2.3 La présence publique dans les territoires

2.3.1 La fonction publique d’État se concentre dans les métropoles

En 2021, la fonction publique d’État (FPE) comptait 2,15 millions d’agents (sans compter ni les militaires, ni les contractuels), représentant 41,1 % du total la fonction publique (contre 36,2 % pour la fonction publique territoriale et 22,7 % pour la fonction publique hospitalière).

Les effectifs de la FPE sont inégalement répartis au sein du territoire, variant de 2800 en Lozère à 202 400 à Paris. Cette distribution est conditionnée par le nombre de personnes à desservir : les résidents permanents, les résidents occasionnels et les touristes. Rapporté au nombre d’habitants, le nombre de fonctionnaires d’Etat pour 1000 habitants varie pourtant de 18 en Vendée à 94,9 à Paris, soit un écart de 1 à 5 selon les départements.

Le département de Paris est atypique puisque le nombre de fonctionnaires y est plus de deux fois supérieur au deuxième département le mieux pourvu, la Haute-Garonne avec 41,5 postes pour 1000 habitants. Cette situation singulière s’explique par la concentration à Paris de la plupart des ministères, même si certains services sont situés dans la première couronne (la Direction générale des douanes à Montreuil par exemple). Plus rares sont les services centraux implantés hors de l’Ile-de-France (Météo France à Toulouse ou le Service central d'état civil à Nantes).

Pour le reste, on constate que les départements accueillant une préfecture régionale sont ceux qui possèdent les taux d’encadrement les plus élevés (Haute-Garonne, Ille-et-Vilaine, Rhône, Côte-d’Or, Bouches-du-Rhône, etc.). Là encore, la présence de services déconcentrés de l’Etat est responsable des écarts avec les autres départements. Outre les services des préfectures, on y trouve les personnels travaillant dans les Rectorats, les DREAL, les DRAAF, les DRAC, les ARS, etc. On notera que certains départements ayant perdu le statut de préfecture à l’occasion de la fusion des Régions en 2015 ont conservé certains services de l’Etat (Calvados, Haute-Vienne, Vienne). On n’oubliera pas que, par définition, les effectifs de certains services comme la police nationale se concentrent dans les villes, notamment dans les plus grandes d’entre elles.

Au contraire, les départements dépourvus de fonction régionale présentent des taux d’encadrement moindres. On notera que des départements de très faibles densités bénéficient parfois de taux d’encadrement élevés : les Hautes-Alpes, la Lozère, les départements corses. Ici, la surdotation relative vise à atténuer les effets de la désertification par le maintien d’un socle minimal de fonctionnaires d’Etat.

Enfin, on pourra regretter que des données infra-départementales ne soient pas disponibles, à l’instar de ce que propose l’URSSAF pour les emplois privés. Cela permettrait de vérifier si cette double logique (hiérarchie administrative, surdotation des départements de très faibles densités) se vérifie à une échelle plus fine.

Une augmentation des effectifs de la fonction publique d’Etat qui tend à profiter aux départements accueillant de grandes villes

Entre 2010 et 2021, les effectifs de la fonction publique d’Etat en France métropolitaine sont passés de 2,065 à 2,147 millions, soit une hausse de 4 % en un peu plus d’une décennie (la population croissant quant à elle de 4,36 % sur la même période).

Cette dynamique d’ensemble masque des changements hétérogènes selon les territoires : alors que les effectifs de la FPE ont augmenté de 26 % dans le Lot-et-Garonne, ils ont baissé de 16 % dans la Creuse.

Au total, 42 départements ont vu leurs effectifs diminuer, principalement dans la “diagonale du vide”, les Alpes du Sud, en Normandie et à l’Ouest de la Bretagne.

Au contraire, 47 départements ont vu leurs effectifs augmenter de plus de 1 %, dans le Nord, en Alsace, dans la région parisienne, le long de la façade Atlantique, dans le quart Sud-Est et en Corse. Les départements ayant connu les plus fortes hausses sont la Haute-Garonne (+13,3 %), l’Hérault (+13,9 %), la Seine-Saint-Denis (+14,1 %), le Tarn-et-Garonne (+15,1 %), l’Essonne (+15,4 %) et la Mayenne (+19,3 %).

Les contrastes observables en matière d’évolution des effectifs de la FPE semblent donc corrélés avec l’évolution de la population. La mesure du lien entre évolution démographique et évolution des effectifs de la FPE est cependant loin d’être parfaite (voir le graphique après la carte), la corrélation n’atteignant pas 0,4. S’il existe bien un lien, celui demeure assez faible malgré tout. L’examen du graphique révèle d’ailleurs qu’à croissance démographique égale, les départements les plus urbanisés (les plus gros points sur le graphique) ont tendance à voir leurs effectifs de fonctionnaires d’Etat croître plus fortement que les départements moins peuplés (presque tous situés en-dessous de la droite de régression, en vert sur le graphique). Cela signifie donc que les dé-corrélations, lorsqu’elles existent, favorisent les départements comptant de grandes villes au détriment des départements polarisés par des villes petites et moyennes. Cette discordance spatiale au sein de la hiérarchie urbaine pose la question de la légitimité des changements opérés dans la répartition de la FPE et accrédite malheureusement l’hypothèse d’une fragilisation des espaces périphériques par l’Etat central en matière de services publics.

L’évolution de la présence de la fonction publique d’Etat augmente dans l’agglomération parisienne mais diminue dans deux tiers des départements*

En France métropolitaine, le nombre de fonctionnaires d’Etat (NFE) est passé de 32,91 ‰ en 2010 à 32,79 ‰ en 2021, soit une baisse de 0,12 ‰ en un peu plus d’une décennie. Ce très léger tassement n’indique ni inflation inquiétante pour les comptes publics, ni effondrement susceptible de remettre en cause l’offre de services publics.

L’analyse des dynamiques à l’échelle départementale révèle des dynamiques très contrastées géographiquement (voir la carte jointe).

Certains départements voient leur NFE baisser fortement : la Corse-du-Sud (-4 ‰), le Morbihan (-3), la Creuse (-2,97), la Haute-Corse (-2,97), la Manche (-2,9), la Meuse (-2,58), le Territoire de Belfort (-2,57) ou la Loire-Atlantique (-2,5). Inversement, plusieurs départements connaissent une forte hausse : Paris (+6,97 ‰), le Lot-Et-Garonne (6,32), la Mayenne (4,43), la Haute-Vienne (3,07), l’Essonne (2,47), le Pas-de-Calais (2,03), la Sarthe (1,79), la Seine-Saint-Denis (1,51), la Saône-et-Loire (1,5), le Tarn-et-Garonne (1,44) ou le Val-d’Oise (1,35).

Dans l’ensemble, 67 départements habités par 39,6 millions d’habitants voient leur NFE diminuer tandis que 29 départements comptant 25,9 millions d’habitants bénéficient d’une dynamique inverse.

Ces évolutions contrastées ne sont corrélées ni au poids démographique, ni à l’évolution du nombre d’habitants, ni aux inégalités de niveaux de vie. Les différences entre les métropoles de province sont à ce titre édifiantes : le niveau d’encadrement augmente à Lille, Grenoble et Marseille et Nice mais diminue à Bordeaux, Lyon, Montpellier, Rennes, Strasbourg et Toulouse. Les départements dépourvus de métropoles présentent une hétérogénéité non moins importante. Tout se passe donc comme si ces dynamiques inégalitaires ne répondaient à aucune logique d’ensemble, ce qui pose la question de leur légitimité et des moyens mis en œuvre par les administrations centrales pour assurer une évolution équitable de la présence de l’État dans les territoires. L’opacité de la situation actuelle n’est pas de nature à restaurer la confiance abîmée entre les citoyens et l’État central, quand bien même celui-ci reste la meilleure garantie de leur sécurité, soulignant en creux les méfaits du désengagement de l’État en matière d'aménagement du territoire.

Reste le cas parisien. A Paris, l’amélioration du nombre de fonctionnaires d’Etat rapporté à la population tient moins à l’augmentation du nombre de fonctionnaires (+2,6 % entre 2010 et 2021, contre 4 % au niveau national) qu’à la baisse de la population résidant intra-muros sur la même période (-4,9 %, contre +4,4 % au niveau national). Une telle évolution atteste d’une difficulté croissante du centre de l’agglomération parisienne à concilier les fonctions de commandement (y compris pour l’administration) et celles d’espace de vie pour des populations résidentes. Une telle disjonction fonctionnelle pose question mais ne signifie aucun avantage particulier pour la population parisienne.

* Les données mobilisées dans cette note ne tiennent pas comptent des effectifs militaires.

Pourquoi le taux d’encadrement en fonctionnaires territoriaux varie-t-il du simple au double selon les territoires ?

En 2021, selon l’INSEE, la France métropolitaine comptait 1,9 million de postes de fonctionnaires territoriaux (moins si on calculait en équivalent temps plein et sans tenir compte des emplois contractuels*).

Ces fonctionnaires assurent des missions de service public auprès des populations au sein des communes, des EPCI, des départements et des Régions. Ils ont donc vocation à être distribués dans l’espace en fonction de l’implantation de ces populations, ce dont témoigne la carte du nombre de postes à l’échelle des départements : plus un département est peuplé, plus il compte d’emplois dans la FPT (R²=0,95).

Cependant, alors que le taux d’encadrement, c’est-à-dire le nombre de fonctionnaires territoriaux pour 1000 habitants, s’élève en moyenne à 28,9 postes pour 1000 hab. en France métropolitaine, on constate que :

ce taux varie de 18 (dans l’Ain) à 38 postes pour 1000 habitants (dans les Landes), soit une variation du simple au double ;

ce taux d’encadrement est beaucoup plus élevé dans le Sud et le Sud-Ouest ainsi que dans le centre de l’agglomération parisienne (75, 93 et 94) ;

il est en revanche inférieur à la moyenne nationale au Nord-Est et, dans une moindre mesure, dans les départements péri-métropolitains des agglomérations de Paris et Lyon (les données n’étant pas assez fines pour identifier d’éventuels halos de sous-encadrement autour des autres métropoles régionales).

Si l’on peut comprendre que les métropoles bénéficient de taux d’encadrement relativement plus élevés en raison de la présence des services régionaux, il paraît difficile d’expliquer les autres inégalités observées, notamment entre le Nord et le Sud de la France.

Certains seront tentés d’accuser les élus locaux méridionaux et parisiens de mener une politique de sur-encadrement par facilité (et peut-être par propension historique). On pourrait, à l’inverse, émettre l’hypothèse que les territoires du Bassin parisien et du Nord-Est de la France n’ont pas les ressources suffisantes pour recruter le personnel titulaire nécessaire, justifiant un recrutement moindre ou le recours à un nombre plus important de contractuels. Malheureusement, l’absence de données à un niveau plus fin que le département ne permet pas d’étayer ces hypothèses.

Curieusement, dans les débats récents, ni la Cour des comptes, ni les élus locaux ne semblent s’interroger sur ces variations géographiques d’encadrement, sur leurs causes ou sur leurs implications.

* : les données publiées par la Caisse des Dépôts et Consignations sur le nombre de titulaires et de contractuels dans les collectivités ne concordent pas avec celles publiées par l’INSEE (fichier SIASP) et sur lesquelles s’appuie le Ministère de la fonction publique.

Les collectivités jouent-elles un rôle d’amortisseur territorial face à la néolibéralisation de l’État ?

Entre 2010 et 2021, selon l’INSEE, la fonction publique territoriale (FPT) est passée de 1,745 à 1,895 million de postes en France métropolitaine, soit une augmentation de 8,7 %. Cette augmentation est supérieure à celle de la fonction publique d’Etat (+4%).

Cette augmentation de la FPT est inégalement répartie au sein du territoire :

elle est supérieure à la moyenne nationale le long de la façade atlantique, dans le Sud-Ouest, la vallée du Rhône et dans la région lyonnaise (l’Isère excepté)
elle est beaucoup moins forte dans le Bassin parisien (dont l’Île-de-France), le nord du Massif central et les départements frontaliers de l’Est
on observe une diminution en Côte-d’Or, dans la Somme, les Yvelines et les Hauts-de-Seine

Si on la rapporte à l’évolution de la population, cette augmentation entraîne des changements en matière de taux d’encadrement :

le nombre de postes dans la FPT pour 1000 habitants diminue en Ile-de-France (Paris-centre exceptée), en Isère, dans la Somme, l’Orne et en Haute-Corse

il augmente modérément dans les départements comptant des métropoles régionales
il augmente fortement à Paris centre et dans les départements dépourvus de métropole, en particulier dans la “diagonale du vide”.

Malgré les limites de la variable mobilisée ici (ne prenant pas en compte les temps partiels, les contractuels et les DSP), cette évolution du taux d’encadrement permet de formuler plusieurs hypothèses d’interprétation :

l’augmentation de la FPT dans l’Ouest et le Sud répond de façon proportionnée à une augmentation de la population, sans envolée notable des taux d’encadrement ;
les taux d’encadrement augmentent moins fortement dans les métropoles que dans les départements de la France périphérique, laissant entendre que les collectivités territoriales ont respecté un critère d’équité favorisant en priorité les territoires moins denses ;
on ne peut exclure que les élus locaux aient cherché à compenser, dans les départements “périphériques”, la baisse des effectifs dans la fonction publique d’Etat par une hausse de la fonction publique territoriale : dans cette hypothèse, les collectivités territoriales auraient joué un rôle d’amortisseur face aux effets déstabilisateurs de la néolibéralisation de l’Etat, atténuant d’autant le sentiment d’“abandon” que beaucoup d’habitants ressentent aujourd’hui.

Si ce rôle temporisateur des collectivités face à l’ampleur du malaise social et politique actuel est salutaire, force est de reconnaître que leur première vocation n’est pas de compenser les choix problématiques de l’Etat central mais plutôt de bénéficier d’un juste accompagnement de la part de celui-ci. Or, si l’Etat n’a aucune autre perspective à proposer désormais que des fermetures supplémentaires de classes, de bureaux de poste et la baisse du nombre de fonctionnaires, on peut craindre que le malaise ne s’amplifie encore.