Cumplimiento del artículo 52 de la LAFRPP

En congruencia con preocupaciones mostradas por la Comisión de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa sobre la liquidación del Presupuesto 2018^[1], para mejorar la gestión financiera del Estado es trascendental contar con una visión que integre todas las fases del ciclo presupuestario. Para resolver los problemas de fondo, las discusiones deben traducirse en toma de decisiones, considerando la continuidad que existe entre los ejercicios económicos.

Desde el año 2000, la evaluación de los resultados de la gestión pública y su correspondiente rendición de cuentas, son principios constitucionales que deben ser atendidos por toda la Administración Pública^[2]. En 2002, la Ley 8131 (Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), determinó los principios básicos que deben regir la gestión presupuestaria del Sector Público^[3].

El principio de gestión financiera refiere a que la administración de los recursos financieros del sector público debe orientarse a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley. El principio de programación señala que los presupuestos deben expresar con claridad los objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos necesarios para cumplirlos, de manera que pueda reflejar su costo.

Según el artículo 52, a más tardar el 1° de marzo de cada año, la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda (DGPN) debe presentar un informe sobre los resultados físicos de los programas ejecutados durante el período económico respectivo.

A su vez, MIDEPLAN debe presentar un informe final sobre los resultados de la ejecución del presupuesto, el cumplimiento de las metas, los objetivos, las prioridades y acciones estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo y su aporte al desarrollo económico-social del país.

Según la ley, los informes objeto de dictamen por parte de la CGR deben incluir los elementos explicativos para medir la efectividad de los programas, el costo unitario de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos públicos.

En el artículo 55 se dispone que el MH y MIDEPLAN deben definir la metodología para evaluar los resultados de la gestión del Sector Público. La ley es enfática en que ambos deben establecer la coordinación necesaria a fin de que sus requerimientos de información sean lo más uniformes posible y consistentes con las necesidades de cada uno, sin que esto implique duplicidad de funciones.

Conforme al artículo 56, el MH y MIDEPLAN son responsables de evaluar los resultados de la gestión institucional, para garantizar tanto el cumplimiento de objetivos y metas, como el uso racional de los recursos públicos. Ambos deben presentar informes periódicos a instancias como la Asamblea Legislativa y la Contraloría General de la República. Ambos Ministerios deben elaborar conjuntamente un informe de cierre del ejercicio presupuestario, y presentarlo a la Autoridad Presupuestaria para que lo conozca y proponga recomendaciones al Presidente de la República.

A la fecha, la CGR no ha observado cabal cumplimiento del tema de evaluación establecido en la Ley 8131. Por esta razón, en los dictámenes que ha remitido a la Asamblea Legislativa, no se ha otorgado un aval positivo sobre los informes de evaluación del Poder Ejecutivo.

Considerando los requerimientos específicos del artículo 52, la medición de la efectividad de los programas ha sido limitada y sus avances no han sido continuos. Si bien MIDEPLAN fundó el Sistema Nacional de Evaluación (SINE) en 1994[4], la incipiente cultura evaluativa que se ha desarrollado en las instituciones, aunada a una escasa planificación a largo plazo, han conducido a que la evaluación de los resultados del Sector Público se limite al año presupuestario o al período de gobierno correspondiente[5]. Se debe profundizar en la medición de los resultados finales derivados de las intervenciones públicas que se realizan.

El desarrollo de “evaluaciones estratégicas” sobre algunas intervenciones públicas del Sector Público (programas, proyectos, políticas y planes) ha surgido como un mecanismo para medir más comprehensivamente los resultados de la gestión, valorando sus efectos e impactos, más allá de sus resultados de corto plazo.

Como resultado de este proceso y otros avances, la CGR ha avalado parcialmente los últimos dos informes sobre el cumplimiento del PND, reconociendo también mejoras producto de la primera Agenda Nacional de Evaluaciones del PND 2015-2018. Además, en 2018, se estableció la Política Nacional de Evaluación 2018-2030 (PNE 2018-2030), y se incluyeron 15 nuevas intervenciones en la Agenda Nacional de Evaluaciones 2019-2022.

Estos avances distan de la magnitud y diversidad de los retos que persisten en la cultura de planificación, evaluación y rendición de cuentas. Desde 1995, se estableció que MIDEPLAN y el MH tendrían la responsabilidad de diseñar un esquema que contemplara los resultados evaluativos como parte del proceso de programación presupuestal[6] [7].

No fue sino hasta abril de 2016 que fue presentado el primer informe de cierre conjunto entre MIDEPLAN y el MH a la Autoridad Presupuestaria, al que refiere el artículo 56 de la Ley 8131. Dicho informe fue un piloto que comprendió solo el Sector Transporte e Infraestructura. En la evaluación del período 2018, se analizaron 3 de 16 sectores institucionales.

En los Informes Técnicos de los Proyectos de Ley del Presupuesto Nacional, incluyendo 2020, la CGR ha alertado reiterativamente sobre incumplimientos en los principios de gestión financiera y programación, así como limitaciones en la vinculación entre los diferentes niveles de planificación, los cuales deben articularse en torno al Plan Nacional de Desarrollo.

Durante la fase de evaluación, estos factores socavan la calidad técnica de la información empleada para medir los resultados y rendir cuentas. Esto repercute negativamente en aspectos básicos de la evaluación, como la congruencia que debe existir entre los objetivos, productos y metas con las que se atienden los problemas del país, hasta qué se entiende por efectividad, eficiencia, economía y calidad en la gestión pública.

Recurrentemente, la medición de resultados en el Sector Público ha excluido los principios de economía y eficiencia que se establecen en la Ley 8131. Dado que también es escasa la información explicativa sobre la calidad y los costos de los bienes y servicios, resulta cuestionable su utilidad para la toma de decisiones.

Pese a disposiciones emitidas por la CGR y planes piloto propuestos por los entes rectores, no se ha cumplido el artículo 52 de la ley, porque MIDEPLAN y el MH no han consolidado metodologías ni experiencias con resultados tangibles dirigidas a medir los costos unitarios y la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Sobre las causas estructurales, el Ministerio de Hacienda ha señalado la carencia de contabilidad de costos en el Gobierno Central[8].

Es importante distinguir que el análisis de costos tiene dos dimensiones que le permiten tomar mejores decisiones al país. Una dimensión es contable-administrativa, empleada para el control y la toma de decisiones organizacionales, y también posee una dimensión que refiere a la eficiencia económica[9]. La más reciente de las estrategias propuesta por MIDEPLAN y el MH[10], contiene el desarrollo de tres pilotos para generar experiencias sobre mediciones de costos en el Sector Público, pero no se han observado resultados concretos en los informes que dictamina la CGR[11].

Para la CGR, la importancia de mejorar este panorama se resume en que transparentar la evaluación de los resultados del Sector Público significa construir bases para tomar mejores decisiones y que la rendición de cuentas sea más precisa. Impulsa la mejora de los bienes y servicios públicos en procura del bienestar de las personas y la solución efectiva de los problemas que aquejan al país.

Es crucial que la evaluación de los resultados genere información útil para mejorar la gestión de las intervenciones públicas, con sometimiento pleno a la ley. En una coyuntura fiscal restrictiva como la actual, es trascendental para maximizar la eficiencia, en términos de los impactos generados y el uso de los recursos públicos.

Al margen de los retos estructurales, hay aspectos que pueden reforzarse en el corto plazo, más cercanos al control del Poder Ejecutivo. Desde la publicación de la ley, han persistido diversas limitaciones sobre la confiabilidad de los datos reportados, la calidad de la información, e incluso la formalidad en su entrega[12]. A su vez, los instrumentos y metodologías de MIDEPLAN y el MH deben ser sujetos de mejora continua, puesto que son la base empleada por el resto de las instituciones bajo su rectoría[13].

Para lograr los cambios que se requieren en la cultura de planificación y evaluación del Sector Público, y hacer cumplir la ley 8131, es fundamental que el compromiso político de sus jerarcas sea continuo entre las Administraciones. Se debe articular una visión país para acelerar la maduración de la cultura de planificación y evaluación del Sector Público.

El Poder Ejecutivo debe ser el primer interesado en que sus intervenciones se ejecuten cabalmente, y que alcancen el mayor impacto sobre el bienestar de las personas, al menor costo posible. El rol de la Asamblea Legislativa es igualmente crítico porque es responsable del control político sobre el Ejecutivo, aprueba el Presupuesto Nacional, y puede gestar cambios en la normativa que el país requiera. En la medida que se mejoran todos estos mecanismos, el control ciudadano se fortalece, y la sociedad como un todo, se beneficia de mejores capacidades para resolver sus problemas.