Đầu tư công- thực trạng và một số giải pháp nâng cao hiệu quả

Đầu tư công có ý nghĩa quan trọng, đóng vai trò tạo nền tảng vật chất kỹ thuật quan trọng cho đất nước, là "đòn bẩy" đối với một số ngành và vùng trọng điểm, đồng thời thực hiện các chính sách phúc lợi xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng. Tái cấu trúc đầu tư công là một trong những giải pháp nâng cao chất lượng tăng trưởng và khả năng cạnh tranh của nền kinh tế trong quá trình hội nhập của Việt Nam, kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô.

Tái cấu trúc, nâng cao hiệu quả đầu tư công

là giải pháp căn bản cần thực hiện nhằm khai thác và sử dụng nguồn lực một cách hiệu quả nhất, để có nền tài chính công mạnh, bảo đảm an toàn tài chính quốc gia. Tái cơ cấu đầu tư công là trục cơ bản của tái cơ cấu kinh tế vì nó chứa đựng yếu tố thể chế cốt lõi của nền kinh tế chuyển đổi.

Trong những năm qua, thực hiện chủ trương tái cấu trúc đầu tư công, tỷ trọng chi đầu tư công ở Việt Nam đang có xu hướng giảm dần theo sự dịch chuyển trong cơ cấu đầu tư công giữa Trung ương và địa phương, với mức độ phân cấp ngày càng tăng. Song, việc đầu tư của Trung ương giảm sẽ ảnh hưởng đến việc tập trung nguồn lực để thực hiện các dự án mục tiêu quan trọng quốc gia, đặc biệt trong bối cảnh sự phối hợp vùng còn hạn chế. Bên cạnh đó, tỷ trọng đầu tư của địa phương cao có thể dẫn đến rủi ro đầu tư dàn trải và giảm hiệu suất đầu tư.

Quy mô đầu tư công tăng, nhưng hiệu quả không tương xứng

Điều này đặt ra yêu cầu thực hiện các giải pháp tăng cường năng lực thực thi nhiệm vụ để góp phần nâng cao hiệu quả, giảm thất thoát, lãng phí và chống tham nhũng trong đầu tư công… Theo các số liệu thống kê, tổng vốn đầu tư trong xã hội liên tục tăng cao. Tính theo giá so sánh năm 1994, tổng số vốn đầu tư đã tăng từ 115 nghìn tỷ đồng năm 2000 lên hơn 400 nghìn tỷ đồng năm 2010, gấp gần 3,5 lần, bình quân mỗi năm tăng 13,9%. Còn tính từ năm 1995 cho đến năm 2010 tổng số vốn đầu tư công tính theo giá so sánh năm 1994 đã tăng từ 27.185 tỉ đồng lên đến 179.813 tỉ đồng gấp 6,6 lần, năm 2015.

Báo cáo của Bộ Kế hoạch - Đầu tư, năm 2012

Việt Nam đã triển khai đầu tư công với tổng số vốn 123.029,1 tỷ cho 20.529 dự án, tức là đáp ứng khoảng 1/3 dự án và 1/2 nhu cầu vốn đầu tư.

Trong giai đoạn 2000-2009:

đầu tư cho lĩnh vực kinh tế luôn chiếm trên 73% vốn đầu tư của Nhà nước, đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội liên quan trực tiếp đến sự phát triển của con người (khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng) còn rất khiêm tốn, giảm từ 17,6% năm 2000 xuống còn 15,2% năm 2009, trong đó đầu tư cho khoa học, giáo dục và đào tạo giảm tỷ trọng từ 8,5% năm 2000 xuống còn 5,1% năm 2009; y tế và cứu trợ xã hội từ 2,4% những năm 2000-2003 lên 3,2-3,9% những năm 2004-2008 và giảm còn 2,8% năm 2009; đầu tư cho lĩnh vực quản lý nhà nước những năm gần đây chiếm khoảng 8%. Năm 2012, bắt dầu thực hiện Chỉ thị 1792 về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ, đã tạo ra những chuyển biến mới trong nhận thức về đầu tư công, nhằm khắc phục căn bệnh đầu tư tràn lan, kém hiệu quả mà chúng ta đã nói đến hơn một, hai chục năm qua.

- Phần vốn giao cho các bộ ngành, địa phương minh bạch, không phải đi “xin-cho” từng năm như trước kia, các doanh nghiệp đẩy nhanh tiến độ để hoàn thành sớm và hiệu quả của đầu tư tăng cao hơn.

Đầu tư công trong giai đoạn 2014 - 2015 được siết chặt bằng các nguyên tắc cụ thể. Trong giai đoạn này, chỉ tập trung bố trí vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước để hoàn thành và đẩy nhanh tiến độ các dự án quan trọng quốc gia, các chương trình mục tiêu quốc gia, các dự án trọng điểm có ý nghĩa lớn đối với phát triển kinh tế-xã hội của đất nước, của các ngành, các địa phương.

Trong từng ngành, lĩnh vực, sẽ ưu tiên bố trí vốn:

- Các dự án, công trình đã hoàn thành và đã bàn giao đưa vào sử dụng nhưng chưa bố trí đủ vốn;

- Các dự án dự kiến hoàn thành năm 2014-2015 (theo tiến độ trong quyết định đầu tư, khả năng cân đối vốn và khả năng thực hiện);

- Vốn đối ứng cho các dự án ODA theo tiến độ thực hiện dự án; các dự án sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2012-2015 nhưng chưa được bố trí đủ vốn để hoàn thành, để đưa vào sử dụng, phát huy hiệu quả.

Ngân sách cũng được dùng để bố trí đủ vốn để thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản và thu hồi các khoản vốn ứng trước đúng thời hạn quy định.

Số vốn còn lại bố trí cho các dự án chuyển tiếp thực hiện theo tiến độ đã phê duyệt. Đối với các dự án chuyển tiếp cần rà soát phạm vi, quy mô đầu tư phù hợp với mục tiêu và khả năng cân đối vốn. Việc bố trí vốn phải đảm bảo dự án nhóm C hoàn thành trong 3 năm, nhóm B hoàn thành trong 5 năm.

Đối với các dự án khởi công mới, phải cân nhắc kỹ lưỡng, chỉ bố trí vốn khởi công mới các dự án thật sự cấp bách và có đầy đủ các điều kiện như:

- Dự án nằm trong quy hoạch đã được duyệt, thuộc nhiệm vụ ngân sách nhà nước;

- Xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn ở từng cấp ngân sách;

- Thẩm định nguồn vốn và cân đối vốn, phê duyệt quyết định theo đúng quy định tại Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ.

- Dự án phải hoàn thành các thủ tục đầu tư theo quy định trước ngày 31/10 năm trước;

- Đã bố trí đủ vốn để xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản theo quy định tại Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 10/10/2012 của Thủ tướng Chính phủ.

Điều đáng lo ngại là, quyết định chấp thuận đầu tư thường được dựa trên các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội (có thể coi là không có giới hạn) và khả năng huy động vốn (do chủ đầu tư tự đề xuất và thường chưa được kiểm chứng) trong khi các tiêu chí về hiệu quả kinh tế - xã hội, trách nhiệm thu hồi vốn ... chưa được quy định chặt chẽ và chưa có hiệu lực ràng buộc pháp lý.

Hiện, nền kinh tế nước ta có quy mô GDP khoảng 130 tỷ USD. Để sản xuất ra 130 tỷ USD đó, trong nền kinh tế có: 100 cảng biển, trong đó có 20 cảng “quốc tế” những chưa có một cảng biển nước sâu đủ tiêu chuẩn quốc tế; 22 sân bay dân dụng, trong đó có 8 sân bay quốc tế; đang xây dựng 18 khu kinh tế biển, 30 khu kinh tế cửa khẩu, 260 khu công nghiệp, 650 cụm công nghiệp.

Trong thời gian 10 năm (2001 đến 2010) đã quyết định thành lập mới 307 trường đại học, học viện. Đến năm 2015, Việt Nam có tổng cộng 409 trường đại học, học viện, trường cao đẳng, bình quân mỗi tỉnh có 6 trường. Năm 2015, có khoảng 550 trường đại học và cao đẳng, theo kế hoạch cần đầu tư 10 tỷ USD/năm (chưa kể giáo dục, y tế).

Theo thống kê, trong 10 năm (2001 đến 2010), mỗi tháng nước có thêm 1 khu đô thị mới. Với hệ thống quá nhiều ngân hàng, quá nhiều công ty tài chính và chứng khoán, quá nhiều sân bay, cảng biển, khu kinh tế và khu công nghiệp, tất cả đều “đang trỗi dậy”, đang được xây dựng dở dang và cần rất nhiều vốn

Đầu tư của khu vực Nhà nước không thể có hiệu quả kinh tế thuần túy cao như đầu tư của khu vực tư nhân, bởi vì trong nhiều trường hợp mục đích của đầu tư công không phải nhằm vào lợi nhuận và hiệu quả kinh tế. Ngay cả phần lớn doanh nghiệp nhà nước (DNNN), tuy có mục tiêu chính là sản xuất kinh doanh có lãi, nhưng vẫn còn phải thực hiện một số mục tiêu "phi lợi nhuận" như tạo điều kiện phát triển cho các vùng nghèo, có điều kiện khó khăn, sản xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng, các sản phẩm và dịch vụ ít lãi, thậm chí lỗ vốn... Nhưng không phải vì vậy mà có thể biện minh cho việc đầu tư kém hiệu quả kéo dài của khu vực nhà nước do những nguyên nhân chủ quan như chiến lược kinh doanh và đầu tư sai lầm, quản lý kém, thiếu trách nhiệm, lãng phí, tham nhũng...Các DNNN được Nhà nước hỗ trợ thông qua các chính sách ưu đãi về vốn. Các DNNN được ưu tiên tiếp cận vốn tín dụng. Ngân sách nhà nước có một khoản đầu tư hỗ trợ các DNNN với số tiền tăng lên hàng năm. Chính phủ cũng đứng ra bảo lãnh cho DNNN lớn đi vay nợ với lý do để thực hiện nhiệm vụ do Nhà nước đặt hàng. Với sự ưu đãi như vậy, một số DNNN lớn (tập đoàn, tổng công ty) đã trở thành những lực lượng mạnh chi phối các ngành kinh tế chủ lực của Việt Nam. Một số lĩnh vực đã có tiến bộ vượt bậc trong thời gian ngắn như viễn thông, dầu khí, đóng tàu biển.

Song, Chính phủ chưa có cơ chế giám sát chặt chẽ đối với hoạt động của các DNNN, nhất là đối với việc đầu tư. Vốn đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước được coi là "tự chủ" của doanh nghiệp, nên quá trình kiểm tra, kiểm soát chưa cao. Các bộ cũng không thể can thiệp vào quá trình sản xuất kinh doanh của các DNNN. Quá trình cổ phần hoá DNNN tiến triển chậm. Nhiều DNNN vay nợ lớn để mở rộng quy mô, đầu tư dàn trải vào nhiều lĩnh vực, nhiều ngành nghề, phát triển các hoạt động ngoài ngành nghề chính, độc quyền và có khả năng lũng đoạn thị trường, quản lý kém gây thất thoát vốn, kinh doanh thua lỗ. Tình trạng sử dụng chưa hiệu quả vốn đầu tư ở các DNNN đã trở thành phổ biến và đáng báo động.

Một trong những nội dung quan trọng được Hội nghị Trung ương 3, khóa XI và kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa XIII đề cập tới là vấn đề tái cơ cấu nền kinh tế gắn với mô hình tăng trưởng. Trong đó, tái cấu trúc đầu tư với trọng tâm là đầu tư công luôn thu hút được sự quan tâm của nhiều tầng lớp trong xã hội. Vấn đề tái cấu trúc đầu tư công luôn gắn với việc nâng cao hiệu quả đầu tư là việc làm cần thiết không chỉ nhằm kiềm chế lạm phát mà vấn đề quan trọng hơn là góp phần nâng cao chất lượng tăng trưởng và khả năng cạnh tranh của nền kinh tế quốc dân.

Tuy nhiên, cùng với những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển đất nước, không thể phủ nhận hiệu quả đầu tư công của nước ta còn nhiều hạn chế. Đầu tư công ở Việt Nam luôn đi cùng với lãng phí và tốn kém, do phân cấp quá rộng dẫn tới tình trạng phê duyệt quá nhiều dự án vượt khả năng cân đối vốn Ngân sách Nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ. Do đầu tư phân tán, vốn được phân bổ vào quá nhiều dự án nên các dự án thường bị thiếu vốn và kéo dài tiến độ, làm tăng chi phí đầu tư và chậm đưa công trình vào sử dụng. "Với lối tư duy “nhiệm kỳ”, “cục bộ, địa phương” phát triển kinh tế theo đơn vị hành chính, cho nên còn tình trạng thiếu tính gắn kết trong đầu tư xét về tổng thể.

Đầu tư công và quản lý đầu tư công kém hiệu quả, khiến hiệu quả đầu tư xã hội bị hạn chế, gia tăng nhiều hệ quả tiêu cực khác như: tăng sức ép lạm phát trong nước, mất cân đối vĩ mô - trong đó có cân đối ngành, sản phẩm, cán cân xuất - nhập khẩu, cán cân thanh toán, dự trữ ngoại hối và tích lũy - tiêu dùng, mất cân đối và gia tăng chênh lệch giàu nghèo giữa các vùng, miền, địa phương và bộ phận dân cư trong xã hội…

Một nguyên nhân hiệu quả đầu tư thấp là công tác phân tích dự báo cũng chưa được coi trọng đúng mức khi nghiên cứu hoạch định chính sách, dẫn đến thường xuyên phải bổ sung, sửa đổi, tạo ra sự không đồng bộ, không nhất quán. Tư tưởng bao cấp, tâm lý muốn được Nhà nước bảo hộ còn nặng nề; thói quen và dấu ấn quản lý theo kiểu cũ vẫn tồn tại và không dễ xóa bỏ đã gây cản trở không nhỏ cho quá trình đổi mới…

Từ thực trang hiện nay, để đầu tư công đạt hiệu quả, hạn chế dàn trải, cần thực hiện một số giải pháp cơ bản sau:

Thứ nhất, cần thay đổi quan điểm đầu tư công. Nhà nước chỉ đầu tư vào những công trình công cộng mà kinh tế tư nhân không hay chưa đầu tư, không đầu tư vào những lĩnh vực thương mại, chạy theo lợi nhuận (chứng khoán, khách sạn, nhà hàng). Thu hút nguồn vốn từ khu vực tư nhân cùng đầu tư với nhà nước theo nguyên tắc công tư kết hợp.

Thứ hai, để thực hiện tái cơ cấu đầu tư công phải sửa đổi từ thể chế, bộ máy, luật pháp liên quan như Luật đất đai, Luật đấu thầu, trách nhiệm của bộ máy nhà nước và người ra quyết định, trách nhiệm của công chức, viên chức nhà nước. Đồng thời, chủ động hội nhập quốc tế, Việt Nam phải tuân thủ những luật chơi chung và các điều khoản đã cam kết, trong đó có cải cách tài chính công sao cho phù hợp với những quy định và cam kết quốc tế, bảo đảm nâng cao năng lực quản lý nhà nước về kinh tế và năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp và nền kinh tế.

Luật đầu tư công ra đời và có hiệu lực từ 2015 là một yếu tố quan trọng nâng cao hiệu quả đầu tư công. Cùng với thực hiện Luật Đầu tư công, Luật mua sắm công, thực hiện triệt để nguyên tắc công khai, minh bạch, giám sát độc lập, quy chế độ trách nhiệm cá nhân trong từng khâu của quá trình đầu tư, thiết kế, thẩm định, thi công, giám sát, quyết toán ... Nâng cao vai trò, trách nhiệm của báo chí trong việc phát hiện, giám sát đầu tư công. Nâng cao vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong toàn bộ quá trình thực hiện đầu tư công.

Khuyến nghị của giới chuyên gia là, để tăng cường mức độ toàn diện và minh bạch của ngân sách, cần bảo đảm nhất quán từ khâu dự toán đến quyết toán cho cả chi thường xuyên lẫn chi đầu tư; hợp nhất dữ liệu kế toán của các đơn vị khu vực công trong báo cáo tài chính hợp nhất của Chính phủ, để tạo ra bức tranh toàn diện về hoạt động của khu vực công. Theo đó, cần có cơ chế tăng cường trách nhiệm giải trình và báo cáo theo hiệu quả hoạt động; từng bước triển khai lập ngân sách theo đầu ra tại các cơ quan, đơn vị phù hợp.

Thứ ba, cần cải thiện năng lực phối hợp vùng; tập trung nâng cao hiệu suất và sắp xếp lại nguồn lực trong lĩnh vực tài chính; gắn kết tốt hơn giữa chi sự nghiệp với chi đầu tư, đặc biệt trong giao thông và nông nghiệp để kéo dài vòng đời đầu tư. Nghiên cứu cơ chế để các địa phương nghèo nâng cao khả năng huy động thu và giảm phụ thuộc vào số bổ sung từ ngân sách trung ương thông qua cơ chế phân chia nguồn thu công bằng minh bạch.

Thứ tư, bảo đảm tiết kiệm và hiệu quả các khoản chi tài chính của khu vực công. Các khoản chi tài chính của khu vực công đa phần là do NSNN đảm nhận, có đặc điểm không hoàn trả trực tiếp, không có tính chất ngang giá, lại có phạm vi rộng, khối lượng chi lớn. Vì vậy, cần coi trọng và thực hiện mục tiêu tiết kiệm và hiệu quả các khoản chi của khu vực công trong quá trình cải cách, đổi mới tài chính công.

Thứ năm, đổi mới đầu tư công phải hướng tới mục tiêu thúc đẩy mạnh mẽ cải cách hành chính nhà nước, bảo đảm cho bộ máy hành chính hoạt động tốt hơn, chuyên nghiệp hơn, điều hành có hiệu quả hơn hoạt động kinh tế-xã hội của đất nước. Đầu tư công không chỉ có tác dụng cung cấp nguồn lực cho bộ máy công quyền hoạt động, mà điều quan trọng là phải thông qua đó có tác động mạnh mẽ đến việc điều chỉnh tổ chức và tính hiệu quả của hoạt động bộ máy. Vì vậy, gắn việc đổi mới đầu tư công với xây dựng bộ máy trong sạch vững mạnh được coi là một trong những mục tiêu quan trọng.

Thứ sáu, thông qua cải cách, đổi mới hoạt động đầu tư công bảo đảm cho việc sản xuất và cung cấp hàng hóa dịch vụ công cộng công bằng và hiệu quả hơn. Hầu hết việc sản xuất và cung cấp hàng hóa dịch vụ công cộng đều do bộ máy công quyền từ trung ương đến địa phương đảm nhận. Nếu bộ máy công quyền thiếu trung thực, không minh bạch, nạn tham nhũng diễn ra tràn lan, thì việc sản xuất và cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng khó đạt được yêu cầu công bằng và hiệu quả. Do đó, vấn đề đặt ra là việc cải cách, đổi mới hoạt động đầu tư công phải hướng vào mục tiêu bảo đảm công bằng và hiệu quả.

Thứ bảy, tiếp tục đẩy mạnh thực hiện các nghị quyết, chủ trương của Đảng và Nhà nước về đổi mới, sắp xếp lại hệ thống doanh DNNN; đặc biệt là cơ chế quản lý vốn, tách bạch tài chính doanh nghiệp với tài chính nhà nước.Đối với tài chính của các cơ quan công quyền và các đơn vị sự nghiệp công lập, nội dung đổi mới là tập trung nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm gắn việc đổi mới với công cuộc cải cách hành chính và việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng công bằng và hiệu quả…

Thứ tám, nâng cao năng lực và hiệu lực hoạt động của các cơ quan có nhiệm vụ kiểm tra, giám sát kết quả quản lý và sử dụng đầu tư công. Quy định rõ ràng trách nhiệm vật chất của những người đứng đầu cơ quan chính quyền nhà nước mỗi cấp trước kết quả quản lý đầu tư công của cấp đó. Đổi mới công tác thanh tra, giám sát tài chính trong toàn bộ quá trình quản lý tài chính công.

Như vậy, vấn đề quan tâm nhất của Việt Nam hiện nay chính là phải cơ cấu lại ngân sách nhằm động viên hợp lý nguồn lực, bảo đảm hợp lý chi thường xuyên, trả nợ, tăng cường quản lý nợ công, giảm mức bội chi trong giai đoạn 2016-2020, từ đó bảo đảm an toàn tài chính quốc gia. Tái cấu trúc, nâng cao hiệu quả đầu tư công ở nước ta, sẽ góp phần cơ cấu lại ngân sách.

ThS. Phạm Thị Kim Thành - Ủy ban nhân dân quận Hoàng Mai, Hà Nội

------------------------------------------

(1) http://vneconomy.vn/thoi-su/dau-tu-cong-20142015-bi-siet-manh-20130716121820122.htm

(2) http://www.sav.gov.vn/1782-1-ndt/dau-tu-cong-–-thuc-trang-va-giai-phap.sav

(3) http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/thoi-su/2016-06-06/co-cau-lai-ngan-sach-de-dam-bao-an-toan-tai-chinh-quoc-gia-32329.aspx

Theo: tapchicongsan.org.vn