Situación de los Regímenes de Pensiones

Para el año 2020, el gasto total del Título 231 Regímenes de Pensiones se presupuesta en ¢1.127.890 millones. Los beneficios directos sin decimotercer mes absorben ¢768.563 millones, entre los cuales se contabilizan ¢12.676 millones de pensiones no contributivas, con un crecimiento relevante por motivo de las prejubilaciones a trabajadores de JAPDEVA, según explica el proyecto de presupuesto^[1]; también hay ¢63.700 millones para el decimotercer mes, ¢10.000 millones para pagos retroactivos, para un total de ¢842.263 millones en beneficios directos. La contribución del Estado al Seguro de Salud por cuenta de tales beneficios es de ¢74.469 millones, más ¢125 millones para la Comisión Médica para pensiones extraordinarias, lo que da ¢916.857 millones de erogaciones asociadas a los regímenes propiamente, un 4,4% sobre el presupuesto ajustado a agosto 2019 y 2,4% del PIB^[2].

La recaudación esperada por contribuciones es de ¢77.870 millones, entre activos y pensionados y jubilados. El déficit de estos regímenes, sin incluir el impuesto sobre la renta que aporta esta población, es ¢838.987 millones, un 2,2% del PIB del 2020.

Como puede verse en el cuadro, estos beneficios son muy gravosos para el Presupuesto Nacional, lo que en parte se debe a la ausencia histórica de fondos con financiación tripartita y la reducida población activa remanente. Si bien entre 2016 y 2018 se aprobaron reformas a los regímenes con cargo al Presupuesto Nacional y el del Poder Judicial^[3], la iniciativa de ley para reformas adicionales se encuentra abierta, en procura de reducir su impacto fiscal.

Los regímenes con cargo al Presupuesto son de carácter cerrado, y aun cuando presentan por esa razón una tendencia a largo plazo a su desaparición, durante un período bastante considerable tendrán un peso significativo en el gasto. Otra característica de tales regímenes es la diversidad de tratamiento en relación con los parámetros que determinan la jubilación: edad de retiro, alícuota, porcentaje de pensión sobre el salario (“tasa de reemplazo”), contribución del jubilado o pensionado, aporte patronal y estatal, entre otros, tanto si se comparan entre sí, como con respecto al de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS.

Aunque tales diferencias pueden opacar una adecuada comparabilidad, como principio el tratamiento de todos los trabajadores debería ser equitativo, con variaciones que sólo puedan fundamentarse en solidaridad social y progresividad. También, en expresión de esta equidad y por el principio de sostenibilidad, las contribuciones para cada titular de un derecho jubilatorio, en aporte tripartita, deberían ser suficientes para financiar ese beneficio, también con la salvedad de situaciones especiales que impidan ese resultado, en cuyo caso debe haber una fuente de financiación complementaria o solidaria al efecto.

Estas consideraciones han tomado creciente importancia con motivo del cambio demográfico que ha experimentado el país.^[4] El factor demográfico es específicamente negativo en los regímenes cerrados, pero también en los otros sistemas con fondo independiente, del denominado Pilar Básico, como son los del Poder Judicial, el de la CCSS, y el de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional, ese factor demográfico tiene ya una incidencia considerable, que entre otras causas ha motivado cambios en los dos primeros, mientras el del Capitalización Colectiva se encuentra aún en desarrollo, con pocos jubilados y pensionados.

La ausencia de fondos y de nuevos ingresantes en los regímenes del Presupuesto, orienta las medidas de ajuste a los beneficios o montos de las jubilaciones, a la edad de retiro, y a las contribuciones, principalmente de los mismos beneficiarios actuales y futuros. No es posible cerrar el déficit, pues equivaldría a reducir a cero el monto neto a percibir por cada titular, dado que en pocos años no habrá población activa cotizante.

Alguna legislación ha seguido un criterio de máxima contribución total, que es del 55% sobre el beneficio.^[5] Este nivel referencial, junto con máximos brutos del beneficio, se ha considerado por ejemplo en reformas legales para la fijación de contribuciones solidarias progresivas, típicamente aplicables a aquellas prestaciones que, por motivo de la legislación anterior a las reformas, superan el máximo modificado. Proyectos como el N° 21035 se orientan a establecer mayor igualdad en esas contribuciones solidarias y esos máximos.^[6]

Para la población activa también se han modificado las contribuciones, en un sentido que no siempre ha sido para reducir el déficit intrínseco (leyes 9104 de 10/12/2012 y 9380 de 29/7/2016^[7]). Una situación especial se presenta en el caso del Régimen de Reparto del Magisterio Nacional con el aporte de la población activa de altos salarios. Solamente contribuye hasta el límite que se fijó para la jubilación o pensión, que es también el límite sujeto a la contribución obligatoria u ordinaria, y no contribuye sobre el tanto que su salario supera ese valor. No obstante, ese tanto sí se considera en el monto de la pensión o jubilación, que por esa falta de contribución en vida activa podría clasificarse, por esa porción, entre las pensiones no contributivas.^[8] Sería pertinente valorar si dichas sumas deben o no ser incluidas en el beneficio, o en su defecto, se establezca algún mecanismo contributivo especial para esa situación tan particular, en el caso de la población jubilada o pensionada.

Es importante observar que, si se parte de esa contribución máxima total del 55% que se mencionó, y dado que los beneficiarios hacen aportes al Seguro de Salud por un 5%, para el Presupuesto Nacional la pensión o jubilación podría aportar, también como máximo, un 50% del beneficio bruto. El complemento de esta deducción máxima es otro 50% que no podría deducirse ni percibirlo el Presupuesto, y tomaría la forma de déficit mínimo.

Las aportaciones en el cuadro anterior, por ¢77.870 millones, alcanzan un 10,3% de los beneficios brutos contributivos, y si bien habría que sumar el impuesto sobre la renta de los beneficiarios y excluir los aportes de cotizantes activos, el indicador es una aproximación razonable para contrastar con el valor referencial.^[9]

Estas valoraciones no conducen a recomendar una inmediata elevación al parámetro máximo,^[10] pero ponen en evidencia que los aportes de los beneficiarios –fuente principal directa de ingresos del régimen en el futuro previsible– no suman un porcentaje representativo del financiamiento.

En adición a esta comparación sobre las deducciones sobre beneficios brutos, cuyo máximo para el erario público es del 50%, el déficit debe sumar un decimotercer mes y el pago estatal al Seguro de Salud, como Estado y como administrador de los regímenes, que son también parámetros en principio, por lo que es posible determinar un déficit mínimo para el Presupuesto Nacional, en tal caso superior al 50% mencionado, para tomar en cuenta sobre las posibilidades de cerrar este desequilibrio presupuestario. Si bien es importante continuar la búsqueda de soluciones, salvo medidas drásticas, bajo las condiciones expuestas hay un margen limitado de acción, por la ausencia de fondos y de población activa que pueda aportar a su solución.

Como resumen de lo que visualiza el órgano contralor, en cuanto a pasos para al menos moderar el déficit, sin perjuicio o en congruencia con las medidas en estudio de los señores legisladores, es importante mencionar la existencia de tramos exentos entre las pensiones y jubilaciones, que no existían en la legislación originaria; las escalas de contribuciones obligatorias y solidarias no uniformes, así como los máximos no uniformes; no es tampoco uniforme su aplicación en sentido marginal o agregado de la contribución solidaria a la contribución ordinaria; finalmente, la existencia de un tramo superior no gravado en los salarios del régimen del Magisterio, como situación muy particular que merecería, además de corregirse para los aún activos, ser estudiada en orden a la generación de prestaciones jubilatorias a partir de esas sumas, o su eventual contribución especial. Una adecuada medición de todos estos elementos, y otros que puedan incorporarse, es recomendable a fin de establecer un ordenamiento suficientemente amplio con resultados en el futuro cercano, dada la situación fiscal.