Promotion dans la fonction publique... La chasse aux idées reçues !

Il est fréquent de constater que de nombreuses personnes pensent que les promotions dans la fonction publique (1) se font uniquement à l'ancienneté. Ces dernières années (2) , le gouvernement tente de tordre le cou à cette idée reçue, en rénovant progressivement les conditions d'avancement des agents et la procédure de promotion interne. Partant sur une logique de promotion sociale des fonctionnaires expérimentés et méritants (3) , ce changement dans la gestion des ressources humaines peut-il donner de nouveaux espoirs en la matière ?  

Les chances d'avancement et de promotion au mérite existent et augmentent les perspectives de carrière.  

Pour le gouvernement, les « acquis de l'expérience » sont l'un des critères de promotion et ne sont pas à confondre avec celui prenant en compte « l'ancienneté ».  

Dans la FPT, les nouveaux ratios pour les avancements de grade « promus-promouvables » ont tous les atouts d'un outil dynamique de gestion RH. 

Promotion interne... Valeur et expérience professionnelles désormais prises en compte

Les fonctionnaires appartiennent soit à des cadres d'emplois (dans la fonction publique territoriale - FPT -), soit à des corps (dans la fonction publique d'Etat - FPE - et la fonction publique hospitalière - FPH -), sortes « de domaines professionnels » comme celui du corps des greffiers des services judiciaires dans la FPE, des infirmiers de la FPH ou encore du cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux dans la FPT. Tous sont classés en trois catégories hiérarchiques : A (emplois niveau Bac + 3/4), B (emplois niveau Bac/Bac + 2) ou C (sans diplôme ou niveau BEP/CAP). Dans le cadre de leur évolution de carrière, les fonctionnaires peuvent changer de corps/cadres d'emplois en réussissant un concours (principe posé par l'article 16 de la loi du 13 juillet 1983 (4)). Mais il est également possible d'évoluer par une voie indirecte, sans concours à savoir par promotion interne.  

Grâce à cette promotion interne, le fonctionnaire se voit accéder - via parfois une période de stage - à des fonctions et à un emploi d'un niveau supérieur, à une échelle de rémunération plus élevée et à de nouvelles possibilités de carrière... En revanche, contrairement à ce qui peut arriver par le biais du concours, le fonctionnaire promu ne peut changer de fonction publique (5).

Mais pour pouvoir être nommé, il convient que soient respectées des formalités. Ce n'est qu'après avoir passé un examen professionnel ou avoir été proposé par sa hiérarchie (dite promotion interne « au choix ») que le fonctionnaire sera inscrit sur la liste d'aptitude qui permettra sa nomination dans le nouveau corps/cadres d'emplois.

Une promotion qui appelle la réussite à un examen professionnel : des épreuves devenues plus pertinentes

L'examen professionnel se compose de plusieurs épreuves et a pour finalité, précisément, d'appréhender et d'évaluer la valeur professionnelle du candidat. Pour faciliter les évolutions de carrière, en permettant aux fonctionnaires expérimentés et aptes à évoluer vers des responsabilités plus élevées et donc d'accéder à des cadres d'emplois supérieurs, les épreuves se sont (ces trois dernières années surtout) professionnalisées afin de se (re)connecter avec la vie professionnelle des agents. Généralement, l'examen comporte au moins une épreuve écrite et une conversation avec un jury où les questions vont porter sur le parcours professionnel de l'agent et sur l'expérience acquise tout au long de ce parcours.  

Conscient que cette procédure proche de celle du concours rebute certains agents pourtant méritants (peur de l'échec, concurrence...), le législateur a également modifié les conditions d'inscription sur la liste d'aptitude des bénéficiaires d'une promotion interne « au choix ».

Promotion au choix : des quotas et de l'ancienneté certes, mais pas que cela...

Bénéficier d'une telle promotion signifie que certains fonctionnaires vont être choisis par leur administration parmi ceux qui remplissent les conditions fixées par le statut particulier du corps ou du cadre d'emplois qui serait susceptible de les accueillir. Mais il est à noter que leur employeur n'est pas tenu de proposer tous les fonctionnaires qui remplissent les conditions.

Ces conditions sont personnelles tout d'abord. Elles peuvent, certes, être liées notamment :

• à l'âge ;

• et/ou à l'ancienneté : dans la catégorie (A, B ou C) et/ou dans le corps (ou cadre d'emplois) et/ou dans le grade ;

• et/ou à l'emploi (avoir occupé des responsabilités d'encadrement, par exemple) ;

• et/ou à une durée de formation (exemple : avoir accompli une durée minimale de formation professionnelle)(6), tant au vu de la « valeur professionnelle » établie lors de son évaluation professionnelle annuelle (selon la notation en principe(7)), que des « acquis de l'expérience professionnelle » des intéressés. Le législateur tend à faire entendre aux gestionnaires administratifs et exécutifs locaux que « la valeur professionnelle » n'attend pas le nombre des années...

Ainsi dans la FPE, les professeurs certifiés proposés sont évalués en fonction de leur connaissance de la discipline (maîtrise des contenus, mise en ½uvre de démarches pédagogiques liées aux connaissances essentielles, volonté de développer ses compétences, de réactualiser ses connaissances, etc.), de leur aptitude à construire des situations d'enseignement et d'apprentissage (respect des programmes...) ou encore de celle à conduire la classe (créer les conditions favorables à la réussite de tous, favoriser la stimulation de la créativité, de la réflexion, etc.).

Dans la FPT, il appartient aux maires, présidents de conseils généraux ou régionaux, de fixer leurs critères de valeur (valorisation de la mobilité accomplie dans leur parcours professionnel, investissement professionnel, reconnaissance des efforts de formation individuelle...).

Cependant, dans un souci « de garantir aux agents, à compétences et mérites équivalents, des déroulements de carrière relativement homogènes » (8), les statuts particuliers fixent une proportion de postes accessibles aux fonctionnaires par promotion, c'est ce que l'on appelle les « quotas ». Par exemple, le corps des bibliothécaires territoriaux prévoit qu'une promotion interne dans ce cadre d'emplois est possible lorsque trois recrutements par concours, mutation, détachement, mise à disposition ou intégration directe ont été effectués. On assiste aujourd'hui à un élargissement de la proportion des postes ouverts du fait notamment de la volonté de gérer le vieillissement du personnel (9) ouvrant ainsi de nouveaux espoirs aux agents en poste.

Par ailleurs, toujours guidé par sa volonté de développer une « politique de promotion professionnelle pour toutes les catégories » (10), le gouvernement a établi un plan de requalifications afin de « redynamiser » les avancements de grade et d'échelon des agents.  

Avancements de grade et d'échelon des agents, instruments de « récompense »

Avancement d'échelon et rémunération : le mérite, un critère déjà en place depuis longtemps

Si la promotion interne se définit comme un mode d'accès au corps ou cadre d'emplois supérieur (ex. : adjoint administratif principal 1re classe à rédacteur), rappelons que l'avancement de grade est, lui, un mode de progression au sein d'un corps et cadre d'emplois (ex. : rédacteur à rédacteur principal). Quant à l'avancement d'échelon, il consiste à passer d'un échelon à l'échelon immédiatement supérieur, à l'intérieur d'un même grade (11). A la clé pour les heureux candidats ? Une rémunération plus élevée. L'avancement d'échelon dépend à la fois de l'ancienneté et de la valeur professionnelle du fonctionnaire. Ceci dément une autre idée reçue qui consiste à dire que les salaires des fonctionnaires ne prennent pas en compte le mérite de ces derniers. Les statuts particuliers prévoient les durées minimum et maximum à passer dans chaque échelon avant de pouvoir passer à l'échelon supérieur :

•  l'avancement à la durée maximum est un droit ;

• l'avancement à la durée minimum (ou à une durée intermédiaire) dépend de la valeur professionnelle du fonctionnaire.  

Dans la FPE, les fonctionnaires peuvent se voir attribuer un ou plusieurs mois de réduction d'ancienneté par rapport à la durée moyenne prévue par le statut particulier pour accéder à l'échelon supérieur mais aussi des majorations lorsque leur valeur professionnelle est jugée insuffisante... Outre des critères géographiques (travail en zones urbaines sensibles par exemple), le nombre de mois de réduction d'ancienneté pouvant être attribués est calculé chaque année en fonction du nombre de fonctionnaires dans le corps ; ces mois sont répartis, après avis de la commission administrative paritaire (CAP), entre les fonctionnaires, en fonction de leur valeur professionnelle.  

Dans la FPT et la FPH, l'employeur peut accorder au fonctionnaire un avancement à la durée minimum, si sa valeur professionnelle le justifie. Dans les faits, certains employeurs n'utilisent pas cet instrument dans toute sa finalité (par exemple, tous les agents ayant une certaine note sur 20 avanceront « au mini » mais parfois la note de référence requise est si basse que la majeure partie des agents en bénéficie). Ce n'est pas un outil des plus pertinents pour assurer un déroulement de carrière.

Avancement de grade, taux de promotion : un dispositif dynamique  mais complexe

Pour encourager les agents, il existe un autre instrument de promotion : l'avancement de grade. C'est le passage d'un grade à un autre à l'intérieur d'un même corps/cadre d'emplois. Il permet l'accès à des fonctions supérieures et à une rémunération plus élevée. Pour pouvoir y prétendre, comme pour la promotion interne, le fonctionnaire doit remplir certaines conditions personnelles (âge, ancienneté...).

Le nombre de fonctionnaires dans un grade peut être limité : on retrouve là encore, les « quotas ». Par exemple, dans la FPH, le corps des masseurs-kinésithérapeutes comporte deux grades (classe normale et classe supérieure) et la proportion des masseurs-kinésithérapeutes de classe supérieure est limitée à 40 % de l'effectif total du corps.

Dans la FPE, les taux de promotion des différents corps sont fixés par arrêtés ministériels. Chaque année, les possibilités d'avancement de grade sont ensuite déterminées selon que ce nombre limite est atteint ou non.  

Depuis la loi du 19 février 2007, dans la FPT, l'assemblée délibérante de la collectivité ou de l'établissement (conseil municipal, conseils général ou régional, conseil d'administration) doit définir elle-même des taux de promotion : ratios « promus sur promouvables » (compris entre 0 et 100 %)(12). Si certaines collectivités ont choisi soit de reprendre les quotas qui existaient dans les statuts de l'ancienne réglementation (laissant les agents dans une situation identique à celle qu'ils connaissaient), d'autres structures ont décidé d'appliquer des ratios à 100 %, prenant le risque budgétaire de ne pas pouvoir nommer tous les agents chaque année. D'autres, enfin, ont décidé de fixer, chaque année, un ratio selon le nombre d'agents promouvables, en prenant en compte les références déterminées en amont (manière de servir, absentéisme, responsabilités, formation...) s'équipant ainsi d'un nouvel outil de management, plus motivant pour les agents surtout quant au final le taux d'avancement est souvent bien supérieur à celui qui était constaté avec les « quotas ».  

Concrètement, l'avancement de grade a lieu soit, au choix, au vu de la valeur et des acquis de l'expérience professionnelle des intéressés. Il se fait alors au grade immédiatement supérieur. Mais il peut aussi y avoir avancement de grade selon des modalités autres prévues par certains cadres d'emplois : soit après admission à un examen professionnel, soit exclusivement après concours professionnel. Dans ces deux derniers cas, l'avancement ne s'effectue pas nécessairement au grade immédiatement supérieur ; il peut permettre d'accéder à un grade plus élevé que le grade immédiatement supérieur. Les fonctionnaires choisis par l'administration sont inscrits sur un tableau annuel d'avancement. Comme pour la promotion interne, l'inscription à ce tableau d'avancement ne vaut pas avancement de grade et nomination dans le grade supérieur. Les fonctionnaires sont nommés dans l'ordre dans lequel ils figurent sur le tableau ou sur la liste d'admission au concours professionnel. L'ordre d'inscription au tableau est fixé par l'administration employeur (date de naissance en cas d'égalité...).  

Avancer et/ou se voir promu sans attendre (trop longtemps) les années d'ancienneté est donc une hypothèse aux chances réelles. Toutefois, il ne faut pas oublier le libre choix de l'employeur en la matière d'autant que la décision de promotion ou d'avancement n'a pas à être motivée. Qui rêve de voir sa carrière se dérouler, comme un long fleuve tranquille et/ou sans devoir passer les épreuves d'un seul examen ou d'un concours, devra encore bien souvent, revoir ses projets...  

Et les agents non titulaires ? Les agents non titulaires ne bénéficient pas d'avancement d'échelon ou de grade. Toutefois, les agents en contrat à durée indéterminée bénéficient d'un réexamen de leur rémunération au minimum tous les trois ans, notamment au vu des résultats de leur évaluation professionnelle.    

1 Fonction publique d’Etat, hospitalière et territoriale.

2 « Les propositions de mesures statutaires », janvier 2006, ministère de la Fonction publique.

3 Rép. min. n° 110471, JO du 30 janvier 2007, p. 1102.

4 Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

5 http://vosdroits.service-public.fr .

6 Article 33 de la loi n° 2007-209 du 19 février 2007.

7 Cf. article 15 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 qui permet aux autorités territoriales à titre expérimental de se fonder sur un entretien professionnel à la place de la notation pour apprécier la valeur professionnelle des fonctionnaires.

8 Rép. min. n° 06102, JO du Sénat 5 février 2009, p. 2149.

9 La promotion interne dans la FPT, IAJ, novembre 2009.

10 Les propositions de mesures statutaires », janvier 2006, ministère de la Fonction publique.

11 http://vosdroits.service-public.fr.

12 Auparavant les statuts particuliers fixaient des quotas de « pyramidage ».