artículo 21).

Particularmente, el artículo 21 de la Ley N° 9635 señala que a partir de la liquidación presupuestaria de las entidades públicas, tanto la DGPN como la STAP elaborarán un informe final del cumplimiento de la regla. Pese a ello, en el Decreto Ejecutivo 41641-H, Reglamento al título IV de la Ley N° 9635, denominado Responsabilidad Fiscal de la República, se establece que para la aplicación de la regla, las entidades deberán tomar como referencia el gasto corriente del presupuesto ordinario aprobado en el ejercicio precedente.

En la etapa de formulación-presupuestación (aprobación) corresponde realizar la revisión del cumplimiento respecto al presupuesto inicial del ejercicio precedente. Una vez finalizado el ejercicio presupuestario, el cumplimiento de la regla deberá ser verificado con la liquidación presupuestaria, tomando como referencia el gasto ejecutado del ejercicio precedente.

Es decir, la verificación a posteriori del cumplimiento de la regla fiscal para el año 2020 debería realizarse comparando el gasto ejecutado de 2020 con el gasto ejecutado de 2019, según lo estipulado en el artículo 21 de la Ley N° 9635, y no respecto al gasto presupuestado de 2019 [9]. A manera de ejemplo, suponiendo una ejecución del 94% (ejecución promedio del periodo 2016-2018), el gasto corriente ejecutado de 2019 ascendería a ¢7.095 billones aproximadamente, si a esta suma se aplica el porcentaje de crecimiento máximo de la regla fiscal (4,67%), se tiene que el gasto corriente de 2020 no debería superar los ¢7.427 billones, suma que es inferior en ¢407.749 millones al monto asignado en el Proyecto de Presupuesto 2020. De lo anterior se deriva que para dar cumplimiento a la regla, se requeriría a su vez una ejecución máxima de alrededor del 94% del presupuesto de 2020.

Comparar el gasto corriente ejecutado del año 2020 con el presupuesto aprobado de 2019, implica que el crecimiento del gasto ejecutado (ejecutado 2020 versus ejecutado 2019) pueda crecer más allá del 4,67% establecido por la regla. La aplicación de la regla sobre valores presupuestados implica que la razón deuda/PIB sea mayor en 5 puntos porcentuales en comparación con la aplicación sobre valores ejecutados, lo que da lugar a un rezago de 4 años en la estabilización de la deuda. Esta preocupación de la CGR fue manifestada a la Comisión de Asuntos Hacendarios mediante el oficio DC- 257 del 13 de agosto de 2019.

La CGR comparte las preocupaciones del Ministerio de Hacienda acerca de la importancia de dar cabal cumplimiento a los principios de sostenibilidad y credibilidad que sustentan la aplicación de la regla fiscal.