Подходы к концепции развития Смоленской области

Подходы к концепции развития Смоленской области

Может ли биллион долларов устранить убыток? Нет, биллион долларов только усилит трудности на биллион долларов. Биллион долларов имеет целью только увековечить господствующие ранее методы в руководстве, тогда как убыток как раз из этих методов и вытекает.

Генри Форд

Проблемы, с которыми столкнулись российские регионы в стратегическом планировании, могут оказаться непреодолимыми, если пытаться "взять их в лоб", используя линейные (жесткие) схемы планирования. Предлагается использовать гибкие, адаптивные механизмы, опирающиеся на "инициативы снизу". Рассматриваются некоторые положения и принципы, которые могут быть использованы при формировании адаптивной стратегии развития Смоленской области.

Проблемы построения стратегии развития региона.

Теоретически возможно несчислимое множество стратегий развития региона, допустимых по основаниям "разумности" (внутренней непротиворечивости, определенной результативности при заданных условиях и ограничениях, привлекательности поставленных в них целей и пр.), но фактически нам приходится сталкиваться с очень серьезными проблемами как методологического, так и практического плана и, прежде всего в части их осуществимости. Такие глубоко разработанные документы, как к примеру, "Нижегородский пролог" или более известная программа "500 дней", могут оказаться всего лишь обширными декларациями, где все вроде бы написано правильно, но невозможными, неосуществимыми, поскольку их реализация столкнется с такими трудностями, о которых разработчики и не подозревали (или от которых "абстрагировались", что вероятнее всего). Вообще проблемы стратегического планирования интернациональны, их возникновение далеко не во всем зависит от политической организации и системы власти в стране. Это прежде всего проблемы сложности и сверхсложности систем, которыми нам необходимо управлять (по крайней мере - прогнозировать их развитие и подвергать в той или иной степени контролю и анализу). И чем крупнее регион (страна, крупная административная единица), чем более он насыщен населением, предприятиями, чем выше требуемая квалификация труда, специализация, уровень производственного аппарата и технологических систем, тем сложнее связи, тем больше неожиданностей возникает при анализе. Еще один уровень сложности возникает когда развитие переходит на ультрасовременные, наукоемкие технологии и производства, тесно связанные с образовательными, научными и технологическим центрами, высокими технологиями и другими особыми условиями "когнитивной экономики". Сложившаяся практика экономического анализа и планирования по укрупненным показателям (система "затраты-выпуск" программный подход и различные формы бюджетирования) не дает ответа на вопрос в чем коренятся проблемы региона.

К примеру, с начала 90-х годов все попытки разработать внятную стратегию выхода Алтайского края из состояния стагнации не привели к созданию жизнеспособного документа. Автору известно несколько таких документов, включая последний вариант, самый подробный, объемом около 600 страниц. Даже поверхностное знакомство вызывает ощущение недоговоренности, неясности аргументов самих разработчиков. Внимательное чтение приводит к выводу: это очередная попытка "генетического прогноза": берем тенденцию и пытаемся ее нарастить, погасить или переломить. Но о чем бы ни шла речь, она автоматически сводится к деньгам. Фактически, стратегическая задача это задача добычи денег... Обычно такие требования аргументируют единообразно: низкая эффективность, ножницы цен на продукцию сельского хозяйства и обслуживающих производств (теперь - включая ГСМ), сравнением с 1985 годом (или любым другим, когда показатели были "хорошими", с точки зрения заказчиков плана), старением производственного аппарата и другими, не менее актуальными и пессимистическими показателями. И все эти более или менее справедливые сентенции завершаются требованием "инвестиций", причем без каких либо оценок их рентабельности, за исключеним "окупаемости в такие то сроки". Почему инвестор должен выбрать именно самый пессимистический вариант, старательно описанный разработчиками, для размещения своих средств - не объясняется. Такая позиция, даже интуитивно оцениваемая как проигрышная, вполне логично приводит к растущим требованиям "вмешательства извне", естественно - к федеральному центру, который на эти требования отзываться не спешит. Конечно, попавший в безвыходную ситуацию край свои дотации получает (в том числе и на ликвидацию - конечно, скорее - компенсацию, последствий семипалатинских ядерных испытаний). Но бюджетные вливания не решают, а только углубляют реальные проблемы края. Возник унизительный, болезненный феномен "попрошайничества", была сформулирована политика "депрессивного" региона, обычно обращенная вовне, к федеральному центру. К населению руководители обычно обращались с жесткой критикой федеральных властей, из-за жадности которых в крае не выплачивают зарплаты, пенсии и пособия. Но вот что интересно: при всей "депрессивности" экономики края, в ней происходит явное оживление, причем "снизу", от хозяйствующих субъектов. Темпы жилищного и производственного строительства в городах края самые высокие в Сибири (хотя объемы выше в Новосибирске, Красноярске, но в Барнауле общепризнано более высокое качество строительства), а в последний год проявились и другие эффекты: рост производительности малых форм сельскохозяйственных предприятий (до 40-60% в год, вероятно, как реакция на действия М.Евдокимова, но, скорее всего, в основном за счет "осветления" "серых" схем производства, уклонения от учета и налогообложения потоков продукции) и быстро развивающаяся отрасли промышленности: перерабатывающая, фармацевтическая, пищевая и машиностроение. Примечательно, что их развитие происходит скорее "вопреки", чем "вследствие" планирующих и организующих усилий Администрации. Так, только за последний год личным хозяйствам был открыт доступ к кредитам под 16% годовых (10 млн. руб., льгота - до двух третей процентной ставки), в то время как только лизинговый кредит крупным коллективным хозяйствам составил 600 млн., на что они ответили снижением производства на 5-10%... Понятно, что такое планирование (стратегирование) никак не решает задач стоящих перед регионами, а только создает новые.

Позволить себе упрощение, например попытавшись выстроить стратегию развития в категориях ТПК-метода, приняв во внимание только несколько ключевых (системообразующих, комплексообразующих) параметров и абстрагировавшись от остальных, мы не можем. Рыночная среда, в которой сейчас развивается Россия, не только лишила государство средств к таким действиям, но и принципиально не допускает их возникновения. Единственный известный пример устойчиво существующей почти восемь десятилетий региональной корпорации развития - TVA (Администрация долины реки Теннесси) - созданная на пике "нового курса" Ф.Д.Рузвельта. Но своим стабильным существованием TVA обязана вовсе не исключительно эффективному механизму или иным, рыночным преимуществам, а неконкурентным преференциям в виде установленных для нее тарифов на электроэнергию и молчаливом игнорировании законодательных норм по охране окружающей среды, с которыми вынуждены считаться ее конкуренты. Иначе говоря, TVA искусственно выделена во внеконкурентный анклав в самой агрессивной в мире конкурентной среде Северной Америки. Причины и цели этого действия можно обсуждать, но для России формирование региональных государственных корпораций если и пример, то только для ситуаций сходных с той критической, которая сложилась в бассейне Теннесси после почти двух веков монокультуры хлопка и экономической депрессии, сравнимой по глубине с ситуацией после Первой мировой войны. Не думаю, что где либо на территории нашей страны может найтись столь бедственный регион.

Другой вопрос, если логика или модель государственной региональной корпорации может быть применена в рамках "внешнего управления", по личному решению Президента, в виду фактической неуправляемости, несостоятельности регионального менеджмента. Но это ситуация особая, возможная там, где местные правящие элиты, захватившие с использованием административного ресурса ключевые объекты собственности (в первую очередь определяющие развитие участки земли, системообразующие предприятия, важнейшие объекты производственной недвижимости) оказались не в силах справиться с захваченным капиталом, эффективно управлять полученными властными полномочиями или, осознав собственную некомпетентность - "закрыть позицию": капитализировать собственность на реальном уровне цен, вложив полученные средства в высоколиквидные бумаги. Фактически - отстраниться от власти и перейти на положение рантье, уступив бразды правления предприятиями наемным специалистам (что в середине 20 века получило название "революции менеджеров")... Думается, государство может пойти на такой шаг как введение внешнего управления, если не сработает "прощенный день" (Дума обсуждает вопрос о легализации незаконно нажитой собственности), а региональные элиты, захватившие неконкурентные капиталы, будут упорствовать в стремлении остаться "у руля" невзирая на явную некомпетентность.

Но если обычные методы долгосрочного прогнозирования и программирования в такой ситуации мало пригодны, то что можно предложить взамен? Все равно, планировать и регулировать развитие региона как то надо. Нужны цели, нужны инструменты, нужны нормы и институты, которые в понятных обществу категориях могли бы подать сигнал к развитию, указать направление, канализовать активность в направлениях стратегически наиболее выгодных. У нас нет исторического времени на ожидание пока "невидимая рука рынка" все расставит по своим местам, тем более что наши геополитические конкуренты широко применяют методы государственного воздействия на экономику. Пример тому - Япония во второй половине 20 века, Евросоюз с конца 70-х годов, США, где начиная с Ф.Д.Рузвельта те или иные формы государственного воздействия на экономические процессы в стратегических интересах страны стали нормой (достаточно вспомнить военные вложения в артиллерийские вычислительные системы, породившие компьтеры; гигантскую программу полетов на Луну, давшую толчок для разработки и перехода в гражданский сектор неисчислимого множества "технологий двойного назначения", проект ARPANet, начатый в 1969 году Агентством перспективных исследовательских проектов министерства обороны США, который имел в виду лишь создание защищенной и устойчивой к ядерным ударам системы связи для Пентагона, а породил Интернет, изменивший облик всего мира).

Попробуем на примере Смоленской области увидеть некоторые варианты стратегического планирования, в силу интересов автора акцентируя внимание на проблемах природопользования.

Подходы к формированию стратегии развития региона

Если представить себе, что Смоленск является гравитационным центром, то границы его зоны тяготения ("гравитационной воронки") могут далеко выходить за границы области. Здесь естественными "конкурентами" (и, разумеется, партнерами) в экономическом пространстве Европейской части выступают такие гигантские "игроки" как Москва, Петербург, Нижний Новгород, а также более крупные, чем Смоленск, но сравнительно менее влиятельные, чем столичные мегаполисы - Тула, Рязань, Орел, Ярославль и пр. В таких условиях искать "свою игру" рациональными средствами не просто сложно, но и почти невозможно. Количество оцениваемых критериев настолько велико, что делает ситуацию "непросчитываемой". Методы моделирования, как и статистический анализ, при таком объеме входящей информации помогают мало: имитационные модели натыкаются на "проклятие размерности" (объемы вовлекаемой в анализ информации, обеспечивающей достоверность модели, растут экспоненциально), а попытки количественного прогнозирования - натыкаются на принципиальные ограничения "комбинаторного взрыва" (число возможных вариантов действий с каждым следующим шагом вычисления растет в геометрической прогрессии). Для преодоления этих принципиальных ограничений используются методы генерализации, в соответствии с которыми каждый следующий горизонт прогноза требует настолько сильных упрощений, что практический смысл прогноза исчезает на третьем-четвертом шаге итерации. Фактически, единственным вариантом разработки осмысленной стратегии столь сложного объекта как регион является применение нормативного прогноза (здесь: описание преследуемого состояния в категориях идеала, с указанием соответствующих ему критериев и путей их достижения в общем виде) в сочетании с системой принципов (политикой) принятия решений на всех уровнях государственного управления региона. Воздействие на хозяйствующих субъектов предусматривается целиком аттрактивное, при тщательно разработанной системе ограничений, связанных в основном с требованиями экологоприемлемости их деятельности.

Посылки для формирования нормативного прогноза мы приведем предельно огрубленно:

• критерии качества жизни населения (экономические, экологические и демографические параметры желательного состояния);

• критерии экологического качества среды;

• критерии экономического качества развития региона (к примеру, кроме естественного требования сбалансированности бюджета, могут быть использованы структурные показатели, такие как доля в региональном валовом продукте высоких технологий, образования и услуг; доходов от недвижимости и других, характеризующих "продвинутость" региона в научно-техническом плане).

В основу стратегии должны быть положены достаточно четко определенные принципы, на основе которых:

а) принимаются решения;

б) формируются региональные нормы права и правила поведения (четко описанные правила принятия решений и, в основном, ограничения связанные с требованиями экологоприемлемости);

в) оцениваются сделанные шаги и полученные достижения.

Используя мировой опыт управления регионами приведем несколько ключевых принципов , руководствуясь которыми можно выстроить рациональную линию экономического поведения как для отдельных субъектов природопользования, так и для региона в целом:

- выделение главного, чем регион характерен, что составляет его отличительную особенность и настойчивые попытки использовать это качество. Постоянный поиск внутренних резервов региона;

- поиск "слабых мест", поиск потерь, которые постоянно несет регион и всемерная борьба с ними;

- выделение неконструктивных конфликтных ситуаций в развитии, их локализация и решение;

- последовательная защита собственности и поддержание напряженной конкуренции между производителями, в торговле и на рынке труда;

- прямая, широко рекламируемая поддержка производителей активно меняющих свою экономическую стратегию в наиболее эффективном направлении;

- поддержание "сильных" и стимуляция "слабых": создание условий для эффективно работающих предприятий, поощрение преобразований на предприятиях подающих надежды и щадящая элиминация безнадежных; в критический период: создание рабочих мест с помощью общественных работ и организации новых (муниципальных) предприятий, с последующей их приватизацией;

- всемерное поощрение предприимчивости местного населения, создание льготных условий (через региональные банки: льготные кредиты, целевые ссуды; через фискальную систему: налоговые кредиты; через бюджет: объявление тендеров на региональные проекты, в основном, льготные условия ресурсопользования) в наиболее ответственных направлениях, особенно на первых порах становления бизнеса;

- последовательное поощрение сложного и наукоемкого производства, продажи внутри региона и экспорта высокоценной, образующей максимум рабочих мест в границах региона, продукции. Чем выше качество, сложность и цена труда, приложенного внутри региона, тем конкурентоспособней его продукция, тем выше уровень благосостояния его населения, тем богаче регион;

- изначальная ориентация на самое высокое качество продукции, в том числе, качество экологическое;

- совершенствование и расширение человеческого капитала в регионе (поддержка науки и образования; импорт знаний; наращивание квалифицированной рабочей силы; привлечение специалистов извне региона) и его культурного потенциала;

- поддержание и защита эколого-экономического потенциала (контроль качества среды, вовлечение в использование новых ресурсов, защита и восстановление нарушенных природных систем, диверсификация производства и совершенствование продуктов природопользования);

- льготы производителям и инвесторам направляющим свободные средства в новые виды производств и на исследование перспективных направлений развития (поощрение региональной научно-практической деятельности связанной с высшей школой, технополисы и вложения в информационные технологии);

- привлечение в администрацию опытных бизнесменов, добившихся успехов в своем деле;

- направленная политика сокращения числа занятых в административном управлении ("десант" опытных администраторов в бизнес), неперспективных направлениях и работников неэффективных предприятий, параллельно с созданием рабочих мест в новых отраслях и целевая подготовка кадров для будущих производств;

- экономия на импорте: минимизация ввоза в регион конечной продукции, но в пределах разумного, в виде стимула собственного производства и для сохранения бюджетного баланса. Эти меры обоюдоостры, опасны и необходимы только на первое время.

Ниже приведен пример развернутой трактовки некоторых предлагаемых принципов, что превращает их в политику выбора решений.

1. Регировать на новые возможности, а для этого искать их.

Это проще сказать, чем сделать. Обычно такую роль отводят различным информационным агентствам, но они, естественно, предпочитают работать на коммерческой основе. Если администрация, допустим, района и способна подписаться на недешевую рассылку, то далеко не каждый житель, в принципе готовый стать предпринимателем, согласится подписываться на платные выпуски новостей, бюллетени и рассылки. Отсюда понятный вывод: необходимы интернет-порталы, кроме коммерческого ядра, рассчитанного на платежеспособную публику, способные поддерживать разнообразные бесплатные информационные рассылки, рассчитанные на студенческую, молодежную и начинающую аудиторию. Но сотрудничать с ними, поставляя информацию, должны серьезные агенства, аналитические, информационные, поисковые и научно-технические, включая, разумеется, все системы интернет-торговли. И тут встает вопрос о грантах, фондах и других источниках поддержки таких агентств, проектов и групп. Роль в их создании должны сыграть региональные властные органы, но поддерживать - на постоянной основе - смогут только коммерческие структуры. Естественное место для формирования таких агентств - высшие школы. Но еще сложнее заставить лиц, принимающих решения на региональном уровне, прислушиваться к мнению ученых. Тут могут помочь общественные механизмы взаимодействия с властью, такие как Общественная палата; общественные слушания различных форматов; мониторинг властью региональных интернет-форумов, организация сетевых электронных офисов, представительств различных проектов и программ в Сети и пр.

2. Адаптироваться к изменениям, а для этого сохранять гибкость.

Очень сложный принцип. Мировой опыт показывает, что этого можно достичь несколькими путями: постоянной ротацией невыборных кадров в системе власти (схем здесь много, но надо искать пригодную для отечественных условий); регулярным "десантированием" бизнесменов на государственные должности и встречно: "чиновников" в бизнес (например, вводя их в советы акционерных обществ, а затем - продвижением на управляющие должности - естественно, с освобождением от государственных обязанностей). Но, думаю, следует добавить очень важную адаптационную "ветвь": это сотрудничество бизнеса и власти с высшей школой. Тут две пересекающиеся, но неравнозначные формы: привлечение успешных бизнесменов и образцовых бюрократов к чтению лекций, проведению семинаров и руководству учебными работами студентов, к подготовке аспирантов и стажировке молодых специалистов (с неформальным включением руководителей в научную работу вуза). Другая форма сотрудничества - сложнее. Это практика студентов в успешных фирмах и муниципалитетах (вообще - в системе государственного управления). Здесь так много вопросов, что это тема отдельной статьи. Но главное - это неготовность наших бизнесменов "тратить время" на студентов, формальное отношение к программе практики и пресловутая "коммерческая тайна", которой может быть объявлено все, начиная от списочного состава персонала, до величины квартальной прибыли. Вероятно, отчасти решение этой задачи лежит в сфере "заказа" самой фирмой обучения "под ключ" необходимого ей специалиста, которому она не побоится доверить свои конфиденциальные данные, а отчасти в понимании бизнесменами того, что "прозрачный" бизнес - эффективнее. Отчасти, может помочь публичный (широко разрекламированный) конкурсный отбор претендентов на серьезные должности, с высоким карьерным потенциалом. Как показал реализованный С.Кириенко на посту полномочного представителя президента проект "Золотой кадровый резерв" - это очень мощный механизм подбора инициативных, молодых, амбициозных и грамотных специалистов.

3. Помогать сильным: поддерживать лидеров, не отталкивая новичков.

При всей кажущейся простоте - это один из самых сложных для воплощения принципов. Трудно удержаться и не "порадеть родному человечку"..., что ведет к образованию очередного кластера, затем группы, имеющей самодовлеющие мотивы для самосохранения во власти, в коммерческой среде, в региональном экономическом пространстве. Рано или поздно формируется поведение "кукушонка" и группа (кластер) начинает защищать собственные интересы в ущерб общественным. Процесс глубляется вплоть до критического падения эффективности такой системы и ее саморазрушения или разрушения под давлением извне. Такой "албанский синдром" черезвычайно опасен и прежде всего для тех, кто сам провоцирует его возникновение. Это своего рода психологическая ловушка: все идет хорошо, пока не становится слишком поздно. Единственный способ избежать "самоотравления" власти неэффективными связями, группами, кластерами, картельными сговорами и неконкурентными собственниками - последовательное, щепетильное соблюдение установленных законом норм конкуренции и прав собственности. Соблюдение этих главных принципов дает следующую формулу поддержки сильных: критерии поддержки (например, соответствие нескольким указанным Законодателем требования) широко разъясняются публично и общепонятны; формы поддержки (предоставление преференций, скажем - в приобретении земли, иных ресурсов) - законны, публичны и предоставляются на заранее оговоренный срок; претенденты на поддержку раскрывают данные о собственниках, ведущих акционерах и широко публикуют свои отчеты и программы действий; сам конкурс публичен и его результаты вступают в действие только после публикации в официальной прессе. И разумеется, получатель преференций публично отчитывается в том, как он использовал предоставленные обществом возможности. Что же касается новичков, то здесь применим ровно такой же механизм, но с одним условием: поддержку получает тот, чей бизнес-план прошел профессиональный аудит, а кредитная история не вызывет сомнения у местных банков. Обязанность публикации отчета здесь можно отнести на третий год работы, но использование полученных средств, естественно, контролируется уполномоченным банком ежегодно.

4. Принцип самопомощи.

Реально - региону некому помочь в решении его проблем. Отсюда вытекает суровое правило - рассчитывать только на собственные силы и занимать деньги только тогда, когда дела идут хорошо. Очень серьезные требования это правило предъявляет муниципальному уровню управления. Необходимо резкое сокращение расходных статей бюджета, особое внимание к предприятиям увеличивающим свою капитализацию и цену земли. Это политика особого внимания к "хорошему" налогоплательщику. Отсюда и публичная политика государственных органов управления, особо акцентированная на поощрении успешно работающих "хороших" налогоплательщиков. Особое внимание должно быть уделено работе со средствами массовой информации, включая специальные программы для поощрения журналистов и СМИ активно участвующих в экономической жизни региона.

5. Принцип наибольшего благоприятствования.

Этот принцип можно использовать очень широко, в экономической, технологической, социальной и прочих сферах жизни. Например, предоставление четко оговоренных сравнительных преимуществ субъектам хозяйственной деятельности, отвечающей условиям экологоприемлемости, действующим в направлениях признанных стратегически важными для области (например, включенных в целевые программы федерального, краевого или муниципального уровня или получившим экологический сертификат). Смысл и содержание преимуществ устанавливаются региональным законом об охране окружающей среды; оговаривается прозрачная процедура включения производителя в число предприятий на которые распространяется режим НБ; указывается форма и срок действия сертификата экологического качества или соответствия.

6. Режим поддержки.

Это по определению краткосрочная мера, предназначенная для совершения "поворота" в развитии, привлечения внимания и пр. Например, предоставление субъектам хозяйственной деятельности, целевым образом направленной на охрану окружающей среды и другие виды законодательно поощряемой деятельности в сфере охраны и защиты природной среды (что специально оговаривается в нормативных документах), кроме режима наибольшего благоприятствования, специального режима поддержки. К их числу таких мер поддержки можно отнести:

- создание особо благоприятных (преимущественных) инвестиционных условий; целевых налоговых льгот, включая возврат налоговых платежей в качестве инвестиционных средств;

- преимущественных прав на приобретение недвижимости, включая землю (только для целевого использования в поощряемой деятельности);

- исключение из налогообложения земель (площадей) занятых под защитными растительными системами, вплоть до 20% от налогооблагаемой пашни (луга), включая земли отведенные под водоудержание и водоохрану;

- иных льгот, включенных в список Законодателем и не противоречащих российскому законодательству).

Необходимо предусмотреть такую градацию условий отличающих обычную деятельность от поощряемой, чтобы разница была ясно различима, воспринималась однозначно и недвусмысленно, а критерии предоставления режима НБ или целевой поддержки были понятны не только специалистам, но и широкой публике. Разумеется, все сказанное выше - только первое приближение к проблеме создания адаптивной стратегии развития, в рамках которой Смоленская область сможет быстро реагировать на динамику конъюнктуры, выстраивать сложные связи с партнерами-конкурентами, успешно действовать на федеральном и межстрановом уровнях.

21 августа 2006 г.

Ранее опубликовано в Сети: Александр Скалон. Подходы к концепции развития Смоленской области