2.2 Les ressources des collectivités territoriales

Les inégalités géographiques en matière de ressources financières des collectivités locales

En 2023, selon les données mises à disposition par la DGCL, le bloc communal (communes et EPCI) a bénéficié de recettes hors emprunt s’élevant à 149,8 Mds d’€ (106,7 Mds pour les communes et 43,4 Mds pour les EPCI-FP), soit 57,6 % des recettes perçues par les collectivités territoriales (le reste étant touché par les départements et les Régions). Rapportées à la population, les recettes du bloc communal s’élèvent à 2435 €/hab (1600 €/hab pour les communes et 836 €/hab pour les EPCI). Ces sommes proviennent de la fiscalité locale, des dotations de l’Etat et des autres collectivités territoriales.

Ces moyennes dissimulent des écarts importants selon les territoires (cf carte). Entre la communauté de communes du Canton d'Oulchy-le-Château (1089 €/hab) et celle du Val Vanoise (15900 €/hab), l’écart varie de 1 à 15 ! Dans l’ensemble, l’écart moyen à la moyenne est plus restreint et s’élève à 966 €/hab. Cela implique que les collectivités du bloc local disposent de moyens très hétérogènes pour mettre en œuvre leurs missions.

Les territoires les mieux pourvus sont :

les cœurs des grandes agglomérations, exposés à des charges de centralité élevées en raison des services qu’ils offrent à l’ensemble de l’aire d’influence qu’ils polarisent (voirie, logement et politique de la ville, sécurité, équipements structurants (sport, culture)). C’est le cas de la plupart des métropoles et des grandes villes régionales : Paris, Lyon, Lille, Bordeaux, Nantes, Rennes, etc. Dans une moindre mesure, beaucoup d’agglomérations grandes et moyennes apparaissent mieux pourvues que la moyenne des territoires (Bourges, Dunkerque, Mulhouse, Nîmes, Pau, Reims, Saint-Brieuc, Saint-Etienne, Vannes, Valenciennes, etc.) ;
certains espaces touristiques accueillant un nombre d’usagers plus élevés que le nombre de résidents principaux, notamment lors des saisons touristiques. C’est le cas du littoral méditerranéen, de la Corse et du massif alpin.

Au contraire, les territoires les moins bien dotés sont :

avant tout et de loin, les EPCI périurbains, situés aux marges des grandes agglomérations
dans une moindre mesure, les espaces ruraux ou intermédiaires structurés par des villes petites et moyennes.

Ces constats appellent plusieurs remarques :

les inégalités de recettes traduisent à la fois l’hétérogénéité des ressources fiscales et des moyens alloués par l’Etat au titre de la péréquation et des missions de service public ;
les écarts de moyens entre les centres et les périphéries des grandes agglomérations urbaines souligne l’importance des coopérations inter-territoriales nécessaires à une répartition pertinente et équitable des charges et des moyens (pour ne rien dire du dimensionnement des EPCI eux-mêmes) ;
les moyens alloués aux collectivités sont déliés des structures et des dynamiques socio-économiques qui organisent l’espace français, posant incidemment la question de la légitimité de la distribution des ressources entre territoires.

Les ressources financières des collectivités locales : des inégalités révélant de profondes injustices territoriales

Pour rappel, en matière de dynamisme économique, l’espace français se décompose en trois ensembles :

- 207 EPCI en décroissance (pesant 5,5 % de la population salariée), dans lesquels la masse salariale a diminué depuis 2000, situés aux marges du B. Parisien et dans le Nord-est ;

- 543 EPCI pesant 37 % de la population salariée, dont la masse salariale a augmenté moins vite que celle de l’ensemble du pays (+39% depuis 2000) et majoritairement situés au Nord, à l’Est et dans la “diagonale du vide” ;

- 501 EPCI (pesant 57,5 % de la population salariée) dans lesquels la masse salariale a augmenté plus fortement que la moyenne nationale, situés le long de la façade Atlantique, dans le Midi méditerranéen, la vallée du Rhône et le sillon rhénan.

Les inégalités observables en matière de recettes des collectivités du bloc communal (communes, EPCI) apparaissent totalement décorrélées de ces inégalités de dynamisme économique :

- à population égale et en tenant compte des charges de centralités, les territoires en déclin ne bénéficient pas nécessairement de moyens majorés, susceptibles de les aider à surmonter leurs difficultés particulières ;

- certains territoires en forte croissance économique bénéficient de moyens financiers beaucoup plus élevés que la moyenne nationale.

La corrélation entre les ressources financières des collectivités locales et le dynamisme économique des territoires s’établit d’ailleurs à 0,0187, démontrant l’absence de tout lien entre les deux variables (voir le graphique). Ce faisant, dans bien des cas, la puissance publique contribue à accentuer les inégalités induites par le marché plutôt qu’à tenter de les corriger. Par exemple, la communauté d’agglomération du Val de Fensch en Moselle (Hayange, Florange), qui compte 71 000 habitants, après avoir vu sa masse salariale baisser de 34 %, bénéficie aujourd’hui de 1828 €/hab de recettes. Au contraire, la communauté d’agglomération Val-d’Europe dont la croissance a été de 165 % bénéficie de 3273 €/hab. La communauté de communes du Pays du Vermandois, au nord-Ouest de l’Aisne, bénéficie de 1346 €/hab de recettes après avoir subi un déclin économique de 25 % en vingt ans alors que la communauté de communes du Médoc Atlantique bénéficie de recettes s’élevant à 3677 €/hab pour une croissance de 102,3 % sur la même période. La répartition des recettes financières des collectivités du bloc local révèle donc une situation de profonde injustice spatiale, allouant les moyens financiers indépendamment des inégalités et des contraintes territoriales générées par le marché. Or, les élus des collectivités stagnantes ou déclinantes peuvent avoir beaucoup plus de difficultés que celles en forte croissance pour maintenir les services collectifs et pour amortir les investissements nécessaires à la préservation des aménités locales (équipements, infrastructures, services publics, etc.) et à l’engagement des réformes en faveur de la transition écologique.

Une telle injustice résulte :

des dynamiques inégalitaires induites par la fiscalité locale (favorable aux territoires les plus dynamiques) ;
du caractère inadéquat des dotations et subventions versées par l’État aux collectivités du bloc local, leur répartition ne tenant manifestement pas compte de l’ampleur des inégalités économiques existant effectivement entre les territoires.

L’absence de stratégie et de politique nationale d’aménagement du territoire contribue ainsi à une répartition financière entre les territoires locaux à la fois discutable et difficilement justifiable au regard des valeurs fondatrices de notre République. Or, les élus locaux, notamment ceux des territoires les plus lésés, ne se mobilisent pas contre les problèmes éthiques posés par une répartition aussi inéquitable sur le plan géographique, laissant proliférer les sentiments d’injustice nés autant de ces réalités vécues par les populations que des discours outranciers véhiculés par les forces contestataires à propos du mythe de l’abandon des territoires par l’État. L’État n’a aucunement renoncé à accompagner les territoires locaux mais il accomplit désormais cette mission sans stratégie cohérente. Or, redonner de la cohérence au niveau central n’implique aucune recentralisation. Cela représente au contraire la condition politique d’une meilleure équité entre territoires locaux, sans laquelle l’autonomie locale promise par la décentralisation restera inatteignable pour beaucoup de territoires aujourd'hui fragilisés.

Des ressources financières des collectivités locales indépendantes des inégalités de niveau de vie

Les recettes des collectivités du bloc local (communes et EPCI) s’élèvent en 2023 à 171 Mds d’€, dont 109,8 pour les communes et 61,6 pour les EPCI. Rapportées à la population, ces recettes s’élèvent à 2496 €/hab (1600 €/hab pour les communes et 896 €/hab pour les EPCI). Le montant des recettes par habitant des collectivités locales et le revenu disponible médian des populations révèle en revanche l’absence de tout lien, la corrélation entre les deux variables s’établissant à 0,0011.

L’examen du graphique entre les deux dimensions permet de dresser plusieurs constats :

- les EPCI les plus peuplés, les Métropoles et les communautés urbaines notamment, bénéficient de recettes par habitant plus élevées que les autres territoires en raison des charges de centralité qu’elles assurent au service de leur aire d’influence (parfois étendue à l’échelle d’une région ou la dépassant comme c’est le cas des territoires de la Métropole du Grand Paris) ;

- ces grandes agglomérations urbaines font partie des territoires aux niveaux de vie plus élevés que la médiane nationale (23080 €/hab) mais sont loin d’être les seuls dans ce cas. Elles ne sont pas non plus les plus riches, notamment car leur composition sociale est plus hétérogène que certains territoires plus petits, homogènes, favorisés et situés aux marges des métropoles (Genève, Luxembourg, Lyon, Paris) ;

- les collectivités locales dont la population est la plus pauvres bénéficient de recettes extrêmement hétérogènes, souvent inférieures à la moyenne nationale (2496 €/hab) ;

- les recettes des collectivités locales dont les populations ont les revenus les plus élevés sont moins hétérogènes et sont souvent inférieures à la moyenne nationale (hormis quelques exceptions).

Si, dans l’ensemble, les collectivités les plus riches ne semblent pas bénéficier d’avantages exorbitants en matière de recettes publiques, l’hétérogénéité de ressources entre collectivités locales dont la population est plus pauvre (la partie rose du graphique) pose la question de l’équité du traitement que leur accorde l’Etat, notamment via les subventions et dotations.

Or, il apparaît que ces écarts ne sont pas liés aux inégalités en matière de dynamisme économique : les territoires en déclin ne sont pas mieux dotés que les territoires en forte croissance.

La diversité de traitements observable au sein des collectivités locales dont la population a un niveau de vie inférieur à la moyenne nationale pose donc une question d'équité territoriale.