Destinos Específicos del Proyecto de Presupuesto 2020

El monto presupuestado para la atención de los destinos específicos constitucionales y legales establecidos en el proyecto de Ley de presupuesto del Gobierno Central, para el ejercicio económico de 2020, es de ¢4.026.835 millones, monto que decrece en 5,1% respecto del proyecto de presupuesto 2019. La baja en el monto asignado para la atención de los destinos específicos se explica principalmente por la aplicación de la Ley N° 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas”, la cual introduce cambios en la presupuestación y giro de los recursos para la atención de estas obligaciones.

De acuerdo con lo anterior, se pueden mencionar como principales cambios lo dispuesto en los artículos 15 y 25 del título IV de esta ley, donde se menciona que en los casos en que la deuda del Gobierno Central supere el 50% del PIB^[1], el Ministerio de Hacienda podrá presupuestar y girar los destinos específicos legales considerando la disponibilidad de ingresos corrientes, los niveles de ejecución presupuestaria y de superávit libre de las entidades beneficiarias, así como que en los casos de los destinos específicos que no estén expresamente dispuestos en la Constitución Política, o su financiamiento no provenga de una renta especial creada para financiar el servicio social de forma exclusiva, el Ministerio de Hacienda determinará el monto a presupuestar, según el estado de las finanzas públicas para el periodo presupuestario respectivo, entre otros.

Para el año 2020, los ingresos corrientes del proyecto de Ley de presupuesto representan el 14,1% del PIB, mientras que los destinos específicos el 10,4% del PIB (menor al 11,6% del PIB en 2019). Del monto total presupuestado para la atención de los destinos específicos, el 82,9% se dirige a la atención de aquellos originados en la Constitución Política y el 17,1%^[2] a los establecidos mediante alguna ley. La diferencia entre el monto según ley y el efectivamente asignado en los destinos específicos asciende a ¢327.959 millones (0,8% del PIB), menor respecto al proyecto de presupuesto 2019, cuando este monto ascendió a ¢429.969 millones.

El presupuesto que se incorpora para la atención del gasto en educación estatal asciende a ¢2.856.090 millones (7,4% del PIB^[3]) y se constituye en el principal destino específico, ya que este concentra el 70,9% del total presupuestado en destinos específicos. Su fundamento se encuentra en los artículos 78 y 85 de la Constitución Política, en los cuales se establece la asignación del 8% del PIB para educación estatal, así como la obligatoriedad de asignar recursos a las universidades estatales. El presupuesto destinado a educación estatal incluye los recursos para el Financiamiento del Fondo Especial para la Educación Superior (FEES), el cual asciende, para 2020, a ¢512.782 millones (1,3% del PIB), con un crecimiento de 2,3% respecto al presupuesto ajustado al 31 de agosto de 2019. La exposición de motivos considera además recursos correspondientes a las Pensiones del Magisterio y Profesores, asunto que no comparte esta Contraloría sea gasto en educación, sino gasto en protección social según el clasificador funcional y la misma clasificación realizada a este rubro en el presupuesto.

Le sigue en importancia el destino específico para la atención del gasto en el Poder Judicial, el cual se originó en la reforma al artículo 177 de la Constitución Política del año 1957, y asciende, para 2020, a ¢472.677 millones (1,2% del PIB), con un decrecimiento del 0,4% respecto del proyecto de presupuesto 2019. La Constitución Política establece asignarle al menos el 6% de los ingresos corrientes calculados para el año económico; no obstante, para 2020, este gasto representa el 8,7% de estos ingresos, menor al 9,3% de 2019. Esta baja de 0,6 puntos porcentuales se explica principalmente por la mejora que se espera percibir en los ingresos corrientes producto de la entrada en vigencia de la Ley N° 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas” y sus efectos recaudatorios en el impuesto sobre el valor agregado así como en el impuesto sobre los ingresos y utilidades.

Posterior a estos, le sigue el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), al cual se le asigna un monto de ¢186.296 millones, proveniente de dos destinos específicos establecidos en el impuesto sobre la propiedad de vehículos^[4] y en el impuesto único sobre los combustibles^[5], este monto crece un 12,5% respecto de proyecto de presupuesto 2019.

En el gráfico anterior se observa que para 2020 los destinos específicos representan una proporción menor del Producto Interno Bruto respecto de 2019, al pasar de 11,6% del PIB a 10,4% del PIB, mientras que los ingresos tributarios se estima alcancen el 13,2% del PIB en 2020; lo cual supone una mayor flexibilidad presupuestaria, una vez atendidas estas obligaciones. No obstante, si bien es cierto que el monto que se presupuesta para 2020 en destinos específicos disminuye respecto del proyecto de presupuesto de 2019 (se incorporan ¢204.518 millones menos), debido a la flexibilización que introdujo la Ley N° 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas” en la presupuestación de estos gastos, así como de la derogatoria de varios destinos específicos^[6], estas obligaciones persisten, y se atienden mediante transferencias corrientes que realiza el Gobierno Central.

Los destinos específicos imprimen rigidez sobre el presupuesto del Gobierno Central, provocando que no se cumplan los principios fundamentales de gasto público sobre los cuales esta Contraloría ha señalado^[7] debe orientarse su gestión, como lo son: flexibilidad presupuestaria, equilibrio, gasto óptimo necesario, temporalidad o término.

La ley N° 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas” constituye un paso importante en la búsqueda de un mejor uso de los recursos para la atención de los destinos específicos; no obstante, hay retos pendientes como lo sería el ordenamiento normativo de esta materia independientemente del nivel de endeudamiento del Gobierno Central.