В большинстве случаев новое финансирование вызывается дурным ведением дела; следствием его является то, что оплачивают дурных руководителей для того, чтобы они еще некоторое время продолжали свое дурное хозяйничанье.
Генри Форд
Экономический рост для России и регионов, ее составляющих – сейчас и на прогнозную (20-25 лет) перспективу - категорический императив. Экономический рост необходим по многим широко известным причинам, и едва ли не главная в том, что бедное государство разрушает имеющихся у него природных ресурсов больше, а получает от них меньше, чем богатое. Ловушка, в которой оказалась Россия, многомерна и очень сложна. Необходимость колоссальной по объемам реструктуризации[1] и, одновременно, модернизации экономики, когда развитые страны уже перешли к следующую технологическую стадию - черезвычайно сложная задача. Не менее категорична необходимость экологизации развития России и, в значительной мере, снижения уже имеющейся нагрузки на природные системы.
Мы рассмотрим[2] один из аспектов этой проблемы, который с нашей точки зрения является и сложным, и ответственным и, одновременно, весьма болезненным: вопрос формирования рациональной экономической политики на уровне муниципалитета.
***
1. Постановка проблемы регионального развития изначально включает в себя вопрос о том, что именно будет служить фактором роста, специализации, дифференциации и усложнения рассматриваемой социально-экономической системы, говоря обобщенно - двигателем развития.
К сожалению, стало дурным стереотипом в качестве такого фактора рассматривать «инвестиции», под которыми банально понимаются некие «средства», которые, явившись как «бог из машины», спасут безнадежно запутанное действие пьесы. Не помогают и рассуждения об «инвестиционной привлекательности регионов», городов и отдельных территорий. Даже модные идеи «маркетинга территории» и «брендирования» (?) предполагаемого к развитию объекта - не проясняют проблему.
На этот вопрос хорошо отвечает Генри Форд: «Кажется, все искали кратчайшей дороги к деньгам и при этом обходили самую прямую - ту, которая ведет через труд». Как ни странно, но это изречение мало популярно сегодня. Только в последние полгода своего восьмилетнего правления Президент В.В.Путин уделил внимание вопросу производительности труда. И только в самое последнее время Президент Д.А.Медведев серьезно заговорил о причинах институционального, административного и криминального порядка, мешающих формированию в России эффективного производства.
Более того, Президент очень серьезно отозвался на проблему утечки кадров из районов, регионов, страны в целом. По некоторым данным, число наших соотечественников выехавших в третьей волне, далеко превысило 10 млн. человек и эксперты высшей школы оценивают ориентировочно в сто тысяч число наших специалистов высшего класса, работающих сейчас в самых передовых и наукоемких отраслях экономики зарубежных стран. Это и есть искомый двигатель развития страны, ее противовес сырьевому истощению. Но работает он не в России.
2. Все большими группами и слоями общества осознается парадоксальная ситуация - экономическое богатство еще не означает высокое качество жизни, как много еще не означет хорошо.
Выделим два фактора, важность которых осознана лишь частично:
• экологоприемлемость развития, инструментов развития, механизмов развития;
• эволюционноприемлемость инструментов развития и механизмов развития, то есть совокупности инструментов, всего, чем пользуется человек, его современного способа жизни.
Чтобы достичь эколого- и эволюционноприемлемости инструментов, средств с помощью которых и которыми мы осуществляем работу, обеспечивая свое развитие, наш способ жизни, потребуется выбирать и проверять те цели, направления, инструменты и механизмы развития, которыми мы пользуемся, по критериям, отвечающим этим понятиям: эволюционно- и экологоприемлемости.
Научное знание и здравый смысл должны породить устойчивые правила экономического поведения, отраженные в важнейших институтах общества, которые поставили бы во главу угла принципы выживания, самоограничения и ответственности. Должны быть поддержаны опыт и традиции, потребительские принципы, укладывающиеся в прокрустово ложе эволюционно- и экологоприемлемости. Это очень дорогая программа развития (цена самоограничений очень высока) и поэтому ее введение необходимо начинать снизу, с системы местных (муниципальных, региональных) принципов природопользования, постепенно ужесточая и сводя их в региональные политики (эвристики) природопользования.
Здесь очень важно отметить, экономический рост - единственный реальный механизм экологизации развития.
3. Каждый регион, район, территория имеет возможность саморазвития, имеет ресурсный потенциал, обеспечивающий энергию движения. И главный ресурс - человеческий труд. Звучит банально, но этот фактор сегодня менее всего привлекает внимание. Более того. Ни ресурсное законодательство, ни законодательство о торговле, ни государственный механизм не поощряют производительный труд и, если судить по происходящему, даже преследуют его. Необходимым условием развития является накопление капитала (в различных его формах, обычно представляемых в двух ипостасях: недвижимости, включая землю, и деньгах, включая различные финансовые инструменты, например - акции) и возможность его свободного перетока в более эффективные точки приложения. Все чаще и чаще встречаются случаи, когда обладатели неконкурентных капиталов используя тесные связи с властью, «захватывают» опасных конкурентов, препятствуя тем самым собственно экономическому росту. На муниципальном уровне такие явления не только не редкость, но и, пожалуй, правило.
4. В основе успешного развития – эффективный экономический механизм, богатое население с ценной собственностью (основной источник налогов), высокооплачиваемые ученые и специалисты, гибкий государственный механизм, не стягивающий удавкой горло личной инициативе. Энергия творческого человека, его знания, работоспособность, умение, талант, предприимчивость, заинтересованность в собственном росте, желание изменить мир, сделав его лучше, послужив тем самым людям - это главное в любом деле. Отсюда и предлагаемая нами[3] ориентация муниципальной экономической политики[4], региональной стратегии развития[5] прежде всего на Человека активного.
Системно рассматривая проблему реструктуризации можно выделить транспортную задачу, для Смоленской области имеющую принципиальное значение (напомню: одной из ведущих национальных задач США после Второй мировой войны было довести асфальтовую дорогу «до каждой фермы»); задачу реформы государственной службы и муниципального управления.
Все перечисленные нами аспекты решительно определяют экономическое поведение (ЭП)муниципалитетов.
***
Подходя к вопросу формирования стратегии муниципального экономического поведения, мы можем поставить одну из главных его задач следующим образом:
необходимо стремиться к тому, чтобы как можно большая часть денег, находящихся у населения, эффективно обращалась на территории района и города, скорость обращения возрастала, росла капитализация недвижимости, а платежный баланс бюджета был положительным. Средством к этому является всемерное снижение непроизводительных издержек обращения (стоимость транзакций) и повышение отдачи вложений на территории подведомственной муниципалитету.
По меньшей мере первые этапы такой политики могут встретить противодействие местного сообщества. Следовательно, перед муниципалитетом стоит прежде всего политическая задача.
Все мероприятия, планируемые муниципальными властями, должны быть сверены с установленной стратегической задачей, а сама стратегия развития (цели, инструменты, бюджет и политика) должна быть утверждена на ряд лет депутатами горсовета. Таким образом ответственность за принятие и реализацию стратегии должна быть распределена между представительной и административной властями. Население должно быть широко оповещено о планах муниципалитета, а журналисты - регулярно получать пресс-релизы с подробными разъяснениями действий администрации. Членам городского Совета, продвигающим в бюджет тяжелые социальные расходы, следует разъяснить, что в интересах всего населения оживить экономику города и района, образовать устойчивую тенденцию роста, получить бюджет с профицитом и только после этого нагружать его расходами в интересах представляемых ими групп населения.
Пожалуй главное, что может сделать муниципалитет - это разработать разумный бюджет. Как говорят американцы - нужно слезть с дохлой лошади. Иными словами - все неэффективные расходы бюджета должны быть предельно сокращены. Для этого придется пойти на политически сложные решения, но избирателям должны быть продемонстрированы все аргументы принимаемые во внимание при выборе непопулярного решения. Было бы идеально главные вопросы, вызывающие разногласия в обществе, подвергать референдуму или, что не так эффектно, но много дешевле - проводить по ним общественные слушания, с широким освещением в прессе.
Рассмотрим некоторые принципы выбора решений.
Если мы не можем изменить географическое положение города, его надо использовать. Если транспортные проблемы держат бизнес за горло - их надо решать в первую очередь. Если из города бегут люди и деньги, надо выяснить почему и сделать город привлекательным и для людей, и для капиталов. Все препятствия, мешающие этому, в том числе и в самом муниципалитете, должны быть решительно устранены. Понятно, что эта задача не может быть решена без тесного взаимодействия с заинтересованными группами населения и учета общественного мнения, выявления "узких мест" в гласных и открытых формах диалога власти и населения.
Но, если решение принято, то колебания ведут только к проигрышу.
Отсюда формируется центральная стратегическая идея: город[6], претендующий на развитие, должен и может стать центром тяготения для продукции окружающих его территорий. Имеющиеся данные показывают, что качество и количество плодородных земель, к примеру, в обследованном нами Демидовском районе, вполне достаточны, чтобы можно было обеспечить сбалансированное хозяйство. Без детальных и достаточно трудоемких исследований сделать детальный прогноз нельзя, но экспертно можно утверждать, что в районе достаточно угодий для эффективной триады: кормопроизводство (включая культурные луга на нарушенных и низкокачественных землях); товарное зерно и производство зелени, овощей и плодовых, в целях немедленной промышленной переработки (соки, концентраты и пр.) и поставки свежими на рынок.
Эта триада создает условия для интенсификации животноводства как в личном подсобном хозяйстве (современное законодательство предоставило возможность расширения успешных ЛПХ за счет аренды и приобретения земли), фермерских и коллективных предприятиях, но налагает на администрацию обязанности по созданию (инициации, координации создания частными лицами!) торговой инфраструктуры, расширению торговых связей и продвижению продукции района и СО за ее пределами.
Тем не менее, опираясь на мировую практику выховода регионов из депрессивного состояния, можно предложить некоторые принципы выбора решений и отбора альтернатив, совокупность которых может составить политику действий муниципалитета.
Принцип самопомощи: необходимо искать внутренние резервы и источники движения, мотивы, которые стимулируют экономическую самодеятельность населения.
Потребуются неординарные шаги по поиску таких направлений:
• встречи с ведущими предпринимателями города и района ("деловые завтраки", семинары, совещания по развитию города и района, на которых должны быть согласованы и одобрены меры по обеспечению экономического роста, выявлены все "узкие места" и зафиксированы расхождения во взглядах для дальнейшего анализа);
• создание тематических экспертных групп ("проектные группы" - созданные на время коллективы из собственных и приглашенных специалистов, с целью оперативного решения какой либо задачи), включая расчеты и обоснования бизнес-планов для потенциальных проектов;
• оперативные аналитические группы, системного и отраслевого характера, нацеленные на мозговой штурм отдельных задач - от поиска резервов, до создания бизнес-проектов и обоснования заявок на международные гранты;
• привлечение интеллектуальных ресурсов извне: организация сезонных бизнес-школ для школьников и взрослых с приглашением специалистов; дистантное обучение в интернет-классе; приглашение специалистов для проведения тематических семинаров.
Принцип «выделить главное»: необходимо найти и четко определить сильные стороны; использовать свои преимущества, даже самые незначительные. В частности, одной из сильных сторон Демидова является его молодежь, в целом - кадровый потенциал. Но этот потенциал можно еще усилить, если принять на вооружение некоторые программы:
• поощрение приезда мигрантов из стран ближнего зарубежья (размещение в Сети условий приезда и поощрений для желающих поселиться в Демидове, к примеру, освобождение на десять ближайших лет от части налогов муниципального уровня, бесплатное предоставление земельного участка в черте города, отсрочка по платежу за предоставление 25 гектаров земель среднего по району плодородия; именное приглашение специалистов, желающих выехать из стран ближнего зарубежья); объявление через службу миграции и организации по связи с соотечественниками льгот и преимуществ для желающих приехать из стран дальнего зарубежья (например, ряд русских по происхождению фермерских семейств в Канаде и Австралии давно изъявлял желание поселиться в России при условии предоставления участка земли в частную собственность);
• поощрение возвращения выпускников. В частности, в рамках этой программы можно предусмотреть поощрение для молодых семей (кредит на строительство своего дома, по мере рождения детей сводимый к нулю в такой прогрессии: первый ребенок = 25% кредита, четвертый ребенок закрывает кредит полностью и кредит становится «подарком» молодой семье). Эта программа тоже может стать предметом для референдума или общественных слушаний и, скорее всего, получит единогласное одобрение. Очень мало найдется людей, которые были бы врагами собственным детям.
Принцип комплексности: необходимо выработать несколько задач и целей ("пучок" сходящихся, взаимосвязанных направлений), обеспечивающих согласованное решение сразу нескольких проблем. Это потребует сложного и ответственного менеджмента со стороны муниципалитета, создания экспертных групп по направлениям.
Чтобы реализовать это требование, необходимо выработать собственную, муниципальную, стратегию развития, т.е. запланировать и осуществлять комплекс обоснованных и зафиксированных в бюджете мер, направленных на экономическоре развитие города и района. Особо следует обратить внимание на согласованность развития всей территории района.
В городе нет какого либо одного "ведущего звена" или направления, которое могло бы солировать в развитии. Последовательный анализ позволит выделить "пучок" направлений, каждое из которых в изолированном виде может быть недостаточно эффективно, а в совокупности с другими - может стать не только рентабельным, но и потянуть за собой шлейф других направлений, иногда совершенно неожиданных. Это явление синергии достаточно хорошо изучено, но его применение потребует от муниципалитета особой программы и политики действий, в разработке и обсуждении которых должны принять участие все заинтересованные группы населения и приглашенные специалисты.
Следует особо обратить внимание, что власти района и города должны дистанцироваться от конкретных предприятий, принимая на себя прежде всего задачу создания условий для их успешной работы. Этой задаче служит другой принцип:
Принцип приватизации всех самостоятельных экономических процессов. Это означает, что любой социально значимый экономический процесс на территории города или района, входящий сегодня в сферу обязанностей муниципальных властей, должен рассматриваться как потенциально приватизируемый (фактически, это способ перегрузить все финансовые риски на частные шеи - с точки зрения стратегической - решение неминуемое). В задачу органов муниципального управления входит такая оценка и создание условий для конкуренции в сфере предложения услуг населению (к примеру, в задачу власти войдет обнаружение картельных сговоров по цене товаров и услуг и их преодоление. Частными средствами при имеющихся экономических масштабах района и города эту задачу решить трудно).
Принцип набольшего благоприятствования: должны быть изучены и устранены все, зависящие от муниципальной власти, препятствия экономическому росту района и города и созданы условия поощряющие деловую активность. Это потребует постоянного взаимодействия с действующими и потенциальными предпринимателями и инвесторами.
К сожалению, этого мало. Потребуются решительные и согласованные действия представителей администрации, Совета народных депутатов и предпринимателей на региональном и федеральном уровне (через своих депутатов в Областной Думе и Думе РФ) обеспечивающие реализацию программы развития района и снимающие возможные препятствия (к примеру, вопрос о снятии налогов на оговоренный срок, бесплатном предоставлении земельных участков и пр., выходящие за пределы компетенции района и муниципалитета).
Администрации города необходимо выработать условия, в которых район станет привлекательным для капиталовложений (если это зависит от региональных или федеральных властей - четко сформулировать свои потребности и представить их с необходимым обоснованием в законодательных органы области и Федерации).
Фактически, речь должна идти о федеральном проекте по развитию старопахотных, промышленных, экологически рискованных и депрессивных в экономическом отношении территорий. Обосновав такую программу можно просить под нее не инвестиции, которых в федеральном и региональном бюджете нет, а освобождения на ряд лет от региональных и федеральных платежей, налогов и повинностей.
Принцип поддержания сильного: в политике муниципалитета должны быть выделены и широко афишированы меры по поддержке лидеров актуальных направлений развития (от страхования инвестиций и рисков, до моральной поддержки всеми средствами, доступными городу). Но это вовсе не означает именных льгот, всегда вызывающих подозрение в коррупции. Это вознаграждение за успех в обусловленном направлении, а сам процесс присуждения выигрыша необходимо сделать максимально прозрачным и демократичным.
К примеру:
• разработать инвестиционный блок, в который войдут все теоретически возможные направления деловой активности, по каждому из которых муниципалитет должен определить и широко объявить формы поддержки и поощрения самых успешных предпринимателей;
• предложить льготные условия для определенных форм бизнеса, связав с ними четкие, хорошо сформулированные требования, а для оценки их выполнения - привлечь население. Может быть создано жюри из самых достойных жителей города и района, а сам ход присуждения - широко освещаться в печати;
• основать звание "Человек года" в нескольких номинация и одну из них, скажем, "Бизнесмен года", присуждать по ряду параметров, в том числе по числу созданных рабочих мест, объему налоговых поступлений, уровню заработной платы на каждого занятого, по темпам роста показателей и пр.;
• разработать PR-программу для населения и нацелить ее на широкое освещение экономических инициатив, проблем, с которыми сталкивается муниципалитет и средств, с помощью которых он их решает.
Отсюда и следующий принцип:
Доступность власти и прозрачность ее решений. Это самый трудный и сложный для реализации принцип работы, но, по мере его реализации - наверное самый плодотворный. От того, как он будет реализован будут зависеть и все остальные действия власти. В его реализации неоценимую помощь может оказать районная газета, но от журналистов потребуется серьезный профессионализм, а от власти - умение правильно объяснить мотивы своих решений.
Опубликовано: Скалон А.В. Проблемы малого города: необходимость экономического роста //В сб. Актуальные вопросы социально-экономического развития России в XXI веке: аспиранты и студенты в научном поиске. Смоленск, Универсум: 2009, с. 36-43
[1] Проблема резко осложнена тем, что переход осуществляется из планово созданной, мобилизационной и единоуправляемой системы, ориентированной на внешние факторы, в рыночную, ориентированную в основном на факторы внутренние. С этим связаны и проблемы перевооружения производственного аппарата, и становление рынков, и проявление институциональных дефицитов на всех уровнях управления, а также, дефицит управленческого опыта и инициативы, особенно на низших уровнях управления. С этими объективными факторами связано недоверие к возможностям ЛПР на местах и многие другие проблемы муниципального и регионального уровней управления, принципиально не решаемые в пределах их компетенции.
[2] Работа выполнена при поддержке гранта РГНФ "Малые города региона в зоне влияния мегаполиса: проблемы развития", проект № 09-02-58208 а/Ц
[3] Скалон А.В. Проблемы развития и рациональное экономическое поведение. //Современные проблемы географии и природопользования. Вып. № 1. Барнаул: Изд. Алт. ун-та, 1999. С. 19-50; Скалон А.В., Лысенкова З.В., Рудский В.В., Катровский А.П. Формирование концепции развития Демидовского района и г. Демидова Смоленской области (общие подходы и направления) // Региональные исследования, 2007, № 5 (15). – С. 46 - 55.; Скалон А.В., Скалон В.А. Проблемы Демидовского района в контексте экономической реформы. //В сб. XV Кирилло-Мефодиевские чтения. Материалы научно-практической конференции, т. 2 (Смоленск, 23 мая 2009 г.). Смоленск, Универсум, 2009. С. 78-89.
[4] Скалон А.В. Большие проблемы малого города // Смоленщина: триста лет перемен (к 300-летию образования Смоленской губернии). Сборник научных статей. – Смоленск: Универсум, 2008. – С. 53 – 65.
[5] Скалон А.В. Подходы к концепции развития Смоленской области. URL: http://sites.google.com/site/avskalon/smol/smol_per
[6] Здесь и дальше, если не оговорено специально, в качестве примера избран Демидов и Демидовский район, хотя нужно оговориться, что таких городов как Демидов, способных стать субцентрами в СО, более чем достаточно и часть их ориентирована уже сейчас непосредственно на столичный мегацентр.