1 — A criação, no âmbito da União Europeia, de um espaço de liber­dade, de segurança e de justiça tem levado a que, designadamente a partir da reunião de Tampere, de 15  e 16 de Outubro de 1999, se tenha vindo a aprofundar uma política comum em matéria de asilo e migração.

A incorporação na lei portuguesa do regime contemplado nas directivas refe­ridas neste artigo, é a concretização de tal política que, nos termos do tratado da União Europeia, se irá manter, dado que tais políticas se encontram em processo de comunitarização. Interessa por isso uma referência, ainda que sucinta, aos diversos instrumentos comunitários que são transpostos para a legislação nacional e cujo conteúdo será visto em mais detalhe nas normas que nesta lei lhes dão acolhimento.

2 — A Directiva 2003/86/CE, de 22 de Setembro, procura consagrar uma política europeia de reagrupamento familiar, definindo conceitos e estabele­cendo condições, embora com a previsão de um conjunto de derrogações e de princípios meramente orientadores, que em muitos aspectos colocam o regime proposto numa plataforma mínima.

3 — A Directiva 2003/110/CE, de 25 de Novembro, veio adoptar proce­dimentos no sentido da colaboração entre Estados em matéria de execução de medidas de afastamento por via aérea. Colaboração que se faz sentir parti­cularmente no trânsito em aeroportos de Estados membros e, em especial, quando os afastamentos sejam realizados com escolta. Prevendo as condições em que a referida colaboração deve ser prestada e também aquelas em que pode ser recusada, confere-se a esta mais complexa modalidade de afastamento mais segurança e melhor harmonização de procedimentos.

4 — A Directiva 2003/109/CE, de 25 de Novembro, veio definir o estatuto de residente de longa duração na União Europeia. Instrumento fundamental em matéria de integração, pretende conferir aos residentes de longa duração um esta­tuto que os aproxime dos cidadãos dos Estados membros, questão que todavia sus­citou grande diversidade de posições e enxameou a directiva de possibilidades de derrogação. No essencial visa definir o estatuto do residente de longa duração, condições em que pode ser obtido ou retirado, direitos do respectivo titular, quer no Estado em que obteve o estatuto, quer nos restantes Estados membros.

5 — A Directiva 2004/81/CE, de 29 de Abril, veio prever a possibilidade de conceder título de residência a nacionais de países terceiros vítimas de trá­fico de seres humanos ou de acção de auxílio à imigração ilegal, que colabo­rem com as autoridades competentes. Estabelece as condições em que tal título pode ser concedido ou retirado bem como os direitos das pessoas que pre­tende abranger.

6 — A Directiva 2004/82/CE, de 29 de Abril, veio impor às transportadoras a recolha e transmissão de dados relativos aos passageiros, em ordem a possi­bilitar um controlo prévio e eficaz dos mesmos por parte das autoridades de fron­teira. Sendo um instrumento de luta contra a imigração clandestina, é também importante para o combate da criminalidade, particularmente do terrorismo.

7 — A Directiva 2004/114/CE, de 13 de Dezembro, veio fixar condições de admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de estudos, de inter­câmbio estudantil, formação não remunerada e voluntariado, estabelecendo con­ceitos e definindo condições de admissão e de mobilidade.

8 — A Directiva 2005/71/CE, de 12 de Outubro, veio prever condições específicas de admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de inves­tigação científica, definindo condições de admissão, direitos próprios e de fami­liares e condições de mobilidade.

9 — A Decisão Quadro, do Conselho, de 28 de Novembro de 2002, com­plementa a Directiva 2002/90/CE, da mesma data, estabelecendo patamares sancionatórios compatíveis com o propósito da referida directiva de criar “sanções efectivas, proporcionadas e dissuasivas” (art. 3.º) relativamente aos crimes de auxílio à entrada, trânsito ou permanência ilegais, em qualquer Estado mem­bro, de nacionais de Estados terceiros. O objectivo é o de criar um quadro san­cionatório que permita a extradição, preveja a possibilidade de perda de meios de transporte utilizado na prática das infracção, a proibição do exercício da actividade profissional exercida pelo infractor, a expulsão e a responsabilização das pessoas colectivas. Prevê ainda sanções agravadas para o caso de as infrac­ções terem sido levadas a cabo com intuito lucrativo.

10 — A Directiva 2001/40/CE, de 28 de Maio, procura dar maior eficácia às decisões de afastamento, por forma a que as medidas tomadas nesse âmbito pelo “Estado membro autor’ não sejam frustradas em resultado da livre circulação de pessoas que, deslocadas para outro Estado membro, poderiam evitar a respectiva execução. Esta directiva, ao prever o reconhecimento dos diversos Estados membros das decisões de afastamento, permite que a decisão se efectue por outro Estado, designado por “Estado membro de execução”. O art. 3.º da directiva prevê o reconhecimento mútuo, relativamente às decisões de afastamento, baseadas numa ameaça grave e actual para a ordem pública ou para a segurança nacional, bem assim como das decisões tendo como fundamento o incumprimento da regulamentação nacional relativa à entrada ou à permanência de estrangeiros.

11 — A Directiva 2001/51/CE, de 28 de Junho, veio acrescentar novas especificações à previsão do art. 26.º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, relativo às responsabilidades das transportadoras. No essencial vem agravar o encargo das transportadoras, obrigando-as a suportar os custos e encontrar destino para as pessoas que sejam objecto de recusa de entrada, nos casos em que o repatriamento, por falta de colaboração de outras transportadoras ou do país de destino, se revele mais difícil. Pana além disso, determina a imposição às transportadoras de sanções ”dissuasivas, eficazes e proporcionadas”, fixando montantes mínimos e quantitativos mínimos para o valor máximo das sanções pecuniárias. 

12 — A Directiva 2002/90/CE, de 28 de Novembro, veio definir medidas visando a qualificação de determinadas condutas como crimes e ao mesmo tempo fitar critérios quanto às respectivas sanções. As condutas visadas são de auxílio à entrada, trânsito e permanência ilegais nos Estados membros, pre­vendo-se ainda a punição da instigação, cumplicidade e tentativa de tais con­dutas. A directiva limita-se a recomendar para essas condutas sejam sujeitas a sanções efectivas, proporcionadas e dissuasivas (art. 3.º), regime este que é complementado pelo previsto na decisão quadro do Conselho, de 22 de Novem­bro de 2002, fixando mínimos para a pena máxima de prisão pela prática dos crimes previstos na directiva, medidas penais acessórias pela prática dos mes­mos crimes, âmbito da responsabilidade penal das pessoas colectivas e sanções aplicáveis. Prevê ainda a possibilidade de não imposição de sanções quando o comportamento em abstracto punível tenha motivação de natureza humanitária (art. 1.º, n.º 2). Esta excepção prende-se com a necessidade de não fazer de tais sanções um instrumento de contenção de apoio a pessoas que, eventualmente, estejam em condições de beneficiar de direito de asilo ou protecção temporária. 

Nota SEF: A Lei n.º 29/2012, de 9 de agosto, veio, por via da nova redação do n.º 1 do artigo 2.º - nas alíneas h) a l) - determinar que a Lei de Estrangeiros passa também a transpor para a ordem jurídica nacional a Diretiva n.º 2008/115/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular; a Diretiva n.º 2009/50/CE, do Conselho, de 25 de maio, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado; a Diretiva n.º 2009/52/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho, que estabelece normas mínimas sobre sanções e medidas contra empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular; a Diretiva n.º 2011/51/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio, que altera a Diretiva n.º 2003/109/CE, do Conselho, de modo a alargar o seu âmbito de aplicação aos beneficiários de proteção internacional e a Diretiva n.º 2011/98/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, relativa a um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado membro e a um conjunto de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado membro. A transposição destas diretivas constituiria o principal desiderato das alterações operadas pela Lei n.º 29/2012 ao regime jurídico de Estrangeiros.

A  Lei n.º 102/2017, de 28 de agosto (quinta alteração à Lei n.º 23/2007), veio transpor as seguintes diretivas: Diretiva 2014/36/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa às condições de entrada e de permanência de nacionais de Estados terceiros para efeitos de trabalho sazonal - criando as figuras dos vistos consulares de curta duração e de estada temporária para trabalho sazonal (artigo 51.º A e 56.º e seguintes); a Diretiva 2014/66/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa às condições de entrada e residência de nacionais de Estados terceiros no quadro de transferências dentro das empresas (autorização de residência para trabalhador transferido dentro da empresa ‘ICT’ e para mobilidade de longo prazo ‘ICT móvel’, no artigo 124.º A e seguintes); Diretiva (UE) 2016/801, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2016, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de Estados terceiros para efeitos de investigação, de estudos, de formação, de voluntariado, de programas de intercâmbio de estudantes, de projetos educativos e de colocação au pair, criando um regime uniforme de concessão de vistos e de autorizações de residência para estas categorias de migrantes - artigo 62.º e 91.º e seguintes.

Direito comunitário   

A primeira referência a normas do Direito Comunitário no regime jurídico de estrangeiros remonta ao Decreto-Lei 59/93, de 3 de Março, pela integração no seu texto de vários comandos com origem na Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, apesar de à data o mesmo ainda não ser aplicável à ordem jurídica interna – o protocolo de adesão ao Acordo seria publicado a 25 de Novembro de 1993.  Com efeito, as normas do Decreto-Lei 59/93, de 3 de Março, relativas à entrada e saída do território, ao regime de concessão de vistos e à prorrogação de permanência têm origem, em parte, no disposto na Convenção de Aplicação.

A primeira referência à transposição de directivas comunitárias é feita no preâmbulo e no objecto do Decreto-Lei 34/2003, de 25 de Fevereiro, que introduziria alterações ao Decreto-Lei 244/98, de 8 de Agosto.  Este diploma procedia então à transposição para o direito interno do disposto na Directiva n.º 2001/51/CE, do Conselho, de 28 de Junho, sobre a responsabilidade dos transportadores, do previsto na Directiva n.º 2002/90/CE, do Conselho, de 28 de Novembro, relativa à definição do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares, bem como dos considerandos da decisão quadro, do Conselho, de 28 de Novembro de 2002, relativa ao reforço do quadro penal para a prevenção do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares.

Proposta de Lei 93/X do Governo  (2006)      

Artigo 2.º - Transposição de directivas

1 - Esta lei transpõe para a ordem jurídica interna as seguintes directivas comunitárias:

a) Directiva n.º 2003/86/CE, do Conselho, de 22 de Setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar;

b) Directiva n.º 2003/110/CE, do Conselho, de 25 de Novembro de 2003, relativa ao apoio em caso de trânsito para efeitos de afastamento por via aérea;

c) Directiva n.º 2003/109/CE, do Conselho, de 25 de Novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de Estados terceiros residentes de longa duração;

d) Directiva n.º 2004/81/CE, do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa ao título de residência concedido aos nacionais de Estados terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objecto de uma acção de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades competentes;

e) Directiva n.º 2004/82/CE, do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa à obrigação de comunicação de dados dos passageiros pelas transportadoras;

f) Directiva n.º 2004/114/CE do Conselho, de 13 de Dezembro de 2004, relativa às condições de admissão de nacionais de Estados terceiros para efeitos de estudos, de intercâmbio de estudantes, de formação não remunerada ou de voluntariado;

g) Directiva n.º 2005/71/CE, do Conselho, de 12 de Outubro de 2005, relativa a um procedimento específico de admissão de nacionais de Estados terceiros para efeitos de investigação científica.

2 - Simultaneamente, procede-se à consolidação no direito nacional da transposição dos seguintes actos comunitários:

a) Decisão-Quadro do Conselho, de 28 de Novembro de 2002, relativa ao reforço do quadro penal para a prevenção do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares;

b) Directiva n.º 2001/40/CE, do Conselho, de 28 de Maio de 2001, relativa ao reconhecimento mútuo de decisões de afastamento de nacionais de Estados terceiros;

c) Directiva n.º 2001/51/CE, do Conselho, de 28 de Junho, que completa as disposições do artigo 26.º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de Junho de 1985;

d) Directiva n.º 2002/90/CE, do Conselho, de 28 de Novembro, relativa à definição do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares.

Discussão e votação indiciária:  artigo 2.º da proposta de lei n.º 93/X — aprovado por unanimidade, registando-se a ausência de Os Verdes;

Proposta de Lei 50/XII do Governo (Lei n.º 29/2012)

Artigo 2.º – Transposição de diretivas

1 -  A presente lei transpõe para a ordem jurídica interna as seguintes diretivas da União Europeia:

a) [...]; b) [...]; c) [...]; d) [...]; e) [...]; f) [...]; g) [...];

h) Diretiva n.º 2008/115/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular;

i) Diretiva n.º 2009/50/CE, do Conselho, de 25 de maio, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado;

j) Diretiva n.º 2009/52/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho, que estabelece normas mínimas sobre sanções e medidas contra empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular;

k) Diretiva n.º 2011/51/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio, que altera a Diretiva n.º 2003/109/CE, do Conselho, de modo a alargar o seu âmbito de aplicação aos beneficiários de proteção internacional;

l) Diretiva n.º 2011/98/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, relativa a um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado membro e a um conjunto de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado membro.

2 -  [...].

Discussão e votação na especialidade: artigo 2.º da Lei n.º 23/2007 – Proposta de eliminação da alínea h) do n.º 1, apresentada pelo BE – rejeitada, com votos contra do PSD, do PS e do CDS-PP e os votos a favor do PCP, do BE e do PEV; Corpo do artigo e alíneas h), i) e j) do n.º 1, da PPL – aprovadas, com os votos a favor do PSD, do PS e do CDS-PP e os votos contra do PCP, do BE e do PEV; Alíneas k) e l) do n.º 1 da PPL – aprovadas, com votos a favor do PSD, do PS e do CDS-PP, a abstenção do PEV e os votos contra do PCP e do BE; Redação original da Lei n.º 23/2007:

1 - Esta lei transpõe para a ordem jurídica interna as seguintes directivas comunitárias:

a) Directiva n.º 2003/86/CE, do Conselho, de 22 de Setembro, relativa ao direito ao reagrupamento familiar;

b) Directiva n.º 2003/110/CE, do Conselho, de 25 de Novembro, relativa ao apoio em caso de trânsito para efeitos de afastamento por via aérea;

c) Directiva n.º 2003/109/CE, de 25 de Novembro, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração;

d) Directiva n.º 2004/81/CE, do Conselho, de 29 de Abril, relativa ao título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objecto de uma acção de auxílio à imigração ilegal e que cooperem com as autoridades competentes;

e) Directiva n.º 2004/82/CE, do Conselho, de 29 de Abril, relativa à obrigação de comunicação de dados dos passageiros pelas transportadoras;

f) Directiva n.º 2004/114/CE, do Conselho, de 13 de Dezembro, relativa às condições de admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de estudos, de intercâmbio de estudantes, de formação não remunerada ou de voluntariado;

g) Directiva n.º 2005/71/CE, do Conselho, de 12 de Outubro, relativa a um procedimento específico de admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de investigação científica.

2 - Simultaneamente, procede-se à consolidação no direito nacional da transposição dos seguintes actos comunitários:

a) Decisão Quadro, do Conselho, de 28 de Novembro de 2002, relativa ao reforço do quadro penal para a prevenção do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares;

b) Directiva n.º 2001/40/CE, do Conselho, de 28 de Maio, relativa ao reconhecimento mútuo de decisões de afastamento de nacionais de países terceiros;

c) Directiva n.º 2001/51/CE, do Conselho, de 28 de Junho, que completa as disposições do artigo 26.º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de Junho de 1985;

d) Directiva n.º 2002/90/CE, do Conselho, de 28 de Novembro, relativa à definição do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares.

Proposta de Lei 86/XIII do Governo: redação proposta pelo Governo a 22-05-2017 - Proposta de Lei 86/XIII, apreciada na generalidade pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, aprovada com votos a favor do PSD e PS, contra do BE e do PCP e a abstenção do CDS-PP. Publicada a 28 de agosto enquanto Lei n.º 102/2017. Redação anterior à Lei 102/2017:          

1 — A presente lei transpõe para a ordem jurídica interna as seguintes diretivas da União Europeia:

a) Diretiva n.º 2003/86/CE, do Conselho, de 22 de setembro, relativa ao direito ao reagrupamento familiar;

b) Diretiva n.º 2003/110/CE, do Conselho, de 25 de novembro, relativa ao apoio em caso de trânsito para efeitos de afastamento por via aérea;

c) Diretiva n.º 2003/109/CE, do Conselho, de 25 de novembro, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração;

d) Diretiva n.º 2004/81/CE, do Conselho, de 29 de abril, relativa ao título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objeto de uma ação de auxílio à imigração ilegal e que cooperem com as autoridades competentes;

e) Diretiva n.º 2004/82/CE, do Conselho, de 29 de abril, relativa à obrigação de comunicação de dados dos passageiros pelas transportadoras;

f) Diretiva n.º 2004/114/CE, do Conselho, de 13 de dezembro, relativa às condições de admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de estudos, de intercâmbio de estudantes, de formação não remunerada ou de voluntariado;

g) Diretiva n.º 2005/71/CE, do Conselho, de 12 de outubro, relativa a um procedimento específico de admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de investigação científica;

h) Diretiva n.º 2008/115/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular;

i) Diretiva n.º 2009/50/CE, do Conselho, de 25 de maio, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado;

j) Diretiva n.º 2009/52/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho, que estabelece normas mínimas sobre sanções e medidas contra empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular;

k) Diretiva n.º 2011/51/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio, que altera a Diretiva n.º 2003/109/CE, do Conselho, de modo a alargar o seu âmbito de aplicação aos beneficiários de proteção internacional;

l) Diretiva n.º 2011/98/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, relativa a um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado membro e a um conjunto de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado membro.

2 — Simultaneamente procede-se à consolidação no direito nacional da transposição dos seguintes atos comunitários:

a) Decisão Quadro, do Conselho, de 28 de Novembro de 2002, relativa ao reforço do quadro penal para a prevenção do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares;

b) Diretiva n.º 2001/40/CE, do Conselho, de 28 de maio, relativa ao reconhecimento mútuo de decisões de afastamento de nacionais de países terceiros;

c) Diretiva n.º 2001/51/CE, do Conselho, de 28 de junho, que completa as disposições do artigo 26.º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de junho de 1985;

d) Diretiva n.º 2002/90/CE, do Conselho, de 28 de novembro, relativa à definição do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares.