Servicio de la Deuda Pública

En el título presupuestario Servicio de la Deuda se incluyen estimaciones para atender los pagos programados para amortización, intereses y comisiones producto del financiamiento interno y externo que utiliza el Gobierno Central, considerando el saldo de deuda existente a julio de 2019 como las obligaciones netas que se van a contratar de agosto a diciembre 2019 y durante el año 2020 .

Según la Dirección de Crédito Público (DCP), a julio de 2019 el saldo de la deuda del Gobierno alcanza un monto de ¢19.749.675 millones (54,2% del PIB) y se estima que estos pasivos generarán un gasto para el año 2020 de ¢3.134.546 millones (8,1% del PIB).

En lo correspondiente a las nuevas operaciones netas que se estima realizar durante los meses de agosto a diciembre 2019 incrementarán el saldo de la deuda a un 59,3% del PIB (¢21.617.432 millones) y las que se realicen en el 2020 llevan a los pasivos del gobierno a ¢24.975.710 millones (64,7% del PIB). La DCP estima que la nueva deuda genera pagos correspondientes a intereses, amortizaciones y comisiones por un monto de ¢881.309 millones (2,3% del PIB).

Como resultado de estas operaciones, se estima que la composición del portafolio para el cierre de año 2019 vea disminuida la exposición al riesgo de refinanciamiento, ya que el porcentaje de deuda con vencimiento a menos de un año pasa de 13,0% en 2018 a 8,5% en 2019; sin embargo, esta situación se revierte para el cierre 2020 y se estima que dicho porcentaje (11,4%) se ubique por encima de la meta establecida en la estrategia de deuda de mediano plazo^[1] (10%) (ver cuadro siguiente). Otro elemento a considerar es que el Gobierno estima que el ingreso de los recursos externos favorecen el perfil de vencimientos incrementando el porcentaje de deuda a largo plazo, sin embargo, estos recursos incrementan también el riesgo cambiario desviando el porcentaje de deuda en dólares 8,9 puntos porcentuales de la composición deseable en el mediano plazo en esta moneda.

Este endeudamiento implica que en el proyecto de Ley del Presupuesto del Gobierno Central, para el año 2020, se incorporan ¢4.015.856 millones para el título del Servicio de la Deuda Pública, monto que, a pesar de presentar una disminución de 12,1% (¢550.784 millones) respecto al presupuesto inicial 2019 y de 12,8% (¢588.242 millones) respecto al presupuesto ajustado al 31 de agosto 2019, continúa demandando un porcentaje importante de los recursos programados y, en el presupuesto de 2020 requiere el 38,2% del presupuesto total, monto que equivale a un 10,4% del PIB.

Según el proyecto de ley, las expectativas de gasto por intereses y comisiones alcanzan un monto de ¢1.985.856 millones (5,1% del PIB) y, a diferencia de años anteriores, incrementan su participación dentro del servicio de la deuda, pasando de 36,3% del total del título (según presupuesto ajustado) en el 2019 a un 49,5% para el año 2020. Esta situación genera que la estructura de financiamiento de este título varíe, incrementando el financiamiento con ingresos corrientes (49,5%) mientras que los recursos de las colocaciones de títulos valores en el mercado interno aportarían solamente el 46,8%, y la autorización adicional de colocación de títulos con el propósito de hacer frente a una eventual disminución del saldo de las cuentas de caja única equivale al 3,7% del servicio de la deuda.

Por otra parte, para el pago de amortización interna y externa el proyecto para el año 2020 destina ¢2.030.000 millones (5,3% del PIB), monto que implica una disminución con respecto a la ley 2019 de 29,9% y al presupuesto ajustado 2019 de 30,8%, producto principalmente de que para el año 2020 el Gobierno debe atender menores vencimientos y adicionalmente, el Ministerio de Hacienda espera lograr reducir la necesidad de colocaciones de corto plazo en el mercado interno y por ende no presionar los vencimientos del 2020 de manera importante.

Amortización

En el proyecto presupuestario para el año 2020 se incorpora un total de ¢2.030.000 millones por concepto de amortización interna y externa, la cual está compuesta en un 89,3% por las cancelaciones esperadas de principal de aquellas obligaciones contratadas en el mercado interno y un 10,7% correspondiente a los pagos esperados que se deban realizar por los préstamos contratados con organismos internacionales y los títulos valores colocados en el mercado externo.

Por concepto de amortización externa se incorporan ¢217.156 millones, lo que implica un crecimiento de 269,9% con respecto al presupuesto ajustado a agosto 2019, debido a que para el próximo año vence la última colocación de la autorización otorgada mediante Ley N°7970, por $250 millones de eurobonos colocados en el mes de agosto del año 2000. Razón por la cual a la amortización de títulos valores del sector externo de largo plazo se le asigna un monto de ¢158.000 millones.

Para la amortización interna se estima un gasto de ¢1.812.844 millones, los cuales corresponden básicamente a la amortización de títulos valores internos colocados tanto a corto como a largo plazo (¢1.804.706 millones)^[2].

Para el año 2020 se estima que tanto la partida de amortización títulos valores internos de corto plazo como la de amortización de títulos de largo plazo, demanden menores recursos que los necesitados en el 2019. El monto destinado para amortización de títulos de corto plazo presenta una reducción de ¢824.767 millones (55,4%) lo que implica, que el Gobierno espera realizar una menor colocación de deuda interna de corto plazo en el segundo semestre 2019, en relación con la que se dio en el 2018, dada la aprobación de créditos de apoyo presupuestario y la colocación de títulos en el mercado externo. Durante el periodo 2010-2018 el crecimiento promedio anual de esta partida corresponde a un 12,7%, e incluso en los años que se contó con los recursos de los eurobonos llegó a presentar tasas de crecimiento importantes y, para el 2019 la DCP estima que a diciembre presentará un crecimiento 55,1% con respecto al cierre 2018, evidenciando que las preferencias de los inversionistas locales por los títulos de corto plazo continúan siendo un elemento importante a considerar.

En relación con la estimación de los pagos por amortización de títulos valores internos, es importante tener presente que, a diferencia de años previos, en el Informe DFOE-SAF IF 00007-2019 (el cual se encuentra recurrido), se dispuso un cambio en la operativa de registro presupuestario de las operaciones de canje, de tal forma que los canjes que se realicen con títulos cuyo vencimiento es el año 2020 deban ser registrados, por lo que, no generarían un disponible presupuestario, eliminando la posibilidad de eventuales disminuciones o sobrantes en la partida de amortización de títulos internos.

Las cifras estimadas para atender la amortización de títulos valores internos se podrían ver afectadas por posibles redenciones anticipadas^[3] que se realicen durante el año 2020, así como por las desviaciones en la estrategia de colocaciones, principalmente la del segundo semestre 2019.

Según el proyecto de ley, la estrategia de colocación para el segundo semestre 2019 espera el ingreso de recursos externos a través de la colocación de títulos valores en el mercado internacional y de dos préstamos para apoyo presupuestario^[4], así como una menor colocación en títulos de corto plazo.

Si bien el ingreso de estos recursos pondría al Gobierno en una posición más favorable ante las preferencias que los inversionistas han mostrado por los títulos de corto plazo, e incluso el Ministerio de Hacienda indica que se estima que la amortización de corto disminuya en el 2020 producto “de una menor deuda contratada a corto plazo y una menor estimación de colocación en el corto plazo de la que se efectuó durante el 2018”^[5]; el hecho de que los préstamos en mención actualmente se encuentran en trámite en la Asamblea Legislativa para su posible aprobación^[6], genera cierto grado de incertidumbre sobre el cumplimiento de esta estrategia de colocación.

Al respecto la DCP indica que “los diferentes eventos tanto a nivel nacional como internacional, pueden tener una influencia relevante sobre la estrategia propuesta, efectivamente en el corto plazo se podrían generar desviaciones en el portafolio, no solo por la posibilidad de que no se cuente con esos recursos externos sino también porque las emisiones internas tengan otro comportamiento diferente a lo supuesto”.^[7]

De no cumplirse esta estructura de financiamiento, existe la posibilidad de que las colocaciones de corto plazo del segundo semestre 2019 se incrementen y ejerzan mayor presión sobre los vencimientos internos para el año 2020. El no ingreso de alguno de los préstamos considerados, según la DCP, generaría que dicho “financiamiento deberá atenderse con emisiones de títulos valores en el mercado local a un costo mayor con las consecuentes variaciones en los montos del servicio deuda presentados en el anteproyecto presupuestario 2020”^[8].

Intereses

El proyecto de ley de presupuesto asigna a la partida de intereses un total de ¢1.971.000 millones, el cual en su mayoría corresponde al pago de intereses sobre títulos valores internos (80,9%). Este gasto presenta un aumento de ¢308.783 millones (18,6%) respecto al presupuesto ajustado al 31 de agosto 2019 y continúa incrementando su importancia relativa dentro del presupuesto nacional y de la actividad económica. Para el 2020 se estima que el gasto por intereses representará un 18,8% del presupuesto total, y un 5,1% del PIB, mientras que, para el periodo 2011-2018 se observa un promedio anual de 10,8% del gasto total y un 2,7% del PIB. Esta situación cobra especial importancia dada aprobación de la Regla Fiscal, ya que este comportamiento creciente eventualmente ejercerá presión sobre otros rubros del gasto.

Para el año 2020 se estima que el pago de intereses internos requiere ¢1.603.811 millones un 4,2% del PIB. Los pagos por este concepto presentan un crecimiento de 12,5% (¢178.661 millones) respecto al presupuesto ajustado al 31 de agosto del 2019^[9].

Para la estimación del monto asignado al pago de intereses sobre deuda interna deben considerarse muchos elementos que, de diferir con el comportamiento supuesto en el momento de realizar las proyecciones afectarán directamente el pago que deba realizar el Gobierno. Factores como las condiciones financieras del mercado, el cumplimiento de la estrategia de colocaciones y la confianza de los inversionistas, la obtención de las nuevas fuentes de financiamiento, los plazos de colocación, así como del comportamiento de variables macroeconómicas como tipo de cambio y la tasa de interés, son elementos que directamente sobre la estimación en mención.

Para realizar las estimaciones del servicio de la deuda el Ministerio de Hacienda utiliza dentro de sus supuestos una estructura de colocaciones que se apoya de manera importante en el ingreso de recursos externos, por lo que espera colocar en el mercado interno títulos a tasa fija en colones reduciendo las colocaciones de los instrumentos en dólares, a tasa variable y de corto plazo.

Según se indicó, en el momento de elaboración de las estimaciones del proyecto de presupuesto, solo los dos créditos para apoyo presupuestario que se incorporan en la estrategia 2019 se encuentran en proceso aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, el resto aún no se presenta trámite ante el Poder Legislativo^[10]. De no cumplirse la estrategia de colocación para el II semestre 2019 y 2020, según indica el Ministerio de Hacienda, sería necesario aumentar la colocación de títulos valores en el mercado doméstico, lo que eventualmente ejercería presión sobre las tasas de interés internas.

El cumplimiento parcial en torno al ingreso de los recursos externos, podría también afectar la confianza de los inversionistas y los resultados de las colocaciones en el mercado interno podrían desviarse hacia el corto plazo, los instrumentos en dólares y a tasa variable, desviando aún más los resultados de la estrategia de colocación planteada y, por ende, la estimación realizada sobre el monto que deba destinar el presupuesto a la partida de intereses.

Según las expectativas y las estimaciones sobre deuda e intereses plasmadas en el proyecto de ley, el Ministerio de Hacienda estima que en el año 2020 la tasa implícita se incrementará tanto a nivel interno como externo. Por lo tanto, dichas estimaciones consideran que la disminución de tasas que se ha presentado en el 2019, sería temporal, a pesar de incorporar fuentes de financiamiento externo en la estrategia de colocación de ambos años^[11].

Aclara el Ministerio que “a pesar de las reducciones en el costo de financiamiento proveniente de los créditos de apoyo presupuestario y las colocaciones internacionales, la tasa implícita estimada para el 2020 es superior a la mostrada en el 2019, básicamente porque del total de necesidades de financiamiento proyectadas para el 2020, (13% del PIB 2020), se estima colocar en el mercado doméstico y a largo plazo el 8%, lo que implica un incremento en el costo por concepto de intereses. De no contar con las fuentes de financiamiento externas, la tasa implícita 2020 hubiese representado un costo superior al estimado.”

Particularmente, según la información suministrada por la DCP, la deuda interna contratada al 31 de julio de 2019 genera en el año 2020 pago de intereses por un monto de ¢1.420.246 millones, y ante un crecimiento de la deuda de un 11,9%, la nueva deuda interna generaría que el pago de intereses crezca un 12,9% y se requiera de un total de ¢1.603.811 millones para la atención de la deuda en el 2020. Esta situación es preocupante dado que la disminución del peso de los intereses es un elemento relevante para la sostenibilidad de las finanzas públicas y evidencia la necesidad de mayores esfuerzos en busca de la sostenibilidad^[12].

En lo correspondiente a los intereses externos, para el año 2020, se espera un crecimiento de un 54,9% (¢130.122 millones) respecto al presupuesto ajustado al 31 de agosto de 2020, alcanzando un total de ¢367.189 millones. Este aumento es producto principalmente de las nuevas contrataciones de deuda externa para el periodo 2019 y 2020. Del total asignado a esta subpartida en el 2020, un 64,4% (¢236.420 millones) corresponde al pago de intereses por deuda externa adquirida al 31 de julio 2019 y el restante 35,6% (¢130.769 millones) para el pago de deuda por contratar.

La nueva deuda externa responde a que se espera lograr colocar en el último trimestre de 2019 títulos en el mercado internacional según la autorización de la Ley 9708 y, para el 2020, el Gobierno programa enviar a la Asamblea Legislativa un nuevo proyecto de ley para obtener autorización para nuevas colocaciones de títulos valores en el exterior.

En esta misma línea, los recursos que aporten los eurobonos se complementarán en el 2019 con la aprobación de operaciones de apoyo presupuestario por un total de $850,0 millones, mencionados anteriormente. Adicionalmente, según indica la exposición de motivos, en el 2020 se espera la aprobación de más créditos de apoyo económico, esta vez por un monto de $1.240 millones ($300 millones del Banco Mundial, $300 millones del Banco Centroamericano de Integración Económica, $140 millones de la Alianza Francesa y $500 millones de la Corporación Andina de Fomento). Estos recursos a la fecha no tienen ningún tipo de trámite legislativo en proceso, lo que genera un riesgo de que si el ingreso de estos recursos no se concreta de la forma programada, se afecte tanto la asignación presupuestaria de los intereses externos como de los internos.

Debe tenerse presente también que este rubro se ve afectado directamente por el riesgo cambiario, ya que el cálculo del pago de intereses externos depende de manera directa de la estimación del tipo de cambio, que para el periodo 2020 corresponde a un promedio de ¢628,44 y podría estar sujeto a las variaciones propias de la economía.

Comisiones

Para el 2020, el gasto en comisiones y otros gastos se estima en ¢14.856 millones, compuesto por el pago de comisiones al sector interno y externo. Según indica la exposición de motivos, el pago de comisiones al sector interno no presenta variación alguna ya que consiste en pagos fijos que se realizan de manera mensual, con un presupuesto de ¢426 millones.

Las comisiones al sector externo, alcanzan un total de ¢14.430 millones con un crecimiento de 50,6% (¢4.850 millones), en su mayoría explicada por el aumento de ¢4.952 (59,2%) en las comisiones sobre préstamos del sector externo, situación que se relaciona con la estrategia de colocaciones. De total de este rubro, ¢11.127 millones (77,1%) corresponde al pago sobre préstamos externos que forman parte de las fuentes de financiamiento esperadas para el segundo semestre 2019 y 2020, monto que se explica principalmente por la presupuestación de la comisión inicial de dichos préstamos. De las nuevas fuentes de financiamiento, se estima que el crédito de II Programa de Apoyo presupuestario pague un total de ¢2.876 millones por comisiones, el de Sistema de transporte Rápido de la GAM ¢1.733 millones y el de ¢1.339 millones del crédito para el Sistema de Abastecimiento de Agua del río Tempisque.

Debe tenerse presente que las cifras incluidas en cada una de las partidas que componen este título presupuestario se encuentran directamente vinculadas, entre otros, al saldo y la composición del portafolio, a las proyecciones de vencimientos, al cumplimiento de la estrategia de colocaciones y la confianza de los inversionistas, a la obtención de las nuevas fuentes de financiamiento externo, así como al comportamiento de variables macroeconómicas como tipo de cambio, tasas de interés internas y externas e inflación.

Por lo tanto, dada la variedad de supuestos que respaldan las estimaciones en mención y que algunos de ellos no son responsabilidad directa de los gestores de la deuda, los montos incluidos en el servicio de la deuda llevan intrínsecos un importante grado de incertidumbre y, considerando la relevancia del cumplimiento oportuno de los compromisos que genera el endeudamiento del Gobierno, puede considerarse razonable cierto margen con el objetivo particular de mitigar el riesgo presupuestario en este título. Sin embargo, a criterio de esta Contraloría, más importante es la estrecha coordinación entre la Dirección de Crédito Público y la Tesorería Nacional con el fin de dar seguimiento a nivel presupuestario y tener una adecuada gestión del endeudamiento del Gobierno.