Малый город, как зеркало отечественной модернизации
(Проблемы малого города в Российско-Белорусском приграничье)
Российско-Белорусское приграничное пространство мы рассматриваем как сферу интересов двух государств, исторически - единых, но, по ряду причин, обладающих политической, административной, правовой спецификой, а потому - проявляющих разные типы экономического поведения. Это не может не сказываться на высоких политических уровнях взаимодействия, доходя до значительных разногласий; это заметно на региональном уровне и на уровне взаимодействия в крупных экономических проектах, во многом определяя развитие территорий.
Глава российского правительства В.В.Путин на заседании Совмина Союзного государства России и Белоруссии в октябре 2010 года заявил, что создание единого экономического пространства идёт быстрее, чем планировалось, необходимая нормативная база будет готова до 1 января 2011 года, что не может не внушать отптимизм.
Но мы обратим внимание на другой аспект проблемы: все ли институциональные, административные и социальные, препятствия развитию (в том числе и присутствующие в нормативной базе РФ) устранены в России, как системообразующем государстве будущего содружества, готового включить, кроме Белоруссии и Казахстан и другие, заинтересованные в интеграции страны СНГ? Если факторы мешающие развитию в самой России не будут устранены, то это не может не сказаться на всем экономическом пространстве будущего Союзного государства. Возникающие сегодня препятствия развитию, уже не первое десятилетие искажающие экономическое поведение хозяйствующих субъектов, могут быть не только воспроизведены в рамках нового экономического пространства, но и окажутся включены в систему на порядок большей сложности, с точки зрения ее модификации, чем когда они остаются в рамках одного, пусть и большого государства.
Очень существенно понимать в будущем содружестве и соразвитии роль заявленной модернизации, как комплекса мер по переходу страны в новую экономику. Чтобы не занимать место в статье сошлемся на два важных высказывания: Президент страны выступил с программной статьей «Россия, вперед!», где четко обозначены приоритеты и направления развития, как они представляются руководству страны. С другой стороны, экспертное сообщество России выступило с принципиально важным и глубоко проработанным документом: «Россия XXI века: образ желаемого завтра», позиции которого серьезно расходятся с официальной версией стратегии развития России.
Если Президент акцентирует внимание на политическом аспекте развития и выделяет его иннновационную составляющую, показанную, кстати, весьма односторонне, то экспертное сообщество высказывается весьма развернуто и акценты делает на нескольких аспектах. Мы выделим только то, что важно для нашей темы:
логика экспертного высказывания противопоставлена «Стратегии-2020», которая представлена Премьером РФ и считается программным документом для «Единой России»;
неизбежная модернизация расматривается как многомерный и системный процесс, задевающий без исключения все стороны жизни общества;
условия для ее проведения представляются экспертам «сложнее, чем кажется» и это очень точное определение;
изложение построено в рамках нормативного прогноза (использована концепция идеала), отчего сразу становятся видны критические точки стратегии модернизации: сложные политические и правовые аспекты, где уже сложилась инерция движения в неверном и катастрофическом направлении; детерминированная исторически пассивность общества, усугубляемая бегством активных/инициативных членов общества за пределы страны в массовых масштабах; резкий дефицит человеческого капитала, что требует реформы системы образования и подготовки кадров и пр.;
в экономике первым делом предлагается целый пласт решений имеющих институциональный характер, нацеленных на дерегулирование экономики; сокращение государственных функций и сокращение возможностей существования рент по месту в иерархии. Одним из основных направлений развития экономики должно стать предоставление большей свободы малому и среднему бизнесу и властным лицам регионального и муниципального уровня управления.
Фактически, перед нами программа в форме эссе, подготовленная для обсуждения, и, в том числе, в обществе. Думается, что настоящий материал есть небольшой вклад в такое обсуждение.
Нам важно, особенно на первом этапе исследования, понять, как сказываются различия и искажающие факторы на экономическом поведении властных и хозяйствующих субъектов на самом сложном, на наш взгляд, уровне регионального развития - муниципальном.
Мы рассмотрим малый город (МГ) как условие/фактор и среду развития, в которой совершается подавляющее число действий хозяйствующих субъектов. Мы предполагаем, что основными действующими лицами процессов описываемых понятием «модернизация» являются именно хозяйствующие субъекты, а МГ, его район и регион, с его административным центром, могут рассматриваться как рамка, набор факторов, «площадка игры», обладающая собственными очень важными характеристиками, прямо или косвенно детерминирующими их экономическое поведение.
Особенно важно понять, что в силу множества оснований МГ сегодня отражает и усугубляет много проблем и пороков развития страны, делая некоторые из них весьма наглядными. Исследуя и классифицируя проблемы МГ мы можем как в зеркале увидеть в нем проблемы о которых говорят Президент, Премьер и экспертное сообщество, но увидеть их «изнутри», со стороны тех, на кого ложится основная тяжесть реформ.
На МГ и плечи его руководителей и специалистов, лиц, принимающих решение (ЛПР) легли сегодня задачи кратно более сложные чем те, что должны были бы стоять перед ними в ламинарном экономическом потоке. Кроме задач благоустройства и поддержания благополучия, вменяемых местному самоуправлению законом, на них легла и задача модернизации экономики страны, во всем ее многообразии и сложности: от проблем с рынком недвижимости (включая, земли разного назначения) и до проблем организации фермерского хозяйства, образования и подготовки кадров. Еще хуже то, что ни МГ, ни его руководители не могут прямо влиять на очень сложные проблемы или менять условия их возникновения, что не может не сказываться на мотивации ЛПР. Муниципальные образования, сами того не желая, превратились в объект иногда жестокого эксперимента.
Ниже в первом приближении сведены в общую логику проблемы, с которыми МГ столкнулся в процессе модернизации и которые не могут не отразиться на перспективах развития в том числе и межстрановых взаимодействий.
Легитимизация и транспарентность собственности, в том числе, крайне важно: земельной собственности, особенно - на продуктивные земли. Это, собственно, ключевая проблема развития. Переход земли от неэффективного к эффективному собственнику (без чего невозможно зонирование территорий, специализация хозяйств и рациональный выбор перспективных направлений развития) не просто затруднен, он нарочито затруднен. Более того, существуют схемы давления на «опасных» конкурентов; незаконного изъятия собственности под надуманными и формальными предлогами; бандитского «налога» на доходы: от относительно невинного «крышевания», до насильственного выдавливания с рынка неудобных субъектов. Арендные договора используются в примитивной, но действенной схеме: арендующий территорию предприниматель «раскручивает» бизнес, образует связи, привлекает контрагентов, покупателей и… обнаруживает, что его арендный договор прекращен. Через неделю раскрученный бизнес открывается снова, но у него уже совсем другой владелец. На арендованных торговых площадях городских рынков для торговцев устанавливаются такие ставки арендной платы, что ни о каких накоплениях в целях расширения и речи идти не может. Все эти многообразные схемы подчеркивают с одной стороны, дефициты и искажения правового обеспечения бизнеса, а с другой - безнаказанность властных лиц и аффилированных с ними бизнес-структур.
Преследование и наказание незаконных методов конкуренции, основанных на административном ресурсе, ценовом сговоре и/или инсайдерской информации. Здесь может помочь разумное налогообложение продуктивных и селитебных земель, препятствующее их спекулятивной скупке. Например, прогрессивная ставка налога в зависимости от интенсивности использования земель может резко повлиять на лиц, которые пользуясь незаконными методами получения информации скупают земли по трассе будущих магистральных дорог. Здесь может пригодиться опыт США, где еще в 19 веке был создан прецедент отчуждения частной собственности по суду, в том случае, когда собственник мешает общеполезным действиям. Но допускаемое отечественным законодательством отчуждение частной собственности в административном порядке - не что иное как коррупционная лазейка, обдуманно вставленная в законодательную норму.
Искусственное налогообложение недвижимости по придуманным в администрациях разных уровней ставкам налогов - серьезная проблема. Единственный выход - налогообложение по рыночным ценам недвижимости, с возможностью компенсации части ставки налога для хозяйствующих субъектов занимающихся перспективными для МО направлениями работы (к примеру, экологоприемлемыми видами природопользования). Это дает МГ сильный инструмент для развития; возможность изменять ставки налога в широких пределах, на оговоренные участки и виды деятельности на них, на оговоренные публично сроки, в интересах развития МГ - это будет, пожалуй, основной вид фундаментальных инструментов развития.
Фактическое отсутствие рынка земли. Некоторые известные нам успешные попытки касаются в основном селитебных территорий
, а в части продуктивных земель - складывается парадоксальная ситуация. Удерживаемые отечественной сельскохозяйственной политикой на плаву слабые, но зато коллективные, хозяйства, ведут себя как «собака на сене»: не имея возможности эффективно работать на имеющихся у них землях они предпочитают делать вид, что используют их, но ни под каким видом не продают своим более эффективным соседям. Используя этот примитивный механизм самосохранения они подминают своих более работоспособных конкурентов и, благодаря нашей неразборчивой статистике, выдают продукцию личных подсобных хозяйств и фермеров за собственную, скупая ее по далеким от справедливости ценам. Это логичный результат двух десятилетий поддержки «слабых» и борьбы со спекуляцией (точнее - с конкурентами крупных закупщиков сельхозпродукции) в отечественной сельскохозяйственной политике.
Крайне низкая семейная мобильность населения в сочетании с широко распространившимся отходничеством (до 30% трудоспособного населения). Разрывы семейных связей - не лучший путь подъема деторождения, а невозможность вывести из села в города семьи активных работников создает искусственный дефицит рабочей силы в городе, который предлагается компенсировать ввозя гастарбайтеров. Получается, что декларированная еще Верховным советом РСФСР и поддерживаемая Думой политика «удержания на земле крестьянина» привела к тяжелым структурным перекосам: в сельской местности живет от 30% (в Смоленской области) до 40% (в Алтайском крае) и более людей, занятых, в основном, нетоварным производством. Фактически это контрпродуктивная политика государства находящаяся в одной обойме с покровительственной политикой кредитования, патерналистской политикой ввозных пошлин и тарифов под предлогом защиты отечественного производителя, лизинга техники по странным ценам и на грабительских условиях, госзакупок и интервенций на рынке зерна, что в совокупности образует весьма объемный поток средств, которые удобно «распиливать», «откатывать» и распределять, не без выгоды для тех, кто эти потоки образует, поддерживает и распределяет. Получается, что МГ стал заложником большой политики государства. Требовать при этом от муниципальных властей «развития территорий» - просто цинично.
Ценовой коллапс на рынке недвижимости в городах, куда должно было бы отхлынуть незанятое (неэффективно занятое, скажем лучше) сельское население. Цены на недвижимость с 2006 года искусственно удерживаются на неоправданно высоких уровнях с помощью бюджетных вливаний и скупки построенного и не проданного жилья по завышенным в разы ценам; заранее проигрышные проекты поддержки молодых специалистов, на которые за последние годы отреагировали в Смоленской области не то один, не то два человека. В то же время руки муниципалитетов МГ связаны и реализовать какой либо местный проект целевой поддержки физически невозможно, а инициативы в этом направлении наказуемы и весьма строго (обвинение в нецелевом расходовании средств - это как минимум, а может возникнуть и уголовное разбирательство).
Крайне низкое качество труда - тяжелая комплексная проблема. Низкое качество труда не позволяет повысить продуктивность хозяйства и предложить конкурентную цену наемного труда, способную привлечь (вернуть из города, например - из Москвы или Смоленска) квалифицированные и непьющие кадры и, что еще важнее, создать интересный рынок для частных консультантов (минимальный набор: ветврач, инженер, агроном, технолог, которые могли бы рассчитывать на адекватную их запросам плату). На муниципалитеты пытаются возложить программы среднетехнического образования, повышения квалификации и пр., в то время как на самые необходимые решения (например, введение в школе специализированных предметов для детей и врослых, что требует ставки преподавателя и некоторых расходов на инфраструктуру) в муниципальном бюджете денег нет. Федеральные программы здесь не помогают: деньги по ним, прежде чем дойти до МО, странным образом «рассасываются»; к управлению или ЛПР муниципального уровня прикосновения не имеют и действуют в рамках требований «спущенных свыше». Кроме того, количество бумаг, которые надо заполнить для того, чтобы включиться в какую либо программу, буквально удручает и руководители говорят, что уж лучше совсем без программ, чем такая многомесячная морока.
Управлять своими финансами муниципалитет не может. Выпуск ценных бумаг в обеспечение подготовки территории, скажем, под жилищное строительство; заклад собственности; операции на рынке ценных бумаг и другие нормальные методы капитализации собственности муниципалитета - невозможны. Мало того что этому препятствуют законодательные ограничения, но и сама атмосфера недоверия к ЛПР муниципального уровня, сложившаяся в стране в последнее десятилетие, препятствует этому.
Наконец, побеждающая идея назначаемости муниципальных руководителей, мэров городов и глав МО, фактически возвращает нас к концепции повсеместного планирования. Если вы назначаете руководителя (как бы он ни назывался), то ответственность за его назначение вы разделяете с ним; схему его действий вы должны одобрить; план его работы - обсудить, утвердить получившуюся программу (включая распределение работ, сроки и средства на их проведение) и проверить ее исполнение. Получается, что без выстроенной системы государственного планирования искомая «вертикаль власти» смысла не имеет.
Отсюда следует, что проблемы отечественной модернизации следует рассматривать не через призму нанотехнологий и исключительных достижений отечественных ученых (почему то работающих в Кембридже), а через проблему вполне макроэкономических процессов и факторов, конфликтов, прежде всего институционального и политического плана, которые ярче всего проявляются на примере малого города и окружающего его экономического пространства. Наши соображения укладываются в логику авторов доклада «Россия XXI века: образ желаемого завтра» и, как нам представляется, дают пищу для серьезного размышления.
Именно здесь, в этом сверхсложном объекте изучения, как в зеркале отражаются и становятся видны основные проблемы нашего общества, которые уже сказываются и не могут не сказаться в будущем, на всем экономическом пространстве Союзного государства. Заметим, что институциональные проблемы и диспропорции в развитии соседствующей с нами Белоруссии не только унаследовали все описанные нами проблемы от распавшегося Союза, но и имеют ряд собственных, возникших как следствие «собственного пути», жесткой рукой осуществляемого нынешним руководством суверенной республики. Отчасти именно здесь коренятся некоторые проблемы мешающие активному межстрановому взаимодействию на территориальном уровне, в рамках МО, которое мы планируем изучать в дальнейшем. Пока предварительный взгляд показывает, что различия в экономической политике двух стран пока идут по расходящимся векторам. Как нам представляется, МГ - прекрасный объект для изучения этих расхождений и связанных с ними проблем, а также для поиска «сходящихся векторов» развития.
Опубликовано: Скалон А.В. Малый город, как зеркало отечественной модернизации (Проблемы малого города в Российско-Белорусском приграничье) // В сб. Методология и методика региональных исследований: из прошлого в будущее (К 190-летию со дня рождения Я.А. Соловьева). Материалы школы семинара молодых ученых. - Смоленск: Универсум, 2010. С. 275-279