Великие нации никогда не беднеют из-за расточительности и неблагоразумия частных лиц, но они нередко беднеют в результате расточительности и неблагоразумия государственной власти.
Адам Смит
Цель нашей статьи - рассмотреть один из аспектов сложнейшего преобразования, происходящего в России, проблему регионального развития на примере Алтайского края; с точки зрения теории природопользования показать что рациональное экономическое поведение региона, его административных подразделений и самостоятельных хозяйствующих субъектов может быть выработано, сформулировано и изложено как часть более общей стратегии регионального развития и рационального природопользования.
В России стремительно, гораздо быстрее, чем можно было предполагать, зная новейшую историю страны, идет формирование новой структуры общества, основанной на рыночном механизме. Одним из преимуществ, которыми История наделила наше общество в один из самых критических моментов его жизни, является знание отрицательного опыта предшественников, например того, как не надо использовать природные ресурсы. В этот турбулентный (по меткому выражению акад. А. Г. Гранберга) период российской истории мы можем попытаться реализовать в сфере природопользования наиболее явную и доступную стратегию развития, дающую тем не менее ощутимый результат: избегать явных ошибок, т. е. постараться не совершать по крайней мере основных ошибок, которые были типичны для обществ проходивших стадию первичного накопления капитала, а затем и промышленного роста за счет разрушения природно-ресурсного потенциала, со всеми вытекающими отсюда экологическими и социальными издержками. Последовательно проводимая, такая стратегия обеспечит более качественный экономический рост, а со временем, с учетом уникального по мощности природного потенциала России - стратегические преимущества в мировой расстановке сил.
Известные свойства географического и этнического пространства России диктуют высочайшее разнообразие условий развития и ее государственное (федеральное) строение, во многом обусловленное национальным фактором, что закреплено Конституцией.
Понятно поэтому, что проблема формирования государственных интересов, стратегий, правового инструментария развития имеет два неравнозначных аспекта: федеральный и региональный (для целей данной статьи мы условимся понимать регион как синоним субъекта Федерации, определение которым дано Конституцией), для которых Основным законом определены сферы и уровни компетенции: федеральной, субъектов Федерации и совместной.
Преобразования политического и экономического плана, переживаемые Россией, не могли не сказаться на политике в области природопользования. Тенденции, наблюдаемые нами, противоречивы и разнообразны, но могут быть генерализованы следующим образом:
• растет и будет только увеличиваться правовая и экономическая самостоятельность хозяйствующих субъектов (субъектов природопользования) и, параллельно, будет расти степень их ответственности за свои действия;
• снижается и будет снижаться роль государства в регулировании экономических процессов "из единого центра"; бюджетные расходы федерального центра на эти цели будут относительно снижаться, расходы субъектов федерации - относительно возрастать до пределов, диктуемых политической и экономической целесообразностью;
• растет и будет расти впредь роль регионов (субъектов Российской Федерации) в управлении ресурсным потенциалом России. На региональном уровне будет формироваться наибольшая масса (по аналогии с законодательством стран с федеративным устройством - до 9/10 всего объема) законодательных актов, регулирующих отношения по природопользованию;
• роль федерального центра будет смещаться в сторону формирования, задания и поддержания принципиальных ограничений, общих стандартов, критериев и требований, отражающих точку зрения Законодателя и Правительства на эффективную государственную стратегию и политику страны, выраженных прежде всего в правовой (нормативной) форме (в рамках "права окружающей среды", под которым мы будем понимать совокупность правовых актов обеспечивающих стратегические интересы населения в обеспечении полноценной и разнообразной среды жизни);
• на регионы ляжет основная часть расходов по регулированию природопользования и затраты, связанные с решением оперативных вопросов природоохранного плана. Федеральный центр и финансовые институты резервного характера разных форм собственности (например, страховые компании и фонды, фонды развития, трастовые механизмы, защищающие аборигенные этносы и отдельные объекты с особым режимом природопользования, целевые фонды разного назначения) возьмут на себя демпфирование крайних ситуаций в природопользовании (техногенные экологические катастрофы, природные бедствия) и, частично, финансовое обеспечение проектов стратегического характера, включая сюда долгосрочную (академическую, фундаментальную) исследовательскую и образовательную деятельность.
Мы считаем, что сейчас (конец 1998 года), когда реформы российской экономики приобрели черты необратимости и, несмотря на финансовые кризисы, появились признаки роста, ключевым в решении проблем развития России является не федеральный, а региональный уровень решения проблем и, с развитием органов местного самоуправления - районный, или муниципальный. Эта точка зрения основана на том, что все реальные производственные процессы протекают “на уровне земли”, привязаны к конкретным отношениям по собственности (важнее всего отношения по недвижимости, в особенности по земле), природопользованию и производству. Таким образом акцент в реформе переносится на средний и нижний уровни государственного здания, а ее ход прямо зависит от того, насколько эффективно и разумно будет экономическое поведение регионов, субъектов Федерации. Более того, все большее самостоятельное значение приобретает уровень районов, как составных частей областей, краев, республик и автономий. Вероятно эта тенденция продлится до тех пор, пока в России не сформируется новый устойчивый баланс полномочий и прерогатив, предсказать черты которого сегодня можно только по аналогии.
Это мнение подтверждается исторически сложившимися соотношениями между объемами правовой работы на местном и федеральном уровнях в странах с выраженным сочетанием федеральной структуры и развитой рыночной экономики. В качестве примера интересны страны со сходным географическим, этническим и ресурсным разнообразием (для России близкими аналогами будут США и Канада[1], с известной поправкой на исторически обусловленные различия в государственном строении и чертах национальных характеров). Весьма поучительно наблюдать появление сходных проблем (особенно в сфере природопользования) и сходных путей их решения в государствах развивавшихся не только независимо, чего, к примеру, не скажешь о Канаде и США, но и в разных направлениях.
Говоря обобщенно, мы наблюдаем в России дифференциацию ранее монолитной государственной структуры, в то время как в США и Канаде этот процесс диаметрально противоположен: изначально практически независимые штаты (провинции) с конца 18, и, особенно в ходе бурного двадцатого века, прошли длительный интеграционный период, не завершившийся еще и сейчас[2].
Вслед за Ю. Н. Куражсковским, давшим это название в 1958 году бесформенной и обширнейшей области человеческого знания[3], мы используем понятие "общее природопользование" чтобы выделить в особую область знания теоретическое представление о том, как происходит обмен веществ между обществом и природой. Чтобы отличать природопользование как действие, от природопользования как науки, Ю. Н. Куражсковский ввел понятие “общее”. Таким образом “общее природопользование” – это теория того, что мы привычно называем природопользованием, то есть основного способа взаимодействия человечества с окружающей средой. Человеческое общество - единственная из всех живущих систем - оказалось способным изменять окружающую среду в соответствии с определенными, близкими и отдаленными, сознательно поставленными целями.
Фактически общее природопользование - это теория человеческой деятельности по самосохранению, принимающему разнообразные формы использования природных условий и ресурсов на основе человеческого опыта и знаний; охват всех особенностей, отличающих общество от сообщества, и главной особенностью общества является целеустремленная деятельность.
Расширим определение Ю. Н. Куражсковского, введя в него такое важное понятие как "адаптация", поскольку природопользование, как способ существования Homo Sapiens в условиях нашей планеты, есть не что иное как приспособление этого вида к условиям (включая ресурсы) и динамике окружающей его среды. В основе адаптационного процесса лежит познавательная и трудовая (хозяйственная) деятельность, целесообразная и целеустремленная работа, основанная на накопленном социальном опыте, знаниях и умениях. В этом случае целесообразное экономическое поведение есть не что иное, как активный, отвечающий основным потребностям вида Homo Sapiens, способ адаптации общества и его членов к меняющимся условиям окружающей среды. И здесь уже не имеет принципиального значения, являются ли меняющиеся условия среды природными или антропогенными: они есть фактор, влияющий на поведение, определяющий, направляющий или побуждающий его. Адекватным ответом на этот вызов являются перемены в познавательной и трудовой деятельности, имеющие целью компенсировать изменения или приспособиться к ним, изменяя или создавая новую среду жизни, что собственно и составляет суть экономического поведения.
Тогда возникает закономерный вопрос: а что понимать под рациональным поведением? Кому может быть присущ этот признак: индивиду, группе или общности? Как можно влиять на поведение, не снижая производительности экономической системы и не вступая в опасное противоречие с долгосрочными целями общества? В поисках определения, которое может нас удовлетворить, представляется наиболее приемлемым оттолкнуться от понятия "эволюционно стабильная стратегия" в понимании Мэйнарда Смита[4]. Но формы, которые принимает адаптивное поведение человека, являются прежде всего экономическими.
Подвергая рассмотрению такую сложную область человеческой, общественной деятельности, как экономическое поведение ("экономисты изучают действия индивидуумов, но изучают их в свете не столько индивидуальной, сколько общественной жизни[5]…"), необходимо оговорить определенные границы исследования. Принимая, что в определении Робинсона: ”Экономика - это наука, которая изучает поведение человека с точки зрения отношений между его целями и ограниченными средствами, допускающими альтернативное использование” (цит. по Коузу[6]), мы обозначаем внешнюю, общую границу предмета.
Со времен Адама Смита известно, что свободный и эффективный труд конкретных производителей, свобода эквивалентного обмена продуктами труда, является основным условием и источником благосостояния страны, в то время как роль государства заключена в защите собственности граждан, создании условий для производительной деятельности и торговли, поддержании честной конкуренции, контроле безопасности труда и попечении немощных. После выхода капитальных трудов К. Менгера, М. Вебера, А. Маршалла, Ф. Хайека, Р. Коуза понимание экономики как науки о человеческом поведении не изменилось. Мы выбираем ту часть экономической теории, которая на грани политической географии, теории государства и управления исследует возможный выбор территориальных общностей в рамках ограниченных возможностей, критически анализирует его и предлагает альтернативу (в качественных категориях нормативной экономики). Можно назвать эту сферу теорией регионального развития, как это было сделано У. Изардом[7], но, вслед за А. Тоффлером и Р. Акоффом, мы предпочитаем говорить о "реакции на изменения" (что, собственно составляет суть феномена "поведения") со стороны территориальной общности и социального индивида.
Таким образом экономическое поведение есть специфическая форма реакции общества или его части, на изменения вне и внутри него, в попытке приспособиться к ним и их использовать. Одновременно это означает, что без особой необходимости мы не рассматриваем те аспекты общественной реакции на изменения, которые должны быть описаны в категориях политологических и социологических. Экономическое поведение есть не что иное как форма адаптации, но обладающая особыми чертами: поведение обычно сознательно, по большей части целесообразно (даже если это не всегда очевидно), может планироваться, гибко преследовать заранее выбранную цель (целеустремленность) и, наконец, может быть изучено и подвергнуто обсуждению. Следовательно, можно говорить о разумности и неразумности экономического поведения применительно к территориальным (в данном случае - административным) общностям, усматривая в нем черты явной (скажем - законодательно закрепленной, выраженной в политической программе правящей партии, устно декларированной или как то иначе опубликованной) или неявной (объективно вытекающей из ряда действий) стратегии, которая может равно вести как к успеху, так и к неудаче.
Рыночные отношения и конкуренция являются основой новых для нас экономических методов влияния на производителя. Для этого руках государства, фактически, остается только набор правил (законов) и инструментов обеспечивающих их применение. Изменяя законы и способы их применения государство может существенно влиять на экономическое поведение независимых хозяйствующих субъектов.
Решения, принимаемые в области природопользования, должны быть конкретны, политически взвешены, стратегически ориентированы, экономически реальны, экологически приемлемы и, в отдаленной перспективе, отвечать интересам будущих поколений.
Актуальность этой темы нетрудно увидеть как в общей политической ситуации в России, так и на примерах действий отдельных регионов. Чтобы еще больше сузить предмет обсуждения, мы сосредоточим внимание на Алтайском крае.
Важным структурным элементом, скрепляющим государственное здание России, является властная вертикаль, обеспечиваемая единством правового пространства страны, федеральными прерогативами и наличием общенациональной стратегии развития. Частью этой властной вертикали является система органов отвечающих за контроль и управление природопользованием.
Сохранить необходимое государственное единство можно только с помощью единоуправляемости ресурсного потенциала страны. Понятие единоуправляемости ресурсного потенциала не означает, как это было во времена Госплана, прямого государственного управления (владения и распоряжения) всеми природными ресурсами страны, но опирается на две исключительно важные функции, которые не обеспечивает самый совершенный рынок: учет (прежде всего в форме ресурсных кадастров) и контроль (прежде всего – качества природопользования по признанным общегосударственным критериям).
Под единоуправляемостью понимается также право и способность специально уполномоченных государственных органов пользоваться теми полномочиями по контролю природопользования, которые законодательно делегированы им Федерацией и регионами, в целях обеспечения национальной безопасности в рамках федеративного устройства. Существует серьезный риск, что консолидация чрезмерных полномочий и власти в руках государственной структуры подобных масштабов вызовет к жизни бюрократического монстра, справиться с которым будет невозможно. Именно поэтому так важен устанавливаемый Законодателем баланс полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями управления, именно поэтому так опасно оставлять в руках подобного суперведомства распорядительные и распределительные функции, не ограничивая и не оговаривая их границ.
Эффективное использование ресурсов возможно только в условиях предоставления высокой степени свободы, оговоренной законодательно и защищенной гарантиями государства, каждому независимому экономическому субъекту, несущему самостоятельно полную ответственность за свои действия. Только в условиях высокого риска конкурентной среды, требующей контроля и снижения издержек, в реакции на свободно образующиеся ценовые стимулы хозяйствующий субъект может выработать эффективную линию собственного поведения, направленную на максимизацию ценности полученного результата. Такие посылки в равной степени требуют предоставления максимальной свободы в рамках национальной стратегии природопользования каждому субъекту федерации, что делает федеральный Законодатель с помощью делегирования им определенных полномочий. Это еще один механизм защиты от бюрократизации федеральных специально уполномоченных органов, проблемы опасной, как показывает американский опыт государственного управления[8].
Следовательно, государственная, национальная безопасность России должна опираться на единство правового инструментария регулирующего те или иные виды природопользования, в частности недропользования (особенно в части стратегических ресурсов, таких как золото, редкие металлы, нефть и др.), водопользования, сохранения и использования редких и особо ценных видов растений и животных, некоторых других видов природопользования, и правового инструментария, устанавливающего нормы пользования (квоты, критерии качества) и регулирующего с помощью этих норм качество природопользования и окружающей среды.
Государство должно иметь эффективные инструменты контроля состояния ресурсов, позволяющие соблюдать государственные интересы. Это инструменты контроля качества окружающей среды (мониторинг, скрининг природной среды, оценка ее параметров для целей использования), контроля природопользования и инструменты воздействия на поведение хозяйствующих субъектов (регуляторы) правового, экономического, административного и социального характера. Для нашего исследования важно, что в число этих инструментов входит единый кадастр природных ресурсов[9], являющийся одновременно и каталогом ресурсов, и инструментом выработки соответствующих решений, и важнейшим элементом государственного контроля и учета ресурсного потенциала (в том числе и на региональном уровне).
Важным моментом государственного строительства является признание за регионами права (как это имеет место во Франции, Германии, Соединенных Штатах) устанавливать более жесткое законодательство (например, в части нормирования использования возобновимых ресурсов или охраны объектов, находящихся в критическом положении), чем предусмотрено Конституцией России, федеральными законами и нормативами. Условием построения такой системы является делегирование субъектами Федерации центральным государственным органам прав по контролю за использованием стратегических и национально значимых (таких как нефть, газ, вода, лес) ресурсов.
По мере признания и становления института частной собственности на средства производства и, как важнейшего среди них – права на землю, включая право дарения, наследования и продажи, основным неделимым субъектом права природопользования становится личность, индивидум, несущий полную ответственность за свои действия. Индивидум, обладает (как это вытекает из теории естественного права и ныне закреплено Конституцией РФ) изначально всей полнотой свободы воли, поведения и подчинен только принципу Робеспьера "свобода одного кончается там, где начинается свобода другого", что ныне в том или ином виде выражено в соответствующих нормах Конституции, Гражданского Кодекса и других фундаментальных правовых актов государства.
В таком случае, все остальные формы владения (акционерная или паевая, коллективная, общественная), как это и возникло исторически в странах, не испытавших вторжения в живую плоть истории химерических идеологем, становятся производными, будут присущи тому или иному уровню социальной организации.
Субъектом права природопользования на этом уровне становятся социальные индивидумы (целеустремленные группы)[10], возникающие в целях эффективного осуществления известной общественно полезной роли - производства, распределения, управления, охраны природы, рекреации, защиты прав индивидума или группы лиц и т. п. Важно отметить, что социальный индивидум, явно обладающий собственным поведением, всегда может быть дифференцирован и из его состава выделены конкретные носители индивидуальных прав и ответственности, личности.
Отсюда следует, что и права, и ответственность природопользователей на этих уровнях правоосуществления (индивид и социальный индивид) всегда могут быть персонифицированы, твердо установлены и эффективно ограничены (попутно отметим, что именно здесь, в конкретной деятельности, практически реализуются все основные нормы экологического права, и, соответственно возникают социальные издержки[11] по его реализации, которые можно обозначить как плату за безопасность).
Одна из главных целей в развитии России - повышение эффективности использования колоссальных материальных, энергетических, информационных и человеческих ресурсов - может быть достигнута только в условиях рыночной экономики. Поэтому первейшая задача заключается в том, чтобы как можно скорее пройти мучительный этап приватизации экономики. Практически одновременно должны быть предприняты решительные шаги по распространению прав собственности на природные ресурсы. Эти шаги должны быть синхронизированы, чтобы процессы развития экономики шли одновременно с правовой защитой природы. Как пишет Ф. Л. Смит, эти шаги трудны, недостаточно знаний о том, какие действия адекватны ситуации, существует серьезная оппозиция, нужно учесть опыт и ошибки других стран[12].
Освоение рыночных инструментов экологического развития – совершенно новое для России поле деятельности. Это значит, что мы прежде всего должны научиться использованию мощных рычагов частной собственности для защиты окружающей среды. И здесь первую роль, на наш взгляд, призван сыграть низший уровень государственной машины, уровень где вплотную встречаются законодательство, хозяйствующий субъект и природные системы, уровень муниципального управления.
Следующим за регионом, субъектом РФ, уровнем проявления общественных правомочий в области природопользования выступает территориальная административная единица, не обладающая свойствами целеустремленной группы, а представляющая все население (которое может быть описано понятием "общность", разделено на возрастные категории, а по имущественному положению и месту в иерархии на слои или страты, имеющие статистический и демографический смысл) охватываемой границами ее территории.
В таком случае являющийся представителем общности, выборный или назначаемый муниципалитет района выступает как иерархически низшая административная единица с правомочиями государственного управления, в полной мере наделенная атрибутами хозяйственной самостоятельности. Чаще всего именно муниципалитет является последней ступенью делимости, дробления системы государственного управления (заметим, обладая к тому же во всей полноте, по крайней мере теоретически, функциями контроля природопользования).
Необходимо назвать также всевозможные формы общественного самоуправления, значительно влияющие на общую картину общественной жизни, обладающие определенной полнотой (объемом) распорядительной власти, но государственными органами управления не являющиеся. Этот ключевой критерий - полнота власти - и должен быть указан российским Законодателем, или сформироваться путем проб и ошибок на уровне субъектов Федерации. Последний путь, несмотря на его кажущуюся хаотичность и реальные издержки, представляется нам более оправданным.
По мере становления новой структуры общества, с включением в нее частных владельцев земли и ее ресурсов, прерогативой территориальных властных органов будут во все большей мере становиться функции экономического управления (осуществление бюджета) и координации, соблюдения правопорядка и защиты интересов граждан, законодательной инициативы и контроля соответствия деятельности природопользователей нормам федерального и регионального законодательства. Фактически речь идет о целой системе услуг, предлагаемых муниципалитетом своим жителям (избирателям). Естественно, услуги должны быть востребованы (приобретены), а труд муниципалитета - оплачен.
Разумеется, нельзя категорически утверждать, что именно район как административная единица обязательно является универсальным территориальным субъектом права в природопользовании - это зависит от многих обстоятельств. Но фактом является то, что дальнейшее дробление властных полномочий на более мелкие территориальные общности влечет за собой, при условии сохранения полноты властных функций, рост аппарата, призванного их осуществлять и, следовательно, рост затрат на работу органов общественного самоуправления. Потери несет не только местный бюджет (содержание аппарата, представительные функции, капитальные вложения), но и производство - общественно активные, обычно высокой квалификации, лица отвлекаются от прямой производительной деятельности.
В формировании обсуждаемой структуры сыграют роль такие факторы, как уровень благосостояния населения (можно было бы выразить его либо в денежном эквиваленте и отнести на единицу площади, либо в величине дохода на душу населения и опять же - отнести к площади, приходящейся на каждого живущего в черте района - муниципии), численность и плотность населения, ресурсная и производительная характеристика территории, ее положение и, конечно, наличие ключевых правовых институтов и политика государства в отношении собственности. Заметим здесь же вслед за Адамом Смитом, что "земля составляет самую большую, самую важную и наиболее устойчивую часть богатства всякой обширной страны”[13], а основными и главными держателями этого богатства выступают и будут выступать жители, собственники земли и муниципалитеты, как основные территориальные формы их организации. Умение совладать с колоссальным богатством, доставшимся им в управление, и будет мерой зрелости нашего общества.
Важнейшее значение имеет то, как, на каких принципах будет организована работа муниципалитета. К примеру, следуя советской логике создания отдельной чиновной структуры на каждую отрасль, проблему или направление работы, мы никогда не получим эффективно работающих систем управления. Наоборот, связав должностное лицо непосредственно с интересами населения, заменив функции распределения функциями координации, контроля, учета и анализа мы сделаем основной шаг по преодолению бюрократических пут российской государственной практики последних трех столетий.
В таком случае наличие и численность аппарата муниципалитета выступит как производная указанных факторов и со временем, как это произошло в западных обществах с демократическими традициями насчитывающими сотни лет, выработается оптимальная структура территориальной организации, в точности соответствующая способности населения содержать ее (приобретать ее услуги) и отвечающая его потребностям в самоуправлении.
Именно необходимость преодолеть тенденции к росту аппарата, пресечь попытки должностных лиц, следуя "правилу Паркинсона", занять псевдоработой все отведенное для работы время, диктует стратегию максимальной приватизации муниципальной сферы, с одной стороны, а с другой требует оставить потребителю услуг муниципалитета право распоряжаться имеющимися у него ресурсами по своему усмотрению. Таким образом между выборами, когда избиратель голосованием выражает свое мнение о работе администрации, он получит право выражать свое мнение рублем: не пользоваться услугами тех или иных муниципальных служб, и, разумеется, их не оплачивать, что потребует естественной для приватизированной сферы конкурентности в муниципальном хозяйстве. Тогда деятельность соответствующих структур можно будет оценивать не по казенным отчетам, а по конкретным результатам (например, по числу обращений за помощью, объему оказанных услуг, материальным результатам обращений – доходам в бюджет).
Это отнюдь не значит, что контрольные функции государства потерпят ущерб и будут вытеснены стихийно формирующимися структурами сомнительной компетентности. Соблюдение национальных (государственных) интересов оплачивается налогоплательщиком по совершено другому принципу и этот канал (вертикаль) государственной власти может и должен укрепляться, создавая необходимую и неизбежную бюрократическую машину государственной власти. Но правособлюдение должно быть очищено от других функций. Здесь предстоит многолетний и сложный поиск вариантов равно устраивающих граждан, в интересах которых осуществляется контроль (принцип максимальной полезности или "государство должно быть эффективным") и необременительным для налогоплательщиков (принцип минимизации социальных издержек или "государство должно быть дешевым").
Думается, что попытки установить оптимальную границу этого баланса сверху, законодательно или административно, или настоятельно рекомендовать образец исходя из неких теоретических соображений, будут неконструктивны, равно как и попытки решить эту проблему из центра средствами бюджетного регулирования. Тем не менее здесь должна быть проявлена государственная воля и мудрость Законодателя, взвешивающего возможности и стоимость государственной машины. Вероятно здесь применима схема "помогать сильным, обучать слабых", что позволит значительно ускорить процесс преобразования системы органов местного самоуправления. Масштабы этих изменений колоссальны, а эффект от их проведения трудно переоценить.
Так, к примеру, наблюдая процессы происходящие в Алтайском крае мы можем заключить, разумеется сугубо экспертно, что неизбежно радикальное сокращение числа районов края (с без малого семи десятков до 10 - 12 районов, привязанных к крупным населенным пунктам), с соответствующим сокращением административного аппарата на 700-800 должностных единиц. Но в том что касается функциональных систем федерального (к примеру, экологические и санитарно-эпидемиологические службы, органы внутренних дел и система судопроизводства) и регионального (медицинская служба, муниципальная милиция, агро- и ветслужбы и пр.) значения такие оценки преждевременны. Формы муниципального управления должны "кристаллизоваться" самостоятельно в условиях реального бюджета. Следуя принципу "по Сеньке и шапка" мы быстрее получим полезный результат, чем следуя принципу "всем сестрам по серьгам". Кроме того, экономичность, продуктивность расходования налоговых средств прямо зависят от квалификации специалистов и выборных должностных лиц, гласности принимаемых решений и достигнутых результатов, возможности их публичного обсуждения, что тесно связано со свободой и независимостью прессы.
Как реакция на новые задачи должны также возникнуть совершенно новые для пореформенной России органы муниципального самоуправления и самоорганизации, может быть аналогичные уже имевшим место в России (земства и земские учреждения) или сходные по форме и роли с функциональными образованиями оправдавшими себя в зарубежной практике (институт шерифов в США, суды присяжных и мировой суд, экологическая полиция и пр.), но какие они примут конкретные формы в российских условиях, можно только предполагать.
Если индивидуальное и групповое поведение субъектов рыночных отношений в полной мере подчинено законам рынка и является предметом многочисленных исследований, то экономическое поведение общностей, связующим звеном которых выступают административные границы территорий и определяющие их географические и этносоциальные (исторические) факторы, изучено совершенно недостаточно.
Можно указать значительное число зарубежных, а в пореформенное время и российских, исследований посвященных политическому поведению регионов (например, проблема Ольстера, Квебека, Техаса, Татарстана, Чечни), но литература по экономическому поведению регионов скудна и сосредоточена в основном вокруг проблем порожденных теми или иными критическими ситуациями (например, проблема депрессивных регионов, таких как Альпы, Аппалачи, долина Теннесси, или территорий находящихся в угрожаемом положении по эколого-экономическим основаниям - район Великих Озер, Аральский, Чернобыльский районы).
Рассмотрим подробнее некоторые специфические факторы, определяющие экономическое поведение в настоящих условиях.
Начать следует с того, что экономическое поведение региона олицетворяют лица, принимающие решения (ЛПР), которых можно грубо разделить на три категории (схема 1):
• политики и чиновники. Лица, уполномоченные принимать решения, обладающие соответствующими правомочиями, наделенные властью по праву избрания (или обладающие делегированными полномочиями в случае назначения), а также специальные органы, в задачу которых входят описанные законом полномочия. Для нас важно, что по мере развития демократических реформ в сфере государственного управления действия субъекта управления регионом персонифицируются и принимают определенную политическую окраску;
• крупные собственники. Все большее значение приобретают действия самого активного, наиболее свободного в своих действиях слоя ЛПР: самостоятельных предпринимателей, владельцев предприятий, держателей капиталов, чья экономическая независимость становится политическим фактором;
• мелкие предприниматели и обыватели. По мере становления демократических механизмов управления обществом (выборы, свобода слова и политической деятельности) четче вырисовывается роль экономически активной части населения, в руках которой сосредоточены значительные свободные средства. Именно их поведение в основном будет определять характер потребительского рынка и во многом – складывающегося рынка ценных бумаг (инвестиционные предпочтения, к примеру).
Можно ли увидеть нечто общее в их реакции на изменения, найти то, что объединяет ЛПР всех уровней?
Прежде всего это сама реакция на изменения, обозначающая возникновение отрицательной обратной связи в системе "фактор - субъект". Если в системе тоталитарно-командного типа изменения наступали только при воздействии сверху и часто носили разрушительный характер положительной обратной связи (проблема критической массы: реакция не наступала, пока негативные изменения не принимали заметных для высших эшелонов власти размеров), то в системах рыночного типа от скорости реакции зависит положение и дальнейшая судьба субъекта принятия решений.
Вторая типичная черта: реакция на изменения в окружающей среде в условиях расширенного экономического порядка носит конструктивный (адаптивный) характер, в ином случае субъект выбывает из соревнования (действует фактор отбора), что в совокупности дает селективный результат (отбор по эффективности).
Отсюда могут быть сделаны некоторые обобщения: по мере развития и углубления рыночных реформ следует ожидать, что основными регуляторами поведения ЛПР всех уровней станут:
❏ острая конкуренция. Формы конкуренции различны: от политической борьбы за власть и влияние, до конкуренции между производителями (элиминация производителей с меньшей сравнительной эффективностью, в том числе эколого-экономической, природопользования) и продавцами товаров. Побеждает тот, кто своевременно принял правильное решение, оказался более гибок, снизил собственные издержки и т. д.;
❏ давление спроса, в более широком смысле – селективный отбор. Формы отбора столь же различны, но суть, известная по классическому труду А. Смита[14]), одна: выигрыш получает победитель, а "издержки" ложатся на потерпевшего поражение. Политику, своевременно разглядевшему и "оседлавшему" общественную тенденцию, производителю умело диверсифицировавшему производство, своевременно разработавшему новую продукцию и обеспечившему ей рекламу достается главный приз. Этот механизм лежит в основе прогресса, работает на снижение социальных издержек и, в конечном счете, играет ведущую роль;
❏ качество предлагаемой (производимой) продукции. Здесь категорию "качество" также следует понимать расширительно. Можно усмотреть множество аспектов оценки качества политической программы и конкретного продукта, услуг почты и санитарно-эпидемиологической службы, но в том и другом случаях имеется в виду соответствие продукта или услуги предъявленной потребности и, обязательно, наличие преимущества, дополнительных положительных потребительских свойств продукта.
Нами перечислены внутренние, имманентно присущие развивающемуся обществу факторы, но есть еще и другие, не зависящие или мало зависящие от от региона и ЛПР обстоятельства, определяющие его экономическое поведение (см. схему 2).
Перечислим только главные:
• собственный ресурсный потенциал, географическое (зональное) положение, наличие того или иного социального опыта (например, отраженного частично в квалификации трудоспособного населения и вообще наличии специалистов того или иного профиля) и такой сложный для анализа, но очевидный по действию фактор, как мотивация к труду; отношение к благосостоянию;
• место в транспортной схеме страны и мира, а также другие факторы, определяющие провинциальность положения (труднодоступность и гористость местности, к примеру, прямо влияющие на величину транспортных издержек и удобство размещения производства и селитебных зон);
• окружение и положение региона среди других, соседствующих с ним. Сравнительные достоинства регионов в комплексе изучать сложно, но принято говорить о той или иной специализации. К сожалению в советской географической науке понятие специализация имеет другое содержание, чем в классической экономической географии, сложившейся в странах с рыночной экономикой. Было принято говорить о так называем разделении труда и более того, страна воспринималась как единый цех, а размещение производства подчинялось надуманным закономерностям общественного развития[15];
• действия (давление) извне и конкуренция. Наиболее сложная для анализа группа факторов, как правило в отечественной практике наименее анализируемых, что приводит к тяжелым стратегическим просчетам. К примеру, недооценив мировые и российские тенденции на рынке продовольствия (в частности, зерна) можно допустить перепроизводство в катастрофических масштабах, что в свою очередь приведет к обвальному падению цен и разорению производителей;
• характер правового поля, в котором происходит взаимодействие с другими субъектами (например, правила взаимодействия на межрегиональном и международном рынке) и сумма политических факторов, рассматривать которые мы не имеем возможности.
Мы опускаем природно-ресурсную характеристику Алтайского края, как достаточно известную специалистам, отметим только, что наша оптимистичная оценка стратегического потенциала края сформулирована неоднократно и достаточно четко.[16]
Различные формы собственности обусловят сосуществование и конкуренцию различных типов предприятий - крупных, средних, мелких, специализированных и с широко диверсифицированным производством. Возродится практически утраченная функция активного, ищущего применения капитала. Но капитализация природопользования может привести к серьезным отрицательным последствиям, если не будут учтены опыт и катастрофы уже прошедших эту стадию стран.
Истощительное природопользование
Фактически это означает использование ресурсов выше имеющихся возможностей, что в первую очередь касается возобновимых ресурсов, таких, как почвы, лес, животный мир, лекарственные растения, пресная и чистая вода. Но тенденция затрагивает, и более глубоко, также ресурсы невозобновимые: подземные воды, полезные ископаемые и другие. Сырьевой экспорт представляет собой одну из бед современного развивающегося мира. Государства, занимающиеся сырьевым экспортом, всегда страдали по нескольким причинам: это однобокое развитие базовых экономических структур, отсутствие своих научно-технических кадров и, как следствие, снижение уровня (или полный упадок) научно-технического потенциала страны. Но кроме того, есть еще геополитическая сторона вопроса.
Государство или регион (в России - это регионы Азиатской части страны и Дальнего Востока) живущий сырьевой политикой, попадает в зависимость от других, более развитых и мощных. Продавая сырьевому вассалу современные продукты, страна-реципиент "высасывает" экономический потенциал страны-донора за счет разницы цен, возникающей как следствие переработки и производства конечной продукции. В стране (регионе), импортирующей сырье, формируется научно-технический потенциал, подготавливаются специалисты, идет по нарастающей процесс накопления опыта и знаний, то есть развитие "за счет сырья" осуществляется вне государства (региона), занимающегося его добычей и сбытом. В России такая логика неравновесного, грабительского по существу, развития по отношению к Сибири была определена еще в 1918 – 1924 годах, беззастенчиво откровенно выражена в выступлениях политических лидеров[17] и реализована в решениях высших органов экономического управления страны, начиная с ВСНХ.
Такой метод хозяйствования давно известен и получил название колониальной политики. Это явление подрывает экономическую базу стратегии экономического роста и устойчивого развития региона, закрепляет его роль провинции и сырьевого придатка, в целом опасно и требует разработки особой ценовой и налоговой политики, правовых и административных мер по его преодолению.
Истощительное природопользование может быть следствием как общегосударственной слабости, так и отсутствия необходимого научного обоснования направлений развития. Следовательно, необходимы квалифицированные научные силы - здесь нужно привлекать отечественных и зарубежных специалистов для разработки долгосрочной, основательной стратегии природопользования в регионе, нацеленной прежде всего на его комплексное и всестороннее развитие. Кроме сформулированной стратегии должны существовать правовые механизмы, обуславливающие экономическое развитие, предупреждающие ошибки и отклонения, стимулирующие предпринимателей.
Диспропорции в региональном развитии
Укажем только на самую, на наш взгляд, опасную тенденцию, которая складывается в аграрном природопользовании на фоне естественных структурных изменений. Это сочетание нарастающей безработицы с деградацией природной среды и, особенно, плодородных земель.
На фоне медленно продвигающейся реформы, под давлением пространственной и структурной перестройки неизбежно сокращение числа занятых в сельском хозяйстве за счет повышения эффективности изменения структуры производства: происходит сосредоточение в руках крупных предприятий (различной формы собственности: частных, акционерных, коллективных) технических культур, зернового хозяйства и кормопроизводства, а также энергоемких производств, а в руках формирующегося фермерского слоя - производства зерна и крупяных культур, скотоводства, овощеводства и, в частности, использования ресурсов дикой живой природы. Уже сегодня в селах Алтайского края более 30% безработных, а еще примерно 40-45% заняты в неэффективном, падающем производстве. Отсюда высокое социальное напряжение, апатия и проявления фрустрации (алкоголизм, вандализм, немотивированная преступность). Повальное воровство, ставшее правилом сельской жизни, оказалось одним из способов выживания. Неоднократно, в том числе в высказываниях высокопоставленных чинов Администрации и депутатов Государственной думы, встречалось объяснение сложившегося положения последствиями реформ… Но и говорящие, и слушающие прекрасно знают, что такое положение отечественного сельского хозяйства сложилось далеко не сегодня. Его принципиальная неэффективность была поводом для обсуждений на многочисленных Съездах и Пленумах ЦК КПСС, партийных совещаниях. И планово, и в рамках отдельных программ в наше сельское хозяйство были сделаны колоссальные капиталовложения, объем которых можно приравнять только к оборонному сектору, но они только усугубляли его недостатки.
Помогут ли плохо работающему предприятию десять миллионов долларов? Нет, они ухудшат его работу на десять миллионов долларов. Измените работу предприятия - и оно само заработает десять миллионов долларов – это высказывание великого организатора производства Генри Форда[18] как нельзя лучше описывает ситуацию с сельским хозяйством нашей страны.
Приступая к формированию стратегии или программы преобразований, мы должны четко понимать, что поведение людей обычно вполне разумно и объяснимо и только недостаток знаний об основах их поведения у наблюдателя может вызвать интерпретацию поведения как неразумного. Вслед за Гаррингтоном Эмерсоном крупнейший американский специалист по управлению Рассел Акофф указывает: "Ближайшее рассмотрение показывает, что многое (если не большая часть) в кажущемся неразумным поведении работников является разумным поведением в неразумных условиях, создаваемых организацией"[19]. Наблюдая нерациональное, с нашей точки зрения, расхищение колхозного имущества, уничтожение земли неверной вспашкой и сжигание лесных полос мы должны задать главный вопрос: какие обстоятельства влекут за собой эти явно неразумные действия? Следующим вопросом будет: какие условия заставят (побудят, мотивируют) работника и предпринимателя вести себя более адекватно?
Чаще всего ответ лежит на поверхности: восприятие земли и ее качеств как ценности; осознание полезности того или иного типа поведения в долгосрочной перспективе; устойчивая и понятная связь между ценой земли и улучшением или падением ее качества, выражающееся в котировках на рынке; а также, что еще важнее – возможность для самого работника или предпринимателя менять свое поведение, получая вознаграждение или наказание в точной мере и соответствии своему поведению. Правовые ограничения имеют смысл и соблюдаются только тогда, когда экономическая жизнь активна: в стоячей воде руль бесполезен, но в сочетании с мотором достаточно легкого движения руля, чтобы получить ожидаемый эффект.
В качестве острого, можно сказать жизненно важного для Алтайского края примера, рассмотрим более подробно проблему опустынивания, как следствия истощительного природопользования (схема 3).
Мы уже ранее обращались к теме[20], серьезность которой представляется нам недооцененной: речь идет о группе (единстве, системе) сложных эколого-экономических, если угодно – эколого-геополитических проблем, стоящих перед нами на пороге третьего тысячелетия, которые в целом можно назвать проблемой прогрессирующего опустынивания. Может быть точнее было бы сказать, что мы имеем дело со слабо структурированной проблемной областью, где политические, экономические, социальные, экологические, исторические, климатические и географические факторы не только тесно связаны между собой, но и обуславливают друг друга в такой степени, что пытаться справиться с каждым из них по отдельности невозможно. Именно об этом говорит нам мировой опыт борьбы с опустыниванием[21].
Суть проблемы, на глазах нашего поколения ставшей глобальной, можно кратко сформулировать следующим образом.
С середины двадцатого века под воздействием многих факторов формируется и разрастается обширная область Арало-Кызылкумо-Каракумской пустыни. В ее орбиту вовлечены, кроме Арала и Приаралья - Кара-Богаз и прилегающие к нему территории (более 20 тыс. км кв.), а также Балхаш и Казахский мелкосопочник. Гигантский летний теплосток с этой области иссушающе действует на все прилегающие территории Северной Азии и, в направлении господствующих ветров, особенно на Омскую область, Алтайский край, Новосибирскую область. Механизм этой климатической машины нуждается в детальном изучении, но факты показывают - идет прогрессирующее опустынивание: отмечается специалистами уже более 35 лет ксерофитизация растительности, зафиксировано расширение ареалов пустынных, полупустынных и степных форм животных; деградируют сельскохозяйственные земли; отступают на север леса Южной Сибири[22]. Сегодня на достоверном статистическом материале синоптики и климатологи края отмечают этот фактор как тенденцию к потеплению[23].
Определить роль в этом процессе отдельных факторов, например, глобальных климатических трансгрессий, выделить роль и значение поясной зональности горных стран, описать место Арало-Кызылкумо-Каракумской области в составе полупустынь Евразии, решить вопрос о ее ландшафтной самостоятельности, оценить специфическое влияние - задача больше академическая, чем практическая и ждать, пока будет решено, в чем истинная причина происходящего опустынивания, нельзя. Совокупность происходящего диктует необходимость срочных мер по защите земледельческих областей, остатков горной тайги и лесов равнинной части Южной Сибири. Особенно опасен этот процесс в сочетании с известными тенденциями в развитии сельского хозяйства юга Сибири. Мы перечислим некоторые из них применительно к Алтайскому краю.
Общий социально-экономический фон, на котором развивается процесс опустынивания, весьма неблагоприятен. В результате известных политических и экономических событий в России Алтайский край в экономическом отношении обладает некоторыми типичными чертами депрессивного региона (схема 4), во многом спровоцированными неадекватными действиями руководителей края и основных предприятий.
В этом плане весьма характерны:
• консерватизм, опасная инертность и политическая недальновидность Законодательного собрания и Администрации края в реформировании экономической политики края;
• диспропорции в развитии, унаследованные от командно-административной экономики бывшего СССР и искусственно поддерживаемые из ложно трактуемых социальных соображений;
• вязкая, тяжелая экономическая среда с высокой стоимостью транзакций и, как следствие, формирование неконкурентных монопольных капиталов, низкая деловая активность и враждебная среда для инициативных лиц, особенно в сельской местности;
• растущий "серый" (безналоговый, не улавливаемый статистикой) рынок; импортно-экспортный дисбаланс; скрытый вывоз капиталов и продукции (например, мясных и молочных продуктов), достигающий, по экспертным оценкам, половины всей произведенной продукции;
• повальное укрывание доходов и истинной урожайности во всех видах хозяйств края, что приводит к принципиальным ошибкам в экономической политике Администрации;
• дефицит свободных капиталов, зачаточный рынок ценных бумаг и кредитных ресурсов, невовлеченность средств населения в активное обращение на легальном рынке капиталов;
• полное отсутствие законного рынка земли, как основного регулятора эффективного землепользования и обращения капиталов в сельском хозяйстве;
• предельно низкая эффективность производства и неконкурентоспособность продукции, как за счет высоких издержек, так и низкого качества труда, технологий и продукции;
• низкая производительность труда в целом и высокая доля низкоквалифицированного дешевого труда;
• явная и скрытая безработица, используемая в качестве политического инструмента и средства давления на федеральный центр в поисках субсидий, которые если и поступают, то до производителя доходят с большим трудом и не полностью;
• разорительно низкая эффективность так называемого личного подсобного хозяйства, куда отвлечены силы сотен тысяч людей, живущих и работающих в городах края;
• низкая товарность сельскохозяйственного производства и нарочитая поддержка убыточных основных производств, что также используется как повод для истребования федеральной помощи.
В этих условиях говорить о какой либо профилактике или планомерной (и дорогостоящей!) борьбе с прогрессирующим ухудшением условий ведения основной отрасли края - сельского хозяйства, нельзя.
Факторы, прямо обуславливающие опустынивание
Мы наблюдаем сейчас в Алтайском крае весьма опасное развитие событий.
В условиях нарастающего опустынивания идет “приватизация” земель[24] (наделение крестьян землей без права ее продажи и заклада приватизацией можно назвать только условно), не сопровождающаяся никакими условиями лесовосстановления. На сегодня полезащитные полосы составляют лишь 1,6% от пашни, а в большинстве фермерских хозяйств их вообще нет. Более 4,7 млн. га подвержено водной и ветровой эрозии, часть лучших черноземов утрачена полностью, в 16 районах края, наиболее пострадавших от эрозии, утрачено до 70% гумуса и потери его продолжаются[25]. Для семиаридной зоны, где Докучаевский норматив приближается к 20-25% лесопокрытой площади по отношению к площади пашни - такое положение вещей – залог катастрофы. Нарастает опасность повторения пыльных бурь начала шестидесятых годов, что может превратиться в национальную катастрофу, сравнимую с американской трагедией "Пыльной чаши".
Как это ни странно, продолжает господствовать в умах ученых, специалистов, руководителей прямолинейная идея решения проблем опустынивания средствами водной мелиорации. Краевые власти планируют истратить на эти цели от 30 до 50 млрд. рублей. Это средство представляется наиболее простым и быстрым, невзирая даже на длинный ряд неудач и просчетов, типа Каракумского канала и стратегии ирригационного освоения долин среднеазиатских рек, Кулундинского канала в Алтайском крае и др. Причем даже нарочито подчеркивается принципиальная невозвратность средств, пускаемых на водную мелиорацию, правда без указания на то, откуда черпать эти средства и как оценивать эффективность сделанных затрат. Но отечественный и мировой опыт показывает, что средствами водной мелиорации невозможно решить проблемы иссушения и здесь нужно использовать другие экономические и природные механизмы.
Между тем, низкое качество труда, нарушение технологий возделывания земли в опасных зонах, растущие издержки производства, напрочь исключающие заботу о восстановлении плодородия, откровенное воровство и пьянство, засоление и утрата плодородия земель, неэффективные потери даровой воды - все это словно проходит мимо внимания краевых законодателей и Администрации.
Критический 1997 сельскохозяйственный год, когда на проблемы политические и экономические наложились факторы засухи, может послужить моделью того, что случится, если мы продолжим линию выжидания. Засуха прямо показала, как сказывается фактор хозяйского отношения к земле на результатах производства в критических условиях: у грамотных хозяев урожай в три-четыре раза превышал урожаи соседей. Разве не об этом пишет В. В. Докучаев и его последователи?[26]
Научная и техническая сложность фитомелиорации, трудоемкость лесовозобновления и лесозащиты земель отпугивает руководителей крупных предприятий и связанные с ними расходы финансово непосильны фермерам. Но разве проще и дешевле водная мелиорация?
Нет необходимых средств на многолетние программы создания плантаций посадочных материалов, семенных фондов трав и многолетних кустарников, плодовых культур, совокупность которых позволила бы создавать комплексные лесополосы, обладающие кроме почвозащитной, еще и конкретной экономической полезностью - к примеру, лекарственными травами, ягодами, кормами для животных. Лесополоса должна быть всесторонне выгодна фермеру, но фактически пока происходит обратное. Пока даже такое всесторонне необходимое дело, как создание заказников, охраняющих отдельные участки ковыльной степи и других исконных ландшафтов Алтая, предельно затруднено и неэффективно просто в силу отсутствия средств на их поддержание.
Рассматриваемая проблема может быть решена только при наличии определенных принципиальных условий, а именно:
• тесной связи между производителем, землей и иными ресурсами, которые он эксплуатирует, т. е. при наличии субъекта природопользования, всем своим достоянием несущего полную и нераздельную ответственность за свои действия;
• механизма сравнения эффективности функционирования субъектов природопользования и признания в качестве основы такового открытой экономической конкуренции (рынок труда, земли, произведенной продукции);
• государственных и частных структур, способных:
а) в рамках национальной стратегии природопользования, на основе Кадастра природных ресурсов края и данных системы мониторинга (скрининга) оценить совокупное действие субъектов природопользования на биосферу (или на конкретный ее участок, скажем в рамках края, района);
б) разработать эффективную региональную стратегию достижения поставленных целей и обладающих механизмами действенного управления природопользованием в рамках этой стратегии.
Программа преобразования природопользования в регионе должна складываться из трех крупных блоков:
(1) Создание (или, если это решение принимается на более высоком иерархическом уровне - инициация) необходимых политических и правовых условий для работы независимых, свободных и компетентных производителей, коммерсантов и специалистов.
Сюда входит не только конституирование условий производства и обмена произведенной продукцией, но и система широкого оповещения, разъяснения и обучения населения правилам рационального ведения хозяйства в условиях опустынивания. Все основные положения, регулирующие природопользование и его ограничивающие, должны быть широко разъяснены;
(2) Создание гибкого, быстро адаптирующегося к изменениям в экономической жизни механизма управления, основанного на тонкой игре "поощрений" и "наказаний" в рамках стабильного экономического процесса: налоги, ссуды и кредиты, поощрительные льготы и др.; штрафы, взыскание ущербов, уголовная ответственность и, как крайняя мера – судебная процедура отчуждения земли, находящейся в собственности нерадивого хозяина;
(3) Разработка, принятие и реализация стратегии природопользования, опирающейся на новейшие научные представления о формах, средствах и методах рационального природопользования в условиях опустынивания.
Ключевым элементом стратегии должны стать широко распространенные представления о стоящих перед обществом проблемах, целях (идеалах), которых следует достичь, сроках и этапах решения основных задач, а также об основных совокупностях (последовательностях) действий (программах), выполняемых в системном единстве.
В борьбе с опустыниванием наиболее важны две программы:
• инициация, координация и поддержание перспективных в экономическом отношении производств, технологий и приемов работы, экологичных для рассматриваемой зоны, включая подготовку и переподготовку кадров и поддержку перспективных видов бизнеса в этой сфере;
• реконвалесцентная (оздоравливающая, лечащая и восстанавливающая) программа: система согласованных мер по поэтапному восстановлению нарушенных природных систем и плодородия земель (фито-, лесомелиорация, защита природных систем от деградации, внедрение биоземледелия и экологичных технологий, научные и научно-практические исследования и др.), включающая создание Резервного фонда земель, куда войдут участки земель выведенные из интенсивной эксплуатации, но пригодные для других, более щадящих, восстанавливающих природное равновесие форм природопользования (например, рекреационные виды пользований, интенсивное охотничье хозяйство, дичеразведение и пр.).
С учетом уже сказанного выше, здесь мы ограничимся общим, беглым, буквально конспективным изложением тех пунктов программы регионального развития, которые представляются нам наиболее важными, ключевыми с точки зрения природопользования.
Цели развития
В качестве предмета для обсуждения можно было бы предложить несколько целей принципиального характера (в более общем виде представлены на схеме 5)[27].
Цель 1. На основе интенсивного экономического роста (как ориентир: удвоение реальных доходов края за пять лет, без дотаций и субвенций) добиться сбалансированного бюджета края, позволяющего иметь собственную программу борьбы с деградацией земель.
Средства достижения цели: консолидация властей и политических сил края на конструктивной основе (сбалансированный по расходам и доходам жесткий бюджет, принципиальная борьба с издержками; кардинальное сокращение расходов на управленческий аппарат краевых и районных властей); поддержка производителей и стимулирование экономического роста (ликвидация дискриминационной политики по отношению к малому предпринимательству и фермерству, поддержание и защита конкуренции на внутреннем рынке); решительная реструктуризация, санация или ликвидация (распродажа) всех неэффективных и бесперспективных производств. Легализация скрытых экономических потоков продукции, лоббирование и защита интересов алтайских производителей продовольствия в северных регионах страны.
Цель 2. Сформировать эффективный слой производителей.
Средства: правовая поддержка малого предпринимательства и всемерная поддержка сильных (успешных) производств. Создание эффективного рынка земли, труда и капиталов. Последовательная защита принципа свободной конкуренции. Приватизация муниципальной сферы.
Цель 3. Защитить потребителя и эффективного собственника.
Средства: последовательная реализация Конституции России, защита прав граждан на доступ к информации, открытость бюджетной политики края, городов, районов, всех органов самоуправления. Введение тестирования (экзамена) на занятие ответственных государственных (не выборных) должностей. Борьба с коррупцией на основе гласности. Поддержка независимой прессы. Гранты для журналистов пишущих на экологическую и природоохранную тематику.
Цель 4. Создать условия для внедрения ключевых достижений научно-технического прогресса, обеспечивающих экономию и высокое качество труда, качество конечного продукта и экологическое качество технологий (стратегия трех К).
Средства: экономическая и правовая поддержка реформы учреждений высшего образования в крае. Реорганизация профессиональной подготовки и переподготовки на базе наиболее успешных предприятий. Стимулирование нововведений и реструктуризации производств. Краевые программы подготовки молодых специалистов за рубежом по срочным контрактам и т. д.
В качестве общего и неизбежного условия и средства реализации этих целей, конечно необходимо общее правовое, политическое и экономическое обеспечение развития, в основе которого:
• решительный пересмотр законодательных основ ведения хозяйства: устранение всех не неизбежных ограничений; последовательная защита частной собственности, инициативы и инвестиций; обеспечение свободы торговли и конкуренции; формирование региональных эколого-экономических ограничений в природопользовании, отражающих специфику Алтайского края;
• независимый и квалифицированный судебный механизм;
• научное и технологическое обеспечение устойчивого и экологоприемлемого экономического роста;
• обеспечение информационной поддержки развития.
Представляется, что путь поощрения рационального природопользования значительно более выгоден в стратегическом плане, чем путь наказания и преследования. Можно попробовать систему "индульгенций", состоящую в том, что заключается временный компромисс, допускающий нарушение экологически обоснованных нормативов, но предприятие платит за это ставку налога, растущую как со временем, так и со степенью загрязнения. Такой "мягкий" метод вытеснения может повести к более значительным улучшениям обстановки в целом, чем метод исключения и запретов.
Экономический рост для России и регионов, ее составляющих, а среди них Алтайский край стоит по экономическим показателям на 88 месте из 89 субъектов РФ – сейчас и на среднесрочную (10-15 лет) перспективу - категорический императив. Экономический рост необходим по многим широко известным причинам, и едва ли не главная – в том, что бедное государство разрушает имеющихся у него природных ресурсов больше, а получает от них меньше, чем богатое. Но не менее категорична необходимость экологизации развития России и, в значительной мере, снижения уже имеющейся нагрузки на природные системы. Нельзя ли найти в этом внешне противоречивом положении конструктивное начало?
Да, можно. Это осуществление экономического роста исключительно экологически приемлемыми средствами. Тенденции мирового экономического процесса указывают на высокую эффективность капиталовложений в экологизацию технологий; производство высококачественной экологичной техники и технологий, экологически чистой продукции. Этот фактор делает “экологичную” стратегию развития привлекательной и перспективной сферой для капиталовложений. Но следует принять во внимание, что подобные результаты наблюдаются только в высокоразвитых рыночных системах, в условиях интенсивной конкуренции и элиминации производителей не отвечающих условиям рынка (см. схема 6 и схема 7) .
Будучи принята в качестве части государственной (региональной) стратегии развития, в качестве одного из важнейших ее условий, эта задача (и одновременно - цель) станет критерием для отбора программ и проектов, инструментов и механизмов развития. Но надо ясно отдавать себе отчет в том, что, будучи реально поставлена и оснащена инструментами ее исполнения (соответствующее законодательство, нормативы, полномочия для контролирующих органов, адекватное давление на предпринимателей), экологизация станет серьезным тормозом темпов развития страны, по крайней мере на первых этапах адаптации к ней хозяйствующих субъектов. Это не только неизбежное расходование значительных средств на реализацию всех установлений: рост текущих расходов на деятельность институтов власти, затраты на реорганизацию производства и приобретение новых технологий, но и косвенные расходы, выражающиеся в основном в росте стоимости транзакций (это явление аналогично езде на автомобиле с включенными тормозами). Все это так или иначе войдет в цену продукции и может сделать ее на длительное время неконкурентоспособной по отношению к продукции зарубежных производителей. Иными словами, расплачиваться придется потребителю и он сделает выбор не в пользу отечественной продукции.
Отсюда ясно, что попытка жестко (как это иногда предлагают экстремисты от экологии) сменить курс развития нереалистична и просто опасна. Необходима политика “мягкого вытеснения” неэффективно хозяйствующих субъектов, устаревших производств, опасных технологий, некомпетентных руководителей.
И здесь у России огромное преимущество, даваемое Историей один раз: мы знаем в принципе что и как надо делать и, начиная рыночное развитие практически с чистого листа, имеем в виду лучшие образцы “расширенного экономического порядка”[28], прошедшего через горнило экологического кризиса и получившего иммунитет к самым опасным его проявлениям.
Снижение издержек и избежание ошибок
Стратегия снижения издержек на производство продукции должна складываться из следующих компонентов:
• научного предвидения и расчета оптимальной стратегии производства, минимизации непроизводительных издержек, продвижения на рынок, сбыта и контроля жизненного цикла продукции (маркетинг);
• "стратегии трех К": поддержании качества технологии, качества труда и качества продукции;
• стратегии "избежания ошибок": изучения опыта предшественников и использования выводов в собственной практике.
Избежание ошибок весьма важная часть стратегии развития. Важнейшими из этих ошибок являются:
• переоценка роли и возможностей государства и его специально уполномоченных органов в регулировании экономических и социальных процессов;
• недооценка способности рынка решать проблемы снижения издержек, организации и ресурсного обеспечения процессов развития;
• недооценка предприимчивости, адаптивной способности населения в условиях высокой конкуренции находить сферы приложения труда;
• низкая или просто неверная оценка ресурсного потенциала развития.
Кроме рассмотренных нами выше факторов ведущих к истощительному природопользованию, можно упомянуть и другие, несколько менее значимые. Например, некоторые политики и экономисты края с большой надеждой смотрят на имеющиеся у нас скромные минерально-сырьевые ресурсы. Но, кроме того, что в таких расчетах отсутствует экономическая составляющая стоимости освоения, нет оценки динамики мировой и российской конъюнктуры, в них нет и экологической составляющей, без которой оценки эффективности проектов просто неверны. А между тем, добывающие предприятия не склонны (а часто и просто не могут, поскольку эфемерны по существу, как старательские артели) выплачивать отдаленные ущербы, возникающие от их деятельности, да и непосредственные экологические издержки оплачиваются только после значительного давления и далеко не полностью. Особенно это касается фирм базирующихся в других регионах или странах. Было бы трагической ошибкой впасть в зависимость от таких пожирателей ресурсов.
Возможно выход здесь в создании собственных (региональных и муниципальных) смешанных компаний на акционерной или частной основе, по эксплуатации полезных ископаемых, но с обязательным, жестко встроенным, правовым ограничением экологического и социального характера. Доходы от этих предприятий могут послужить толчком для развития других отраслей природопользования. Но для снижения издержек в кратковременном плане этот путь не лучший. С этой точки зрения близок к идеальному путь основанный на залоге месторождений полезных ископаемых, но здесь требуется весьма разработанный правовой аппарат, опыт работы и умение привлекать потенциальных инвесторов. Без права частной собственности на землю и недра этот путь возможен только для федеральных и региональных структур (концессионные формы разработки месторождений), чья оперативность и надежность в этом плане не внушают оптимизма.
Но мало просто избежать ошибок, необходимы конструктивные цели, общепонятная (ясно сформулированная и четко выраженная) стратегия действий и огромная, постоянная работа по ее разъяснению и популяризации. Каждый житель края должен быть уверен в том, что если он вполне трудоспособен, то при надлежащем старании сможет найти применение своим силам. С другой стороны, всем немощным, как это уже делается в некоторых районах края, должны быть обеспечены общественная поддержка, необходимый минимум содержания и государственное попечение.
Конкурентоспособность продуктов природопользования
С развитием рыночных отношений остро встает вопрос доходности отраслей природопользования и конкурентоспособности его продукции на внешних рынках, а затем и внутри региона. Низкая конкурентоспособность может причинить изрядные неприятности экономике любого предприятия, и, следовательно, населению района, а с ним, естественно всему краю. Характерный пример: распространенное неумение или нежелание руководителей акционированных предприятий снижать издержки производства ставит в невыгодное положение алтайских производителей всего спектра продукции, от тяжелого машиностроения, до продуктов питания. Попытки решить проблему устраняя зарубежных конкурентов на внутренних рынках к стратегическому решению не ведут.
Конкурентоспособность продуктов природопользования будет зависеть от нескольких условий:
• уровня производственных издержек (куда мы включаем и цену ресурса) и цены труда, его квалификации, цены "социальной пенсии" для нетрудоспособных и компенсационных выплат, связанных с использованием принадлежащих местному населению ресурсов и цены других обременений; доли налогов, акцизов, цены социальных программ, лежащих на местных (региональных) бюджетах и имеющих устойчивую тенденцию к повышению;
• общемирового дефицита (величина спроса, превышение спроса над предложением) или редкости, уникальности (по Д. Рикардо) данного продукта и услуг. Это важное обстоятельство может обуславливать монопольную цену;
• потенциального спроса на данный продукт и издержек конкурирующих производств в других регионах (к примеру, производство БАВ из океанической рыбы, пятнистых оленей и женьшеня, которое активно разворачивается в разных регионах РФ, СНГ, а также за рубежом может сильно сказаться на доходности получения БАВ на основе пантового оленеводства и растениеводства), а также уровнем соответствующих технологий;
• транспортных издержек (удельный вес транспортной составляющей в цене продукции) - отсюда вытекает прямая выгода для периферийных регионов производства высокоценных продуктов и необходимость рационального размещения предприятий переработки;
• удельного веса "экологической составляющей" в цене альтернативного продукта. Здесь может быть получен значительный выигрыш с учетом того, что в развитых регионах "экологические" издержки велики и быстро растут за счет определенной производственной инерции, в то время как изнова образующееся производство должно быть свободно от ошибок и вобрать все новейшее, достигнутое в этой области.
О мониторинге и качестве продукции природопользования
Сегодня практически исчезла привычная контрольным службам исполнительная вертикаль отраслей-загрязнителей и теперь приходится иметь дело с независимыми субъектами права, а это значит что административный инструментарий уступает место экономическому. Это на порядок более сложная и тонкая область работы, для которой требуются квалифицированные, высокооплачиваемые специалисты, правовая база (в том числе и региональная) и разветвленные контакты с другими службами – например, с налоговой полицией. Впервые в истории России возникла возможность формирования независимых, частных структур выступающих как в роли экспертов, так и аналитических центров, способных на высоком уровне провести достаточно сложные исследования; формируется слой независимых профессиональных юристов-практиков, действующих в сфере природоохранного права (адвокатура).
Проблема управления природопользованием становится проблемой выбора решений, где аргументами будут: международная, национальная и региональная стратегия природопользования, выраженные прежде всего в договорной и правовой форме; оценка качества и его тенденций для основных факторов и параметров среды; наблюденные отклонения в развитии, позволяющие своевременно и с минимальными издержками откорректировать принимаемые решения.
В соответствии с этими переменами меняется роль и значение системы мониторинга. Большее значение приобретает скрининг, т. е. отслеживание (как ожидаемых, ранее известных, так и неожиданных) отклонений от нормы, вместо тотального (фонового) контроля среды.
Как становится ясно из складывающейся финансовой ситуации рассчитывать на российский бюджет, по крайней мере в течение нескольких ближайших лет, нельзя. Значит должны быть найдены новые механизмы финансирования этой необходимой, но дорогостоящей сферы деятельности.
Как ни парадоксально это звучит, в самих условиях преобразования, в условиях спада и экономического коллапса заключены, на наш взгляд, решительные преимущества. Важнейшее из них заключается в том, что мы имеем шанс радикально обновить всю систему мониторинга и контроля качества среды и продукции, использовав все лучшее, что накоплено в нашей стране и за ее пределами.
Для этого в региональную стратегию природопользования и защиты окружающей среды должны войти, на наш взгляд, следующие важные элементы:
❏ четко сформулированные первоочередные и фундаментальные задачи системы мониторинга и контроля качества среды и продукции. Такими нам представляются в первую очередь
• опережающие (стратегические) исследования,
• создание региональной метрологической службы и музея стандартных образцов вредных веществ и
• информационный центр общего пользования, с “горячей линией” - телефоном с общеизвестным номером, по которому граждане смогут сообщать о всех происшествиях в крае;
❏ перечень конкретных мер поддерживающих частные структуры, готовые взять на себя аналитические, экспертные и консультационные функции, организовать “экологическое” производство (например, контрольной и измерительной аппаратуры, экологичной техники и бытовых товаров и т. п.);
❏ перечень региональных законодательных актов, принятие которых обеспечит работу системы;
❏ перечень мер по льготному развитию фондов и программ поддерживающих бойскаутское, студенческое и “зеленое” движение. Его можно активизировать выделив весомые гранты для исключительно важных направлений: например, поиск и паспортизация дисперсных источников загрязнения среды; пропаганда экологических знаний и разъяснительная работа, агротехнические и биологические методы борьбы с вредителями, лесомелиорация, контроль опустынивания, выявление определенных нарушений природоохранного права и др.
❏ перечень мер по поддержке органов массовой информации, ведущих экологическую тематику. Это могут быть конкурсы с серьезными денежными премиями ведущим журналистам, обусловленные льготы газетам, радио- и телеканалам, осуществляющим информационную поддержку основных направлений в экологической политике края.
Выше мы указывали, что проблема сбора необходимых финансов сталкивается прежде всего с проблемами роста издержек опасных в рыночной экономике не меньше, чем в плановой, большинство из которых хорошо известны в западной практике. "Экологический налог" на производство может стать причиной не только замедления экономического роста, но и стагнации, особенно при безрассудном его наращивании. Тогда неизбежно появление экологической преступности, примеры которой дают нам все без исключения высокоразвитые страны.
Тем не менее, поиск баланса необходим и неизбежен. Рассмотрим в качестве примера ситуацию, в которой сегодня находится производитель сельскохозяйственной продукции, желающий выйти на международный рынок. Обостренная конкуренция, типичная для насыщенных рынков Запада, требует от производителя:
✧ экспресс-анализа не только экспортной продукции, но и всех ее компонентов до их включения в технологический цикл (молока, при производстве сыра; мяса, при производстве колбас; пантов и других продуктов пантового оленеводства, при производстве биопрепаратов и т. п.). Более того, необходимо регулярно проверять, как это делается за рубежом, корма для животных, почву и воду на пастбищах, условия хранения и перевозки продукции;
✧ представления полного сертификата от авторитетной фирмы на поставляемую продукцию, включающего необходимые биохимические параметры продукта и гарантирующего его экологическую чистоту;
✧ соответствующего оформления и культуры поставок, учитывающей прежде всего интересы потребителя, а не монопольную волю производящего ведомства.
Все эти и многие другие вопросы лежат в области экологического контроля качества среды, технологий и продукции, входя органической частью в сферу современного комплексного маркетинга, с которым мы, к сожалению, практически не освоились.
Так, к примеру, чтобы произвести сыр, который выдержит конкуренцию с исконным швейцарским, нам необходимо не только выдержать экологически чистую среду для коров, но и соблюсти эколого-технологические требования в кормопроизводстве - животные не должны получать траву и сено, а также кормовые добавки способные влиять на тонкий химизм молока и процесс ферментации сыра.
Мы видим здесь типичный случай, когда нужна агрофирма, т. е. система функций и производственный аппарат, нацеленные на конечный результат:
• необходимую концентрацию ресурсов;
• производство продукта, маркетинг;
• обеспечивающие производства;
• производство на периферии: производство сырого продукта (например, молоко), полуфабрикатов и конечного продукта силами отдельных профессионалов (фермеры), с сохранением марки и полной личной ответственностью за конечный результат, что гарантирует качество продукции;
• исследовательская, научно-практическая (обеспечивающая) и консультативная деятельность;
• выполнение экспресс-анализов и регулярных проверок.
Именно здесь формируются те средства, которые производитель готов платить квалифицированным экспертам, аналитикам и консультантам, службе мониторинга и скрининга среды, исследователям и высшим учебным заведениям. Именно здесь та налоговая база, отчисления с которой пополнят экологические фонды и бюджет края.
В заключение рассмотрим модель органически, на наш взгляд, сочетающую неоспоримый потенциал отечественной науки и высшей школы с рассмотренными нами проблемами.
Предлагается совместить известный со времен Т. Джефферсона механизм поддержания деятельности университета и его инфраструктуры, обеспечивающей учебный процесс, с ответственным попечением квалифицированных специалистов университета о территориях и участках (например, микрозаповедники, памятники природы, истории и архитектуры), нуждающихся в особом режиме природопользования.
Смысл этого действия заключается в том, что общество, в лице его выборных представителей, глубоко понимающих особую роль высшего образования в жизни самого общества, обладающих властными полномочиями, наделяет университет, вдобавок к принадлежащей ему капитальной недвижимости, земельной собственностью достаточной для покрытия основных его нужд. Часть этой собственности должны составлять земли, как предложено выше, находящиеся в попечении Фонда резервных и охраняемых земель. Контроль природопользования (соответствие закону и условиям пользования) остается за государственными специально уполномоченными органами.
Экономическое значение этого действия понятно: этим актом общество признает роль высшего учебного заведения в своей истории и будущем, доверяет ему и заботится о нем самым существенным образом, передавая ему часть самого ценного, что у него есть - земли. Цена земли растет всегда, по причинам как экономического так и демографического характера, а стало быть и земельная собственность - капитал университета - будет также расти в цене. Обычно такой дар дается в вечное пользование и не облагается ни какими сборами, пошлинами и налогами. Естественно на управление недвижимостью надо иметь права - для этого у университетов существуют соответствующие полномочия, а их исполнение контролируют попечительские советы, в которые входят самые авторитетные и уважаемые лица города, а также специалисты по управлению недвижимостью, если университет может (имеет право) отчуждать имеющиеся в его распоряжении земли во временное пользование других лиц. Земли университету должны быть выделены как в городе, так и в сельской местности (например, для подсобных хозяйств, спортивных лагерей и пр.), но в количествах значительно больших, чем нужно для покрытия сегодняшних потребностей. Вот эта то лихва и станет прямым источником доходов обеспечивающих интенсивное развитие университета.
Таким образом высшее учебное заведение становится своеобразным лендлордом и получает земельную ренту вместо государства. Другой источник дохода - это налоговое освобождение, которого надо добиться на федеральном и региональном уровнях, и которое сделает университет исключительно выгодной сферой капиталовложений. Конечно, владение и, соответственно, управление землей налагает многие далеко не научного свойства обязанности на ректорат и вынуждает его завести собственные экономические службы, или что разумнее, поручить это дело за скромный процент профессиональной компании по управлению недвижимостью (трастовой).
Конечно, как это и должно быть, Законодатель оговаривает возможные формы распоряжения недвижимостью. Он запрещает или разрешает сдачу в аренду тех или иных ее частей, налагает ограничения на пользование собственностью (например, может запретить устроение на землях университета публичных домов, игорных и пивных заведений), оговаривает обременения и сервитуты (например, обуславливает право прохода по землям университета местных жителей, выпас скота, сбор грибов и ягод жителями прилегающего поселка и пр.). На университет ложится также забота о разработке и поддержании режимов природопользования на землях используемых в просветительских, научных и учебных целях.
Нам представляется неизбежным объединение университетов и исследовательских институтов в высоко связную систему “исследование-обучение-практика” (имеются в виду не только технологические центры), что автоматически влечет за собой идею постепенного превращения университетов в региональные “фабрики мысли” и, как уже подсказывает логика происходящего, на эти центры ляжет основная тяжесть сохранения экологического качества среды жизни.
Синтез усилий государства и университетов в решении острейших проблем заповедников, заказников, микрозаповедников и памятников природы уже сегодня обретает реальные черты. Это видно на примере двух хорошо известных автору университетов - Алтайского и Кемеровского, в орбиту которых так или иначе вовлечены все без исключения территории с особым режимом природопользования. Было бы справедливо, если бы университеты, уже выполняющие огромную роль в поддержании качества природной среды, получили право извлекать из своей деятельности эквивалентные доходы.
Теперь мы можем сформулировать некоторые принципы, которыми, на наш взгляд, необходимо руководствоваться ЛПР при формировании стратегии и тактики природопользования в крае. Небесполезны эти принципы и на районном уровне, а по мере роста роли муниципального уровня принятия решений в экономической жизни страны, их роль значительно возрастет.
Мировой опыт управления депрессивными регионами, а также рассмотренные нами факторы, характерные для Алтайского края, подсказывают для ЛПР несколько ключевых принципов, руководствуясь которыми можно выстроить рациональную линию экономического поведения как для отдельных субъектов природопользования, так и для региона в целом:
• выделение главного, чем регион характерен, что составляет его отличительную особенность и настойчивые попытки использовать это качество. Постоянный поиск внутренних резервов региона;
• поиск "слабых мест", поиск потерь, которые постоянно несет регион и всемерная борьба с ними; выделение неконструктивных конфликтных ситуаций в развитии, их локализация и решение;
• последовательная защита собственности и поддержание напряженной конкуренции между производителями, в торговле и на рынке труда; прямая, широко рекламируемая поддержка производителей активно меняющих свою экономическую стратегию в желательном направлении;
• поддержание сильных и стимуляция слабых: создание условий для эффективно работающих предприятий, поощрение преобразований на предприятиях подающих надежды и элиминация безнадежных; в критический период: создание рабочих мест с помощью общественных работ и организации новых (муниципальных) предприятий, с последующей их приватизацией;
• всемерное поощрение предприимчивости местного населения, создание льготных условий (через региональные банки: льготные кредиты, целевые ссуды; через фискальную систему: налоговые кредиты; через бюджет: объявление тендеров на региональные проекты, в основном, льготные условия ресурсопользования) в наиболее ответственных направлениях, особенно на первых порах становления бизнеса;
• последовательное поощрение сложного и наукоемкого производства, продажи внутри региона и экспорта высокоценной, образующей максимум рабочих мест в границах региона, продукции. Чем выше качество, сложность и цена труда, приложенного внутри региона, тем конкурентоспособней его продукция, тем выше уровень благосостояния его населения, тем богаче регион;
• изначальная ориентация на самое высокое качество продукции, в том числе, качество экологическое;
• совершенствование и расширение человеческого капитала в регионе (поддержка науки и образования; импорт знаний; наращивание квалифицированной рабочей силы; привлечение специалистов извне региона) и его культурного потенциала;
• поддержание и защита эколого-экономического потенциала (контроль качества среды, вовлечение в использование новых ресурсов, защита и восстановление нарушенных природных систем, диверсификация производства и совершенствование продуктов природопользования);
• льготы производителям и инвесторам направляющим свободные средства в новые виды производств и на исследование перспективных направлений развития (поощрение региональной научно-практической деятельности связанной с высшей школой, технополисы и вложения в информационные технологии);
• привлечение в администрацию опытных бизнесменов, добившихся успехов в своем деле;
• направленная политика сокращения числа занятых в административном управлении ("десант" опытных администраторов в бизнес), неперспективных направлениях и работников неэффективных предприятий, параллельно с созданием рабочих мест в новых отраслях и целевая подготовка кадров для будущих производств;
• экономия на импорте: минимизация ввоза в регион конечной продукции, но в пределах разумного, в виде стимула собственного производства и для сохранения бюджетного баланса. Эти меры обоюдоостры, опасны и необходимы только на первое время.
Как уже было сказано, перечисленные выше принципы вполне пригодны и на муниципальном уровне. И все же, муниципалитету района, как субъекту права наделенному распорядительными (и в определенной мере властными) функциями, необходимо выработать собственную, в какой то мере уникальную, основанную на только ему присущих особенностях, стратегию развития. Пока же может быть предложена наиболее общая, практически универсальная линия экономического поведения в области природопользования.
А. Ориентация на производство специфической продукции, но с учетом:
• особенностей и производительности местных природных систем, следовательно, на основе научных исследований продуктивности различных природных систем, разработок соответствующих технологий их использования и под компетентным контролем природопользования, а это означает приоритет в финансировании региональной и муниципальной исследовательской базы (целевые фонды, стипендии исследователям и студентам, поддержка региональных исследовательских программ фундаментального и прикладного характера), тесное взаимодействие с университетами и институтами региона;
• расходов на компенсацию отдаленных ущербов, технологии, темпа и эффективности восстановления природных условий и ресурсов;
• новейших достижений научно-технического прогресса в области: биотехнологии и медицины, строительства и экономии энергии, производства предметов потребления из местного сырья, наиболее щадящими среду способами.
Это повлечет за собой необходимость в привлечении, подготовке и переподготовке соответствующих кадров, в приобретении современных технологий и патентов, в организации производств в границах крупных населенных пунктов. Обычными средствами выполнить такую задачу муниципальным властям не под силу, следовательно возникает необходимость в разработке программ привлечения частных инвесторов, изыскания федеральных или региональных средств в виде ссуд, целевых ассигнований, налоговых и других льгот;
Б. Реориентация (реструктуризация) производства: переход к выпуску преимущественно конечной продукции, либо долевое участие в доходах предприятий, получающих и перерабатывающих сырье из района. Это возможно путем создания или участия в доле уже созданного производства, выпускающего продукцию из поставляемого сырья.
В. Ориентация на производство новой продукции, слабо связанной с традиционными видами хозяйства, выдерживающей высокий фрахт, наукоемкой, экологичной и достаточно компактной. В этих производствах могут быть заняты, кроме местного населения, желающего овладеть высокими технологиями, приезжие специалисты.
В частности, в качестве таких производств (например, для таежной, наиболее сложной в экономическом отношении группы районов) можно предложить:
• развитие таежного фермерства, под которым надо понимать комплексное использование природных ресурсов таежной зоны без рубок основного пользования;
• производство биологически активных веществ (БАВ) и, на их основе, лекарственных препаратов и их компонентов. Природными источниками БАВ могут стать животное и растительное сырье, начиная от промысловых животных и живицы, и кончая экстрактами из местных ягод;
• производство на основе самых совершенных технологий стройматериалов из местного сырья, спрос на которые весьма значителен и будет возрастать;
• другие промышленные производства малых форм, в той мере, в какой это поможет занять высвобождающиеся трудовые ресурсы.
Мы оставляем в стороне сферу оптовой и розничной торговли, разные виды обслуживания, которые могут поглотить основную массу трудовых резервов, но отметим, что в области природопользования сфера услуг также весьма значительна (обслуживание и питание туристов, переработка продукции, сезонные работы по сбору растительного сырья, ягод и пр.).
Отсюда могут быть сделаны некоторые важные выводы:
• необходимо выработать и широко распространить в форме общепонятного документа стратегию природопользования, защиты окружающей среды и снижения эколого-экономических издержек, подкрепив ее соответствующими правовыми инструментами, мотивирующими природопользователя к ее соблюдению. Таким мотивом может быть административный и судебный механизм преследования нарушителей, а также экономический и административный механизм поощрения наиболее рациональных форм хозяйствования (снижение налогов, поощрение лично, льготы в пользовании землей и другими ресурсами);
• должна осуществляться взвешенная экономическая политика заключения торговых соглашений, отдающая преимущество поставкам из района конечной продукции;
• важная составная часть стратегии: ориентация всех производителей на снижение издержек, но не сиюминутное, влекущее за собой тяжкие экологические и экономические последствия, а стратегическое, рассчитанное на такое вложение и использование средств и производственных площадей, которое даст наибольшие выигрыши в региональном плане;
• должны быть выработаны, приняты Законодателем и жестко проводиться в жизнь специально уполномоченными органами, наделенными соответствующими правами, принципы ввоза новых технологий и производств в район - все новые производства должны оцениваться с точки зрения их эволюционноприемлемости или экологической адекватности (эффективнее всего сделать это в рамках экологической экспертизы инвестиционных проектов, экономических обоснований и технологических карт планируемых производств). Это будет дешевле, чем потом спасать "героическими" усилиями гибнущую природу и людей или "на ходу" перестраивать и модернизировать производство;
• лучше сегодня потратить значительные деньги на создание нового производства внутри района, чем вывозить сырье и закупать потом готовую продукцию из собственного сырья, что принесет убытки и оставит району лишь экологические издержки;
• выгоднее заплатить дороже за высокую и экологичную технологию, чем дешево, за давно пройденное и отвергнутое другими.
В основе предлагаемой нами модели регионального природопользования лежит идея саморазвития, самоорганизации и самоуправляемости систем, опирающихся на производительные силы и функциональные особенности природных систем в процессе их использования, а целевой функцией системы природопользования является экологоприемлемое развитие Алтая, восстановление утраченного плодородия земель, сохранение биосферного потенциала и качества среды.
Один из важнейших постулатов рационального природопользования, прямо вытекающий из идеи равноправия (упомянутый выше принцип Робеспьера), может быть сформулирован так: каждая человеческая общность имеет право на определенное качество жизни, характерное для природной зоны, территории и ресурсов, на ней размещенных, в том числе и в тех случаях, когда на эти земли, ресурсы и условия распространяются права частной собственности. Самостоятельные экономические субъекты активно и ответственно действующие в условиях рынка, свободной конкуренции и системы правовых ограничений эколого-экономического и социального плана должны сыграть основную роль в борьбе с опустыниванием.
Неэффективный собственник должен нести полную ответственность за свои действия. Это аксиома экономики, но она никак не отражена в решениях федерального и регионального Законодателей. Похоже, что мы имеем дело с нарочитым невниманием к экономическим мотивам рационального экологического поведения землепользователей, поскольку корнями они уходят в главный вопрос двух последних столетий истории России – частной собственности на землю. Без признанной государством и активно поддержанной краевыми властями собственности на землю, включая право ее продажи и залога, дальнейшее эффективное развитие, не говоря уже об экстренных мерах по защите почв, становится невозможным.
Здесь ключевой пункт, где складывается успех или неудача природоохранной стратегии.
Независимые, ориентированные на рыночные стимулы, просвещенные экологически, субъекты природопользования, приумножающие эколого-экономическую полезность находящегося в их собственности участка земли, ставят целью личное благополучие, но объективно действуют в интересах всей общности, которой они принадлежат. При всей кажущейся простоте и понятности принципа он, тем не менее, является камнем преткновения для всей отечественной правовой системы, регулирующей природопользование.
Декабрь 1998. Последняя редакция 09.04.2009
Впервые опубликовано:
Скалон А.В. Проблемы развития и рациональное экономическое поведение. // Современные проблемы географии и природопользования. Вып. № 1. Барнаул: Изд. Алт. ун-та, 1999. С. 19-50
[1]) Отметим, что распространенные попытки применить опыт Франции или Германии к практике регулирования природопользования в России (в частности в водопользовании) демонстрируют некорректный выбор аналога и явное предпочтение желательному политическому образцу, вместо поиска системы управления адекватной политической. экономической и пространственной сложности (даже просто размерности!) управляемого объекта.
[2]) Более полно этот вопрос освещен в работе: Моргачев В.Н. Формы и методы территорриального управления в США и Канаде. М:. Наука, 1987. – С. 145.
[3]) Куражсковский Ю.Н. Основные современные проблемы общего природопользования.// Мат. областного совещания участников движения "За ленинское отношение к природе". Изд. газеты "Волга", Астрахань, 1958
[4]) См., к примеру, Кейлоу П. Принципы эволюции. – М.: Мир, 1986. – с. 69 и далее, где идет обсуждение содержания понятия "эволюционно стабильная стратегия", сформулированного Мэйнардом Смитом.
[5]) Маршалл А. Принципы экономической науки. Т.1. М.: Изд. группа "Прогресс", 1993. –С 416. Стр. 82
[6]) Коуз Р. Фирма, рынок и право. М.: Дело ЛТД, при участии изд-ва "Catalaxy", 1993. – С 192. Стр. 2
[7]) Изард У. Методы регионального анализа: введение в науку о регионах. М.: Изд. "Прогресс", 1966, с.
[8]) Смит Ф. Л. Рыночная экология: использование частной собственности для защиты окружающей среды // Экономика и математические методы.- 1992. Т.28, вып.1. - с.29-39.
[9]) Н.Ф.Реймерс (1992) предлагает использовать концепцию интегрального ресурса, позволяющего, по его мысли, интегрировать ресурсный потенциал региона в единую систему. Эта идея имеет ряд преимуществ, но не может быть реализована изолированно одним из ведомств или регионом. Можно использовать эту идею в рамках экспериментальной разработки под эгидой Минприроды с тем, чтобы на выходе получить единую методологию формирования Кадастра природных ресурсов. Но напомним, что в конце 80-х годов в США стоимость работ по созданию кадастра одного из штатов составила более 10 млн. долларов и планировалось истратить для завершения работ еще около 1 млрд. долларов до 2000 года. Наиболее разумно, вероятно, попытаться получить кадастровые оценки эмпирическими методами (лесо- и охотустройство, статистический анализ имеющихся экономических показателей, данных водного и земельного кадастров), а по мере выработки единого подхода внести в специализированные методики необходимые коррективы. Пытаться сегодня описать каждую парцеллу (единица кадастровой оценки, площадь 10 х 10 метров) по примерно четыремстам параметрам, как это делают в странах с развитой рыночной экономикой - задача совершенно нереальная.
[10]) Акофф Р.,Эмери В. О целеустремленных системах. М.: Сов. радио, 1974. 272 с.
[11]) Коуз Р. Фирма, рынок и право. М.: Дело ЛТД, при участии изд-ва "Catalaxy", 1993. – С 192. Стр. 87 и далее.
[12]) Смит Ф. Л. Рыночная экология: использование частной собственности для защиты окружающей среды// Экономика и математические методы.- 1992. Т.28, вып.1.-с.29-39.
[13]) Смит А.. Исследование о природе и причинах богатства народов. Книга 1. - М.: Наука, 1992. С. 381
[14]) Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. В двух томах. М. – Л.: Соцэкгиз, 1935. К примеру, кн.1, гл. II и далее.
[15]) См., к примеру, вступительную статью А.Е.Пробста к книге Уолтера Изарда "Методы регионального анализа: введение в науку о регионах" М., изд. "Прогресс", 1966, с. 5 - 15, где столкновение двух идеологий охарактеризовано как нельзя более четко.
[16]) Скалон А. В., Скалон Н. Ю. Край, отмеченный Богом. // Деловой мир Алтая. 1996 - ФСК “Энтрон” - Барнаул, 1996, с. 8-15; Скалон А. В.,Скалон Н. Ю. Золотой ключ к сердцу Азии. // Деловой мир Алтая. 1997/1998. - ФСК “Энтрон”, Барнаул, 1997, с. 20-27; Скалон А. В. Нищета богачей, или чьих рук дело спасения утопающих? // Россия Азиатская, Октябрь 1998 года. Барнаул, 1998, с. 16-22.
[17]) Троцкий Л.Д. О Сибири // Северная Азия, 1927. - N3.
[18]) По книге Г. Форда “Моя жизнь. Мои достижения.”, М.-Л., 1924
[19]) Акофф Р. Планирование в больших экономических системах.- М.: Изд- во “Советское радио”, 1972 г.- 224 с., с. 107.
[20]) См. цикл публикаций в газетах Сибири: Пока река изобилия течет мимо голодного рта. // Деловая Сибирь, № 41, 6-12 ноября 1991 года; Минует ли нас чаша сия? // Свободный курс, № 26, 25 июня-2 июля 1992 года; Наш край давно и тяжело болен. // Свободный курс, № 43, 22-29 октября 1992 года
[21]) Опыт борьбы с опустыниванием в СССР. – М.: Наука, 1981; Пустыня наступает. Последствия просчетов. М.: Международные отношения, 1990. 152 с.
[22]) См., например, тезисы III всесоюзного совещания по зоогеографии суши (23-26 сентября 1963 года, Ташкент) в сб. Зоогеография суши. Ташкент, 1963. Практически впервые после целинной эпопеи обсуждаются прямые последствия массированных распашек земель (С. Н. Варшавский, М. И. Исмагилов и др.). Сводка данных по деградации земель в Алтайском крае приведена в сборнике Проблемы предотвращения деградации земель Западной Сибири и осуществление государственного контроля за их использованием и охраной. Барнаул, 1997, с. 211.
[23]) Полгода плохая погода. // Молодежь Алтая, 6 ноября 1997 года
[24]) Можно констатировать, что мы имеем дело со случаем квазиприватизации, создающей условия для незаконной приватизации в истинном смысле этого слова. Сложилась даже цена одного гектара скупаемых земель – около 7 млн. рублей (по ценам 1997 года). Надо полагать что это процесс образования тех самых рантье, которых так боятся противники земельного рынка. Но основное условие их появление как раз и создается отсутствием рынка земли. Так где же логика? Кому выгодно тормозить создание цивилизованного рынка земли?
[25]) Состояние окружающей природной среды Алтайского края. Барнаул, 1997. 108 с., стр. 32-33
[26]) Докучаев В.В. Учение о зонах природы. М., 1948. 61 с. и последующие работы; Куражсковский Ю.Н. Очерки природопользования. М., Мысль, 1969, 272 с.; Куражсковский Ю.Н. Грамота рационального природопользования. Ростов-на-Дону: Ростовское кн. издательство, 1979. 128 с.; Шипунов Ф.Я. Оглянись на дом свой. – М.: Современник, 1988. -240 с.; Яншин А.Л., Мелуа А.И. Уроки экологических просчетов. –М.: Мысль, 1991. -429 с.
[27] В схему 5 внесены изменения: часть факторов, ранее обозначенных как одна из целей, теперь рассматриваются как общая рамка (неизбежное и постоянное средство) преобразований и вынесены в отдельный блок. Пересмотрен порядок целей. В остальном изложенные в схеме принципиальные положения не изменились. Текст не статьи не изменен. Примечание автора, редакция от 09.04.2009
[28]) Хайек, Ф.А. фон. Пагубная самонадеянность. М.: Новости при участии “Catallaxy”, 1992.- 304 с.