Presupuesto de Egresos

El monto total del Proyecto de Presupuesto de la República para el año 2020 asciende a ¢10.509.607 millones, 5,9% menos que el presupuesto ajustado al 31 de agosto de 2019^[1]. Si se compara esta cifra con el presupuesto inicial de 2019, se observa una reducción de ¢433.474 millones (-4,0%). Como porcentaje del PIB, el presupuesto representa un 27,2%. Sin el Servicio de la Deuda, la asignación presupuestaria es de ¢6.493.751 millones, o bien un 16,8% del PIB, y presenta una disminución de 1,1% con respecto a 2019.

La reducción en el presupuesto de egresos se explica principalmente por una menor asignación en la amortización (título Servicio de la Deuda Pública), dado el perfil de vencimientos para el año 2020^[2] y una poca dinámica en el gasto primario. El siguiente cuadro muestra la evolución del presupuesto del Gobierno Central en el período 2009-2020.

Según el objeto del gasto, la principal partida es la de transferencias corrientes con ¢2.891.851 millones (27,5% del presupuesto 2020), tal y como ha sucedido desde 2017. Anteriormente, la partida de remuneraciones ocupaba este puesto. A pesar de esto, se registra una disminución de ¢99.638 millones con respecto al presupuesto ajustado al 31 de agosto de 2019 (-3,3%), con respecto a la Ley de Presupuesto 2019 esta reducción es de ¢70.024 millones (-2,4%).

Dicho comportamiento se asocia con la reclasificación de ¢159.557 millones en transferencias que usualmente han sido registradas como corrientes, hacia transferencias de capital^[3]. Al respecto, el Órgano Contralor llama la atención para asegurar que la clasificación de los gastos responda a su fin último. No procede clasificar transferencias que financian gastos operativos como transferencias de capital, salvo que correspondan a proyectos de inversión. Se identificaron transferencias de capital para gastos operativos a la Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición CEN-CINAI (¢300 millones) y al Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE, ¢3 millones), sin que se explicite cuál es el proyecto de inversión que buscan financiar. En el caso particular de las transferencias de capital al FEES, FODESAF y PANI, el Ministerio de Hacienda señala que estos recursos se utilizarán en distintos proyectos de inversión que las instituciones beneficiarias deberán detallar en sus presupuestos ordinarios para el año 2020; sin embargo, desde el Presupuesto de la República no se incluyen indicadores que permitan dar seguimiento a la ejecución de estos fondos, lo que contraviene sanas prácticas de gestión y limita la transparencia presupuestaria.

Siguen en importancia las remuneraciones, que representan el 25,4% del presupuesto total 2020, con un monto de ¢2.673.054 millones, ¢22.456 millones más que la Ley de Presupuesto 2019 (crecimiento de 0,8%) y ¢29.944 millones más que el presupuesto ajustado al 31 de agosto de 2019 (variación de 1,1%). El crecimiento de esta partida es menor que la inflación esperada y es también inferior que la variación promedio reportada en el período 2018-2019, la cual fue de 4,2% con respecto al presupuesto ajustado de cada año. Esto se asocia con la eliminación de un total de 158 plazas; entre ellas, 57 del Tribunal Supremo de Elecciones, 41 de la Asamblea Legislativa, 21 del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y 16 del Ministerio de Hacienda. Por su parte, el MEP habilitó 525 plazas y el Ministerio de Relaciones Exteriores trasladó un puesto a MIDEPLAN.

En el caso específico del Tribunal Supremo de Elecciones, el rubro de remuneraciones disminuye un 0,5% respecto al presupuesto ajustado 2019, como consecuencia de las reformas impulsadas por la Ley N° 9635, junto con el efecto de la reducción en plazas -específicamente para servicios especiales- que comprende en particular la presupuestación de un menor número de puestos para hacer frente a la realización de un eventual referéndum.

Por otro lado, la subpartida de incentivos salariales representa el 42,6% del total de presupuesto de la partida de remuneraciones (¢1.138.643 millones) y presenta un crecimiento de ¢10.471 millones (variación de 0,9%) con respecto al presupuesto ajustado de 2019. Se refleja una disminución sustantiva en el crecimiento de esta subpartida, en comparación con el crecimiento de 5,0% durante el período 2018-2019 en los presupuestos ajustados a cada año. Esta diferencia, según se indica en la exposición de motivos, es producto de las medidas implementadas en la Ley N° 9635, al modificar estos incentivos a monto nominal fijo en lugar de un porcentaje ligado al salario base. Si se compara la subpartida de incentivos salariales con la Ley de Presupuesto 2019, se registra un crecimiento de 0,6% (¢6.660 millones). En cuanto a las remuneraciones básicas, se presenta un crecimiento de ¢15.769 millones (1,5%) en comparación con el presupuesto ajustado al final de agosto 2019, y de ¢13.794 millones (1,3%) con respecto a la Ley de Presupuesto de 2019.

En relación con la partida de amortización de la deuda, esta representa el tercer puesto en composición del presupuesto de egresos (19,3% del total del presupuesto). Se presupuestan ¢2.030.512 millones para este rubro en 2020 y se destaca por tener la mayor reducción absoluta (¢901.869 millones), con respecto al presupuesto ajustado al 31 de agosto de 2019 (decrecimiento de 30,8%). Esto se asocia con una menor concentración de vencimientos de deuda pública para 2020^[4], y con menores expectativas de colocaciones internas de corto plazo, debido al trámite de créditos de apoyo presupuestario con organizaciones como la Corporación Andina de Fomento y el Banco Interamericano de Desarrollo, tal como se mencionó previamente. Destaca también la asignación de ¢158.000 millones^[5] para la amortización de títulos valores externos de la colocación de eurobonos autorizada en la Ley N° 7970. En lo que atañe a la amortización de otras obligaciones, se asignan ¢8.138 millones, para arrendamiento financiero derivados del Fideicomiso de Infraestructura Educativa y convenios de pago con la CCSS, los cuales según su naturaleza debieran clasificarse como bienes duraderos y transferencias corrientes, en ese orden. Esto ya ha sido señalado previamente por la CGR^[6].

Por su parte, la partida de intereses y comisiones presenta el mayor incremento nominal con respecto al presupuesto ajustado al cierre de agosto del presente año, con un monto adicional de ¢313.668 millones (18,8% de crecimiento). Esta partida comprende el 18,9% del presupuesto total (¢1.985.902 millones) y se vincula principalmente con las obligaciones referentes a los intereses sobre títulos valores, relacionados con los altos niveles de endeudamiento del Gobierno Central.

Para el periodo 2014-2018, los intereses y comisiones presentaron un crecimiento promedio de un 14,4 % anual, que al ser comparado con el incremento de 18,8% de 2020, ejemplifica la tendencia creciente de este rubro, situación que eventualmente restringirá la asignación a otras partidas, en especial por la entrada en vigencia de la regla fiscal. Como porcentaje del PIB, los intereses pasaron de representar el 2,1% del PIB en 2008 a un estimado de 5,1% del PIB en 2020, lo que refleja el peso creciente de esta partida en la estructura de gastos del Gobierno Central. Los intereses constituyen una obligación ineludible para el Gobierno, por lo que su tendencia creciente -dado el nivel de deuda- exacerba las presiones para dar cabal cumplimiento a la regla fiscal.

Si se toma en conjunto el presupuesto de estas cuatro partidas mencionadas, estas representan el 24,8% del PIB y el 91,2% del presupuesto total establecido para 2020. Con esto se evidencia la rigidez del presupuesto pues estas partidas suponen obligaciones ineludibles para el Gobierno.

En lo que respecta al gasto en servicios, esta partida presupuesta un monto de ¢248.249 millones para 2020, ¢20.613 millones más que el presupuesto ajustado al 31 de agosto de 2019 (crecimiento de 13,0%). Si se compara con la Ley de Presupuesto 2019, se reporta un crecimiento de ¢31.009 millones (14,3% de variación).

Específicamente, los servicios que más gastos representan son los siguientes: 1) la subpartida de alquileres de edificios, locales y terrenos, en donde destaca la Asamblea Legislativa por concepto del pago de arrendamiento del nuevo edificio legislativo; 2) la subpartida de servicios de apoyo y gestión, especialmente en servicios generales; y 3) la subpartida de servicios básicos, principalmente en servicio de telecomunicaciones. En cuanto a los títulos presupuestarios, el que más egresos presupuesta en servicios es el MEP, con ¢42.174 millones (para servicios básicos de telecomunicaciones y alquileres de edificios, locales y terrenos), seguido por el Poder Judicial con ¢40.978 millones también destinados principalmente a alquileres de edificios, locales y terrenos.

Por otro lado, en lo que atañe a la partida de transferencias de capital, se observa un crecimiento de ¢958 millones en comparación con el presupuesto ajustado de 2019 (¢551.315 millones presupuestados y 0,2% de variación). Este incremento se relaciona con la reclasificación de transferencias corrientes hacia transferencias de capital, mencionada anteriormente. Si no se tomasen en consideración las reclasificaciones hacia transferencias de capital, las transferencias corrientes ascenderían a ¢3.051.408 millones, y las transferencias de capital se verían reducidas a ¢391.758 millones.

En cuanto a la partida de materiales y suministros, se disminuye el monto presupuestado en ¢4.392 millones versus el presupuesto ajustado de 2019. Se establece un presupuesto de ¢61.393 millones, de los cuales el 67,0% se destina al Ministerio de Seguridad Pública (¢24.221 millones) y al Ministerio de Justicia y Paz (¢16.930 millones).

A pesar de esto, el Ministerio de Seguridad Pública es el título que presenta una mayor reducción en su presupuesto (¢3.046 millones) con respecto al presupuesto ajustado al 31 de agosto de 2019, principalmente por la disminución de ¢1.842 millones en los recursos destinados a textiles y vestuario. En concreto, se relaciona con una racionalización de las compras de uniformes policiales en respuesta a la limitación presupuestaria y a los lineamientos estipulados por el Ministerio de Hacienda, en rubros como este. Debido a que estaba prevista una contención del gasto en este sentido, el Ministerio de Seguridad suplió las mayores necesidades de uniformes durante el período 2018-2019. La segunda mayor reducción se da en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (¢2.823 millones), explicado sobre todo por la disminución de ¢1.686 millones en el rubro de materiales y productos metálicos.

La partida de activos financieros reporta un decrecimiento de 96,0% con respecto al presupuesto ajustado de 2019 (reducción de ¢31.026 millones). Esta diferencia se explica debido a que en 2019 se incluyeron recursos por la capitalización que el Ministerio de Hacienda realizó al Banco de Costa Rica, producto de la pérdida de suficiencia patrimonial que implicó la fusión de este con Bancrédito, según lo estipulado en la Ley N° 9605 “Fusión por absorción entre BCAC y BCR”. El Proyecto de Ley de Presupuesto 2020 establece un monto de ¢1.306 millones para esta partida, el cual se destina a atender el pago por concepto de acciones de capital, con los siguientes organismos: 1) la Corporación Interamericana de Inversiones (CII) por ¢405 millones; 2) el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) por ¢475 millones; y 3) la Corporación Financiera Internacional (CFI) por ¢425 millones.

A nivel de títulos presupuestarios, el Servicio de la Deuda Pública representa el 38,2% del presupuesto total para 2020 y el 10,4% del PIB, con un monto de ¢4.012.856 millones, siendo uno de los títulos que usualmente absorbe el mayor porcentaje del total del presupuesto. Para 2020 este título muestra la mayor disminución absoluta: ¢588.242 millones menos con respecto al presupuesto ajustado de 2019 (-12,8% de variación), y ¢550.784 millones inferior a la Ley de Presupuesto 2019 (-12,1% de variación), ello asociado a la partida de amortización, como se mencionó previamente.

Sigue en importancia el Ministerio de Educación Pública, MEP, al cual se asignan ¢2.670.018 millones en el Proyecto de Presupuesto 2020. Esta cifra implica una variación del 0,2% respecto al presupuesto ajustado 2019. Si se consideran los recursos asignados al MEP, al INA y los correspondientes a la red de cuido^[7], de acuerdo con lo establecido en la Ley N° 9635, la asignación para educación alcanzará la suma de ¢2.856.090 millones, 7,4% del PIB estimado para el ejercicio, por lo que se incumple la asignación constitucional de 8% del PIB en educación.

Sobre este particular, la exposición de motivos indica que de considerar el monto destinado a Pensiones del Magisterio y Profesores y el Fideicomiso de Infraestructura Educativa, el gasto en educación ascendería al 9% del PIB, sin embargo, las pensiones del magisterio nacional con cargo al Presupuesto de la República, corresponden a la función de protección social, no son recursos que se destinen a proveer servicios educativos, sino que constituyen un pago de pensión a docentes retirados, por tanto es incorrecto incluirlo dentro del cálculo del destino específico constitucional establecido en el artículo 78 de la carta magna.

Para el Ministerio de Obras Públicas y Transportes se presupuestan ¢420.985 millones^[8]. A este monto se le deberán adicionar los recursos provenientes de créditos en ejecución cuyos saldos se revalidarán a inicios de 2020. Si se excluyen estos recursos, la variación en el presupuesto del MOPT es de -9,3%, donde las mayores reducciones se dan en la partida de remuneraciones (¢2.598 millones menos, para un total de ¢50.208 millones), debido a la eliminación de 21 plazas de su presupuesto (10 trasladadas a la Dirección General de Aviación Civil); transferencias de capital (asignación de ¢309.327 millones, ¢25.836 millones menos que el presupuesto ajustado 2019 sin considerar los recursos de créditos externos), debido a que en 2019 se incorporaron recursos de contrapartida nacional para el proyecto de rehabilitación de la ruta 32, así como la transferencia de ¢40.000 millones incluida en el III Presupuesto Extraordinario del año 2019 (Ley N° 9711), dada a su vez la subejecución que tuvo en 2018 la transferencia por concepto del impuesto a la propiedad de vehículos, y destinada a la atención de proyectos de infraestructura vial.

En cuanto al Ministerio de Hacienda, destaca la reducción de ¢31.762 millones que corresponden en 2019 a la mencionada capitalización al Banco de Costa Rica por la absorción del Bancrédito, que no se presupuestan para 2020. El presupuesto establecido para 2020 es de ¢116.504 millones, 21,4% menos que el presupuesto ajustado al 31 de agosto de 2019, y es 0,5% mayor que el establecido en la Ley de Presupuesto 2019.

La asignación de 2020 para el subprograma de Administración Tecnológica alcanza un monto de ¢18.988 millones, con un decrecimiento de 7,6% (¢1.570 millones) respecto al presupuesto ajustado al 31 de agosto de 2019, el cual representa el mayor decrecimiento desde el año 2012, situación contraria a las necesidades de la coyuntura económica y política actual, dada la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, que trae cambios importantes en la recaudación de impuestos y el control del gasto. Además, la asignación de este subprograma se concentra en remuneraciones y alquileres (¢5.097 millones y ¢10.147 millones, en ese orden), con poco espacio a la inversión en tecnología, imprescindible para la mejor gestión de los servicios hacendarios, tales como la recaudación tributaria, aduanera y la mejora en el servicio al contribuyente. Al respecto el órgano contralor en su informe DFOE-SAF-IF-01-2018^[9], señala que este ministerio presenta deficiencias en su modelo de arquitectura empresarial, que no le permite tener alineados sus recursos tecnológicos con las necesidades de sus procesos. La integración de los sistemas de información resulta imprescindible para la gestión y abordar temas de relevancia país, como la evasión tributaria, por ejemplo.

Por su parte, el Ministerio de Seguridad Pública y el Ministerio de Justicia y Paz presentan un crecimiento, con respecto al presupuesto ajustado al 31 de agosto de 2019, de 2,3% y 8,5% respectivamente. Los montos presupuestados son de ¢267.244 millones para el Ministerio de Seguridad Pública y de ¢153.021 millones para el Ministerio de Justicia y Paz.

Remuneraciones es la partida con mayor crecimiento del Ministerio de Seguridad Pública (¢13.649 millones más que el presupuesto ajustado al cierre de agosto 2019, 7,0% de crecimiento). Este comportamiento obedece al proceso de implementación de la etapa II del Manual de Clases y Cargos Policiales del ministerio. Por su parte, en el Ministerio de Justicia y Paz, el mayor incremento se da en el rubro de adquisición de bienes y servicios, por ¢6.972 millones. Este aumento se asocia principalmente con la compra de alimentos y bebidas para la población penal y funcionarios de los centros de reclusión, el pago de alquileres de dispositivos electrónicos (brazaletes) para monitoreo de las personas privadas de libertad, y con el pago de servicios de agua y alcantarillado en los centros penales.

Es importante destacar que estos dos ministerios forman parte del Plan Piloto para iniciar la implementación gradual de la Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD)^[10], el cual se relaciona con la definición de una nueva estructura programática y por ende, una redistribución de los recursos entre los nuevos programas. En concreto, el MSP se conformaba por 2 programas, uno de ellos dividido en 6 subprogramas y 10 actividades, ahora pasa a contar con 7 programas y 33 actividades para 2020. En el caso del MJP, de 5 programas presupuestarios, se modifica a 8 programas.

El Tribunal Supremo de Elecciones presenta un incremento de 38,4% con respecto al presupuesto ajustado al 31 de agosto de 2019. Para el ejercicio económico 2020 se presupuestan ¢59.211 millones (¢16.424 millones más que el presupuesto ajustado al final de agosto 2019). Este aumento responde a la incorporación de recursos necesarios para las elecciones municipales en 2020 y en subpartidas que soportan este proceso, tales como “Impresión, encuadernación y otros”, “Equipo y programas de cómputo”. Además, se incluyen recursos de contribución estatal a los partidos políticos, por ¢9.386 millones^[11].

También cabe mencionar que el presupuesto de la Asamblea Legislativa para el 2020 es de ¢48.128 millones, ¢12.258 millones más que el presupuesto ajustado al 31 de agosto de 2019 (34,2% de variación). Como se mencionó anteriormente, se asignan ¢12.500 millones para cubrir 9 meses de cuotas en 2020 correspondientes con el pago de arrendamiento del nuevo edificio del Poder Legislativo.

Para el caso del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos se presupuesta un total de ¢17.662 millones para el ejercicio económico 2020. Dicho monto es superior al presupuesto ajustado al cierre de agosto de 2019 en ¢10.369 millones (142,2% de variación). Este incremento se explica por los recursos del bono colectivo para obras comunales y de equipamiento social en asentamientos humanos^[12], cuya transferencia se girará tanto al Banco Hipotecario de la Vivienda (¢4.800 millones), como a las municipalidades de Alajuela, Cartago, San José y San Carlos para proyectos dirigidos a la población en riesgo social y vulnerabilidad (¢5.200 millones).

El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica tiene un monto asignado de ¢16.829 millones, ¢4.934 millones más que el presupuesto ajustado al 31 de agosto de 2019 (41,5% de variación). Este incremento se debe al nuevo destino incluido en 2020 para el INEC, debido a la Ley N° 9694, para financiar el Censo Nacional de Población y Vivienda 2021, atender la coordinación del Sistema Estadístico Nacional, y se presupuestan ¢2.700 millones para el Fondo de Preinversión para financiar estudios de preinversión de los proyectos del Programa Nacional de Desarrollo e Infraestructura Pública.