Presentación

En cumplimiento de lo establecido en el artículo 40 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP), la Contraloría General de la República presenta ante la Asamblea Legislativa, y al público en general, su Informe Técnico sobre el Proyecto de Ley de Presupuesto de la República para el ejercicio 2020, el cual reseña los principales aspectos del proyecto y expresa la opinión de la CGR en diferentes temas de interés.

Cabe resaltar que a nivel histórico, particularmente este Proyecto de Ley es de suma importancia para el país, pues a través de las cifras que le componen corresponde dotar de credibilidad los cambios normativos instaurados en la Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, en particular lo relativo a la regla fiscal.

Los presupuestos son la expresión financiera de los planes, es decir, de los fines que pretenden atender las instituciones públicas. Estos deben revelar con claridad las asignaciones que han sido priorizadas, sea porque resultan ineludibles, o porque muestran las áreas de énfasis para el gestor público. En la coyuntura fiscal actual, significa a su vez un necesario punto de quiebre en la eficiencia de la gestión, pues corresponde en un mismo presupuesto, atender los servicios públicos fundamentales bajo un necesario marco que tienda a la sostenibilidad fiscal.

En síntesis, el Proyecto de Presupuesto considera un déficit financiero^[1] del 7,8% del PIB, que contrasta con el 8,5% del presupuesto ajustado de 2019, aunque se prevé que los valores efectivos sean inferiores; las proyecciones del BCCR y el Ministerio de Hacienda contemplan un déficit financiero entre 6,1% y 6,5%. El déficit primario se estima en 2,7% del PIB para 2020, menor al 3,9% estimado para 2019. Estas cifras estarían revelando una leve mejoría en el resultado fiscal producto de la Ley N° 9635, no obstante, se debe tener claridad en que el país debe seguir trabajando en acciones estructurales hacia la consolidación fiscal, dada la vulnerabilidad a las condiciones macroeconómicas internas y externas que actualmente no son favorables.

Por el lado de los ingresos, este se compone en 51,9% de ingresos corrientes y en 48,0% de ingresos por financiamiento. Este año, dada la implementación de la Ley N° 9635, el Ministerio de Hacienda empleó en la estimación un enfoque que considera el crecimiento orgánico de las distintas rentas sumado a los rendimientos exógenos derivados de la aplicación de la reforma. El monto estimado por el Ministerio de Hacienda y certificado por el Órgano Contralor en ingresos tributarios asciende a ¢5 billones, para una carga tributaria de 13,19% del PIB. Dada la tendencia de poco crecimiento de los ingresos y la coyuntura económica actual, la reforma básicamente ayuda a compensar dicha tendencia. Por tanto, el país debe enfrentar retos en materia de reactivación económica y cumplimiento tributario, si realmente quiere aumentar los niveles de bienestar general de la población y generar ingresos frescos que permitan consolidar finanzas públicas sanas.

Por el lado del gasto, los egresos totales decrecen 5,9%, respecto al presupuesto ajustado de 2019; sin embargo, si se excluye la amortización y las fuentes de créditos externos, los gastos crecen 4,3%, tasa muy cercana al crecimiento de los ingresos. Como aspecto relevante, el gasto primario (gasto sin amortización ni intereses) decrece 1%. Mención aparte se hace en relación con el gasto en intereses, los cuales muestran una tendencia creciente ante el aumento en el saldo de la deuda del Gobierno Central. El comportamiento de los intereses constituye un riesgo importante para el cumplimiento de la regla fiscal, particularmente para ejercicios subsiguientes a 2020, cuando se espera que la razón deuda/PIB sea superior al 60% y se tenga un escenario más gravoso de la deuda.

Como ha sido usual, el gasto se concentra en transferencias corrientes, remuneraciones, intereses y amortización de la deuda, rubros que en su conjunto absorben el 91% del presupuesto de egresos. Cabe señalar que el crecimiento del gasto corriente es de 3,9% respecto al presupuesto inicial y 3,6% respecto al presupuesto ajustado de 2019, por lo que la regla fiscal se estaría cumpliendo en la etapa de formulación y aprobación presupuestaria.

Sin embargo, se debe tener claridad que el cumplimiento de la regla es posible por el comportamiento de las transferencias corrientes^[2], que disminuyen en ¢69.907 millones respecto al presupuesto inicial de 2019. Esta disminución es posible debido a la reclasificación de algunas transferencias que históricamente han sido clasificadas como corrientes, por un monto de ¢159.557 millones, en ausencia de esta reclasificación, el gasto corriente se incrementaría en 6,0%. Es criterio del órgano contralor que la definición de los gastos como corrientes o de capital debe responder a la naturaleza económica última del uso de los recursos, además, deben activarse los mecanismos necesarios de seguimiento y control que permitan garantizar que los recursos clasificados como de capital, sean destinados de manera efectiva a inversión. Además, en lo que concierne a los destinos específicos, estos fueron atendidos considerando la flexibilización y derogatorias que estableció la Ley 9635, lo que permitió la disminución en ¢204.518 millones de las obligaciones legales que debe atender el Ministerio de Hacienda; pese a ello, muchas de las obligaciones persisten y se atienden mediante el giro de transferencias.

Como un pequeño e importante paso, se da en este presupuesto un avance en la Gestión para resultados, al ajustar dos estructuras programáticas de ministerios que permiten dar mayor transparencia y detalle sobre el gasto con miras a un eventual costeo. La profundización de esta y otras mejoras en la planificación y programación presupuestaria contribuirían a prosperar en la discusión sobre los resultados que se obtienen con los recursos colectivos invertidos, que es, al fin y al cabo, el resultado tangible que el ciudadano desea observar.

Como riesgos a futuro, la CGR señala contingencias derivadas de la condición financiera del IVM, la gestión de la deuda (por ejemplo, la gestión de pasivos fue exitosa para 2020, pero los vencimientos se concentran en 2021 y años siguientes), el ya mencionado comportamiento de los intereses, y una mayor ralentización de la actividad económica que afecte la recaudación tributaria. La aprobación de créditos de apoyo presupuestario con organismos internacionales ofrecen una pequeña ventana para recomponer el portafolio de deuda y minimizar el costo del financiamiento, espacio que debe ser aprovechado por las autoridades competentes para implementar reformas en áreas críticas como el diseño y modernización del Estado y empleo público, ello sin perder de vista políticas para la reactivación económica.

En la actualidad, el país se encuentra en el inicio de un largo y complejo proceso de saneamiento de las finanzas públicas, postergado durante varios años, por lo que ahora se debe hacer frente en una coyuntura macroeconómica menos favorable que en periodos previos. La sostenibilidad fiscal es requerida, pues de ella depende la provisión futura de los servicios públicos.

Finalmente, preocupa a esta Contraloría el riesgo de huida del ámbito de aplicación de la Ley 9635, para lo cual ya hay varias acciones legales en trámite por parte de instituciones que pretenden salirse del ámbito de la norma. Se requiere en conjunto medidas contundentes de facilitación y control del cumplimiento tributario, así como un estricto control de la eficiencia del gasto para converger a la sostenibilidad. Mantener vigente el pacto social requiere necesariamente el saneamiento fiscal.