2.3.ヴェーバーの官僚制理論の問題意識
Weber's Bureaucratic Theory Concerns 

(1) 官僚制の限界と不可避性

　ヴェーバーが官僚制の機能的でポジティブな面だけを扱ったとのマートンの指摘(Merton,1968:251)は，間違っていないが，注目されるより限定的である．「機能」は利害状況に応じ，「逆機能」であり「順機能」である．その判断は価値前提や対立する利害状況と党派性に依存する．利害状況の多様性からすれば，逆機能は準機能であり，準機能は逆機能である．ヴェーバーは「官僚制的装置が，これまた，個々のケースに適合した処理を阻むような一定の障碍を生み出す可能性があるし，また事実生み出している…」(Weber,1976:570)と指摘し，そのような官僚制の問題を「新秩序ドイツの議会と政府」(ウェーバー,2005:319-383)での論考で以下のように指摘している．

　官僚制が真価を発揮するのは「明確に限定された専門的な種類に属する職務上の課題について，自己の義務感，不偏性および組織上の諸問題を裁量する能力」(ウェーバー,2005:345)にあり，「政治的問題に係わりのある場合，官僚支配は全く役に立たない」(ウェーバー,2005:346)．専門的知識に基づく「純技術的にすぐれた，すなわち合理的な，官僚による行政と事務処理とが，人間にとって懸案諸問題の解決方法を決定する唯一究極の価値であるとするなら」(ウェーバー, 2005:329)との前提で，官僚制に代替するシステムを確立できなければ官僚制化は不可避的とする(ウェーバー,2005:329)．官僚制組織の専門職員が利害状況に制約され，権力を操作・獲得し，意思決定と妥協の過程が非公開の「閉ざされた扉の奥」(ウェーバー,2005:324)でなされることが問題となる．

(2) ヴェーバーの官僚制に関する問題提起

　ヴェーバーは「官僚制」に関して以下の三つの問題を提起する．

a. 官僚制化に対する個人主義的な自由の確保

b. 専門知識をもつ職員の権力の増大，それに対する有効な統制

c. 官僚制の限界の問題 (ウェーバー,2005:330-331)

　上記「a.」は組織での個人の自由の問題であり，組織論では常に問われる．「b.」は「官僚支配」，専門知識による支配と官僚の恣意的な利害動機の問題である．逆機能でいえば「セクショナリズム」に該当し，ニスカネンの官僚制理論は，この問題を扱い，テクノクラートによる支配が問題となる．上記「c.」をヴェーバーは最も重要と考えた(ウェーバー,2005:330)．

　官僚制組織の職員は，政治組織なら「政治家」，経済組織なら「企業家・経営者」としての役割を果たせない．官僚制の専門職員は制定された規則と命令に従い誠実に職務を遂行する(ウェーバー,2005:331)．「政治家・企業家・経営者」と「官僚制の職員」の職務内容は重なり，あらゆる支配は行政と執行である．官僚制の職員が政策目的の設定や党派性から距離をおくとしても実際には政策の権力的，「政治的」，すなわち資源の権威的分配の過程に深くかかわらざるを得ない．両者の違いは，近代資本主義の本質であり，官僚制の職員および工場労働者は必要な施設装備，原資となる資本と生産手段を所有しない．決定的な違いは責任の取り方にある．官僚制の職員には自らの意思に反する命令に従う義務があり，非党派性を守ること，自身の見解と一致しなければ，異議申立はできるが，命令の忠実な実行のための自制がむしろ名誉となる(ウェーバー,2005:346)．このことはバーナードの組織論での協力を調整する「非人格化」の要請と一致する．バーナードの組織論とヴェーバーの官僚制理論から，組織の本質は「協力と協働を調整する非人格化による支配と服従である」．一方，選挙で選ばれた政治的指導者は，自己の見解を貫徹し，それに反する意思決定が求められれば辞職しなければならない．そうでなければ指導者とは言えない(ウェーバー,2005:331-332)．制定された規則を超えて実質的な意思決定をおこなうイノベーションの実行とそれを妨げる「官僚支配」の問題が成立する．組織のイノベーションの問題は，官僚制組織とネットワーク組織の論考で扱い，ここでは「官僚支配」の問題に言及する．

(3) 「官僚支配」：それを抑制する条件

「官僚支配」は，専門知識をもつ職員，エクスパートによる支配，テクノクラシーの問題である．専門職員は自己の利害ができるだけ統制されないよう，自己の利得の拡大を達成しようとする(ウェーバー,2005:346)．官僚は「個人的威信」，「虚栄の関心」，「無統制状態への欲望」(ウェーバー,2005:352)の利害に動機づけられる．この点でヴェーバーはニスカネンの研究に先行する．専門知識をもつ者は自らの優位を「知識や意図を秘密にするという手段によって，更に一層高めようとする…．官僚制的行政は，その傾向からすれば，常に，公開性を排斥する行政である．官僚は，できさえすれば，彼らの知識や行動を，批判の目から隠そうとする」(Weber,1976:580)．ヴェーバーは，この問題を「官僚支配」(Beamtenherrshcaft)と呼んだ(松代,1997:194)．

　官僚支配の権力の源泉は，「技術的な専門知識」と実際の職務遂行で知り得た「職務上の知識」である．これらの知識を専門職員の好意に頼らず得ることが「官僚支配」を抑制する第一の条件となる(ウェーバー,2005:347)．そのため文書公開と議事録の閲覧，実地検証，宣誓のうえでの証人尋問などの方法がある．これらが官僚を統制する手段となり，逆に知識や情報を「職務上の秘密」とし，「最も重要な権力手段」(ウェーバー,2005:347)とする．外交上の密約に関し外務省，年金問題の社会保険庁，原子力問題の経産省，放射線量問題の文科省，いじめに関し教育委員会や学校など情報を開示せず文書を破棄するか，なかったものとする．政治家と官僚が結託し，国民の操作も考えられる．企業は財務状況の適正な開示，内部文書や資料の公開を回避する．これらの発覚は常に内部通報あるいは公益通報に限られる．情報の操作，隠蔽は，どこにでもあり得る．官僚支配を抑制するのは「議会の統制によって強要される行政の公開性」(ウェーバー,2005:349)である．同様に企業組織では市場の公共性からの要請が該当する．ガバナンスの透明性，社外取締役の選任義務化，監査法人の定期的変更と選定の入札，コーポレートガバナンスの有効性が検討される．

「官僚制」は「専門的知識」による支配である(Weber,1976:129)．「専門的知識による支配」は，1)組織管理過程での「専門知識への依存」，2)「官僚制化」による「合理化」である．両者の関係は密接だが必然ではない(Weber, 1976:580)．「官僚制化」は専門職員への集権化を必ずしも意味しない．「IT化」や「DX」が自動的に管理システムの分権化を意味しないのと同様である．「官僚支配」は，利害状況に制約された専門知識をもつ専門職員による恣意的な支配であり，合法的な命令権力による義務動機のそれではない．専門的知識をもつ者は非専門家に対して自らの主張を貫く上で相対的に有利である(Weber,1976:129)．しかし専門知識をもつ者が常に権力を掌握する訳ではない．

(4) サイモンの「専門家の選択」

　H.A.サイモンの「専門家の選択」の議論(Simon,1977:7-8)を検討し，「官僚支配」を行政と市民との関係から確認しよう．一般市民は官僚制の職員の専門知識に対抗できない．それは医師の専門医学的知識に患者が依存し，医師の指示に従うのと同様である．しかし専門知識をもつ職員に対し，専門家の意思決定の妥当性の吟味は可能であり必要である．市民が専門職員以上に専門知識に精通する必要はない．専門家の間でさえ見解の不一致が生じ，その主張は専門家によって異なる．セカンド・オピニオンを確認する必要がある．以下のサイモンの指摘を確認しよう．

「専門家はめったに，結果について，政策的帰結についての専門家ではない．彼は自分の特定の専門的関心から離れた技術的分野では専門的でさえない．専門家が自分の結論をどう導いたかを説明するとき，我々は，彼の推論の仕方の多くが現実について我々の誰もがもっているものと同じ良識や常識から導かれていることを見いだす．専門家が，自分のもつ専門的立場から直接，結論を引き出したと主張するとき，我々は彼らに反論することが難しくなる．しかし我々は通常の現実の世界で，特殊な事実を一般的な結果に結びつける常識的かつあいまいな論理の道筋を，我々自身で進んで検討し判断したいと思う．もしも道筋が明らかであれば，我々はこのことができる」(Simon,1977:7-8)．

　専門知識がその専門分野の隣接領域に波及する政策の策定や結果について何ら実効性がなく，まったく役に立たなかったことは，3.11以降の原発事故の経過から明らかである．必要な情報は開示されない．専門的知識と安全性の確保が結びつくどころか，安全の確立に専門的知識がいかに無力であったかを確認できる．専門知識をもつ者は，意思決定過程を公開し，意思決定の仮説や推論を他の専門家の吟味や批判にさらすことになる．サイモンの言うように「審判の役割を果たすのに，自分自身がチャンピョン・ボクサーになる必要はない」(Simon,1977:7)．審判はプレイヤー以上に有能なプレイヤーである必要はない．原子力発電所の問題を考えるため，市民は原子力の専門家よりも専門知識に精通する必要はない．専門知識をもつ者の意思決定を理解するのに専門家以上に専門知識を必要としない．推論の多くは，サイモンが指摘するように，一般的な良識や常識から導かれる．このことを忘れてはならず，さもなければ情報の非対称性から専門家に操作される．これらの問題は，官僚制の意思決定の合理性の意味内容の問題であり，以下に官僚制の合理性とサブ・カテゴリーの問題を検討しよう．

(1) Limits and Inevitability of Bureaucracy

R.K. Merton's observation that Weber only dealt with the functional and positive aspects of bureaucracy (Merton, 1968:251) is not incorrect but rather limited. "Function" can be both "dysfunction" and "function," depending on the interests and situations involved. Such judgments depend on value premises and conflicting interests and biases. From the diversity of interests, what may be a dysfunction in one context can be a function in another. Weber pointed out that bureaucratic apparatus might create certain obstacles hindering the adaptation to individual cases and, in fact, has done so...” (Weber, 1976:570) and highlighted these bureaucratic issues in his essay "Politics as a Vocation" (Weber, 2005:319-383).

Bureaucracy demonstrates its value when dealing with "clearly delimited specialized tasks, in the performance of which official functions are guided by a sense of duty, impartiality, and the consideration of organizational problems" (Weber, 2005:345), but it becomes "completely useless" when dealing with political issues (Weber, 2005:346). Under the assumption that "technically trained, that is, rational, bureaucratic administration and office management based on specialized knowledge constitute the only ultimate value for humanity in the face of the numerous issues that concern it," if an alternative system to bureaucracy cannot be established, bureaucratization becomes inevitable (Weber, 2005:329). The issue arises when bureaucratic officials, constrained by their interests, manipulate and acquire power, and the decision-making and compromise processes take place behind closed doors (Weber, 2005:324).

(2) Weber's Issues Raised Concerning Bureaucracy

Weber raises three issues concerning bureaucracy:

a. Ensuring individualistic freedom against bureaucratization

b. Control over the increased power of knowledgeable officials and their effective regulation

c. Issues regarding the limitations of bureaucracy (Weber, 2005:330-331)

Issue "a" concerns the problem of individual freedom within organizations, a constant concern in organizational theory. Issue "b" pertains to the problem of "bureaucratic domination," the dominance of experts with specialized knowledge and the problem of bureaucratic arbitrariness. In terms of dysfunction, this corresponds to "sectionalism," which Niskanen's theory of bureaucracy addresses, focusing on the issue of governance by technocrats. Issue "c" is considered the most significant by Weber (Weber, 2005:330).

Bureaucratic officials in bureaucratic organizations cannot fulfill roles equivalent to "politicians" in political organizations or "entrepreneurs/CEOs" in economic organizations. Bureaucratic professionals adhere faithfully to prescribed rules and orders in their duties (Weber, 2005:331). The duties of "politicians/entrepreneurs/CEOs" and "bureaucratic officials" overlap, and all forms of domination are administrative and executive in nature. Even if bureaucratic officials distance themselves from policy objectives and partisanship, they inevitably become deeply involved in the authoritative distribution of resources, which is considered "political" rather than simply administrative (Weber, 2005:331-332). The issue of bureaucratic domination arises when substantive decision-making beyond prescribed rules is hindered by bureaucrats. The problem of organizational innovation is addressed in discussions of bureaucratic and network organizations, but here, the focus is on the problem of bureaucratic domination.

(3) Bureaucratic Domination: Conditions to Suppress It

"Bureaucratic domination" involves the issue of domination by officials with specialized knowledge, technocracy, and the problem of bureaucratic sectionalism. Officials with specialized knowledge strive to expand their gains while minimizing control over their self-interests (Weber, 2005:346). Bureaucrats are motivated by interests such as "personal prestige," "vanity," and "desire for uncontrolled status" (Weber, 2005:352). In this regard, Weber precedes Niskanen's research. Those with specialized knowledge attempt to enhance their superiority further through means such as "keeping their knowledge and intentions secret... Bureaucratic administration is always an administration that excludes publicity by its nature. Bureaucrats always try to hide their knowledge and actions from criticism if they can" (Weber, 1976:580). Weber calls this problem "bureaucratic domination" (Beamtenherrshcaft) (Matsushiro, 1997:194).

The source of power in bureaucratic domination lies in "technical expertise" and "official knowledge" obtained through actual job performance. The first condition to suppress "bureaucratic domination" is to obtain these pieces of knowledge without relying on the goodwill of specialized officials (Weber, 2005:347). Methods for controlling bureaucrats include document disclosure, access to meeting minutes, field verification, and sworn witness interrogations. These means serve to regulate bureaucrats, but inversely, they turn knowledge and information into "official secrets," the "most important means of power" (Weber, 2005:347). Concerning undisclosed diplomatic agreements at the Ministry of Foreign Affairs, pension issues at the Social Insurance Agency, nuclear issues at the Ministry of Economy, Trade, and Industry, radiation exposure issues at the Ministry of Education, and bullying issues at boards of education and schools, information is either not disclosed or documents are destroyed, hiding the necessary information. Collaboration between politicians and bureaucrats and manipulation of the public are conceivable. Companies avoid disclosing financial conditions and internal documents and materials. Revelations are always limited to internal or public interest reports. Information manipulation and concealment can happen anywhere. The suppression of bureaucratic domination lies in "the openness of administration enforced by parliamentary control" (Weber, 2005:349). Similarly, in corporate organizations, it corresponds to demands from the public sphere. The effectiveness of governance transparency, the obligation to appoint external directors, and the periodic rotation and bidding of audit firms are considered.

(4) Simon's "Expert Choice"

Consideration of H.A. Simon's discussion on "expert choice" (Simon, 1977:7-8) confirms "bureaucratic domination" from the perspective of the relationship between administration and citizens. Ordinary citizens cannot compete with the specialized knowledge of bureaucratic officials. This is similar to how patients rely on the specialized medical knowledge of doctors and follow their instructions. However, it is possible and necessary for citizens to scrutinize the validity of decisions made by officials with specialized knowledge. Citizens do not need to be as knowledgeable as specialized officials. Even among experts, there can be disagreements, and their claims vary. It is necessary to confirm second opinions. Let's confirm Simon's points below:

"Experts almost never are experts on the outcomes, on the policy implications of their expertise. Nor are they necessarily expert in technical fields outside their own particular technical interests. When an expert explains how he arrived at his conclusion, we find that much of his reasoning derives from common sense, from commonsense and judgment about reality that we all share. When experts claim to have drawn their conclusions directly from their particular expert positions, we find it difficult to argue with them. But in the ordinary world of reality, we would prefer to examine and judge for ourselves the common-sense and ambiguous logical paths by which they connect specific facts to general conclusions. If the paths are clear, we can do this" (Simon, 1977:7-8).

Expert knowledge has no practicality concerning policy formulation or results extending beyond the adjacent areas of their specialized field, as evident from the events following the Fukushima nuclear disaster. Necessary information is not disclosed. Rather than contributing to safety, specialized knowledge was ineffective in establishing safety. Those with specialized knowledge are required to make decision-making processes public and subject their decision hypotheses and reasoning to the scrutiny and criticism of other experts. As Simon suggests, "one need not be a champion boxer oneself to serve as a judge" (Simon, 1977:7). The judge does not need to be a more skilled player than the players. When considering issues related to nuclear power plants, citizens do not need to be more knowledgeable about nuclear power than nuclear experts. Understanding the decision-making of those with specialized knowledge does not require more specialized knowledge than the experts themselves possess. As Simon points out, much of the reasoning derives from common sense and judgment shared by all. It is crucial to remember this, or else specialists may manipulate due to information asymmetry. These issues pertain to the problem of the rationality of bureaucratic decision-making and will be further examined concerning the rationality of bureaucracy and its subcategories.