Normas de Ejecución Presupuestaria

Las normas de ejecución presupuestaria son disposiciones o lineamientos que facilitan el cumplimiento de los objetivos propuestos en la Ley de Presupuesto, regulando la actuación de los poderes públicos; forman parte del presupuesto, de acuerdo con las disposiciones del artículo 8 de la Ley N° 8131, cuyo inciso e) dispone expresamente que éste deberá contener: “Las normas que regulen exclusivamente la ejecución presupuestaria, las cuales se aplicarán durante el ejercicio económico para el que dicho presupuesto esté vigente”.

El Proyecto de Presupuesto presentado para el período económico 2020, en el artículo 7 de Normas de Ejecución, contiene este año nueve disposiciones para ejecutar, controlar y evaluar lo dispuesto en los artículos contenidos en el proyecto de presupuesto presentado a conocimiento de la Asamblea Legislativa.

Las primeras ocho son casi idénticas a sus homólogas del presupuesto vigente 2019. La salvedad consiste en que la norma 1 en el proyecto establece como posibles únicos destinos que se pueden dar a los remanentes que se produzcan en las subpartidas de la partida 0 (Remuneraciones) durante el ejercicio económico, las siguientes seis subpartidas: 6.01.03 Transferencias corrientes a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales), 7.01.03 Transferencias de capital a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales, para el caso de los programas de inversión), 6.03.01 Prestaciones Legales, 6.03.99 Otras prestaciones para el pago de subsidios por incapacidad, 6.06.01 Indemnizaciones, y 6.06.02 Reintegros o devoluciones, mientras que en el proyecto vigente 2019 no están contempladas las dos últimas subpartidas de la lista anterior.

En virtud de esta primera norma, los remanentes en la partida Remuneraciones que resulten de la aplicación del ajuste por costo de vida, deberán ser trasladados a la subpartida 9.02.01 Sumas libres sin asignación presupuestaria, en la modificación presupuestaria siguiente a la aplicación de la revaloración, procedimiento que deberá seguirse, también, con los recursos para pagar remuneraciones a órganos desconcentrados y demás entidades por medio de la ley de presupuesto de la República.

Al respecto, conviene recordar que, de conformidad con el clasificador del gasto según su objeto, no se deben ejecutar gastos directamente con cargo a las subpartidas que forman parte del grupo de Sumas sin asignación presupuestaria, y para utilizar estas sumas se deben efectuar los traslados presupuestarios a las subpartidas correspondientes y seguir los mecanismos legales y técnicos establecidos.

En las siguientes normas de ejecución se autoriza a los Poderes de la República, a las instituciones adscritas a éstos, al Tribunal Supremo de Elecciones y a las dependencias administradoras de los regímenes de pensiones, para que con cargo a las partidas existentes paguen las revaloraciones salariales del primer y segundo semestres del año 2020, así como la respectiva anualización de las revaloraciones salariales decretadas para el segundo semestre de 2019. Autoriza también al Poder Ejecutivo para que varíe los requerimientos humanos de cada título presupuestario contenido en la ley, con el fin de efectuar las modificaciones provenientes de las reasignaciones, las reclasificaciones, las asignaciones, las revaloraciones parciales, las variaciones en la matrícula de los centros educativos que atienden los diferentes ciclos y modalidades del sistema educativo y los estudios integrales de puestos dictados por los órganos competentes.

También se regula en torno al uso de la subpartida de Servicios Especiales en los Ministerios, Defensoría de los Habitantes de la República, Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República, en cuanto los sueldos del personal pagados por medio de esa subpartida no podrán ser superiores a los devengados por el personal incorporado al Régimen del Servicio Civil -para el caso de los Ministerios- y a los contenidos en los respectivos índices salariales vigentes de cargos fijos -en el caso de las otras entidades indicadas- para puestos con funciones similares.

En lo referente al uso de la subpartida de Prestaciones Legales se dispone que deben pagarse en estricto orden de presentación en las unidades financieras institucionales, y que tendrán prioridad los pagos que correspondan a causahabientes de servidores fallecidos; también serán prioritarias las solicitudes de pago de personas que no puedan seguir laborando por incapacidad permanente y tengan derecho a prestaciones.

Por su parte, la norma ocho contiene una autorización para que mediante decreto ejecutivo, el Ministerio de Hacienda modifique el número de cédula de persona jurídica de los beneficiarios de transferencias, cuando se determine que el número consignado en la Ley de Presupuesto Ordinario no corresponde.

Por último, como novedad, para este año se incorpora en el punto 9 de dicho artículo, una disposición tendente a autorizar los traslados de partidas entre programas presupuestarios del Ministerio de Seguridad Pública y del Ministerio de Justicia y Paz mediante modificación presupuestaria de aprobación del Poder Ejecutivo, es decir, sin requerir autorización del legislador. Lo anterior, con el fin de coadyuvar en la implementación del proceso de Presupuesto por Resultados dentro del marco de la Gestión para Resultados en el Desarrollo, que ha desembocado en cambios realizados en la estructura programática de esos Ministerios, con una mayor cantidad de programas presupuestarios que en años previos.

Al respecto, se reconoce que el presupuestar por resultados conlleva cambios sustantivos en varios extremos inherentes al quehacer institucional, teniendo claro que este nuevo modelo de presupuestación requerirá del accionar del Legislador Ordinario y consecuentemente del trámite de aprobación de la ley ordinaria. No obstante, se argumenta que resulta conveniente de forma temporal y en la coyuntura del proceso que se está desarrollando, incluir en el Proyecto de Presupuesto de 2020 una norma para autorizar durante ese ejercicio económico al Poder Ejecutivo para realizar este tipo de modificaciones mediante decreto ejecutivo, exclusivamente para los casos de los ministerios antes indicados que conforman un plan piloto, con el fin de agilizar el accionar de estas dos entidades. Lo anterior tomando en cuenta que según lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 8131, el Poder Ejecutivo está imposibilitado para aprobar modificaciones presupuestarias entre programas presupuestarios. Ello con base en lo expresado por la Sala Constitucional en el sentido de que podrían presentarse roces con relación a lo dispuesto por los artículos 176, 178 a 180 en relación con el 9, y 121 inciso 11 de la Constitución Política^[1].

Si bien esta Contraloría General reconoce el esfuerzo por parte del Poder Ejecutivo para establecer un nuevo modelo de presupuestación por Resultados dentro del marco de la Gestión para Resultados en el Desarrollo, la posibilidad de que el Poder Ejecutivo, vía decreto, pueda modificar el destino de los recursos aprobados por el legislador presupuestario realizando traslados entre programas presupuestarios, debe considerarse como una concesión excepcional, y exclusivamente en este proceso de transición o aplicación parcial de dicho modelo.

En adición a lo anterior, conviene valorar y tener presentes criterios vertidos por la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República sobre la posibilidad de que vía Decreto Ejecutivo el Gobierno pueda variar el destino de los gastos aprobados en el presupuesto^[2].