En cuanto a los asuntos planteados en la presentación, cumple con manifestar que esta Contraloría General ha dispuesto en su oficio circular N° 24.143, de 2015 -que imparte instrucciones para la atención de solicitudes de pronunciamiento jurídico-, que las consultas que se le presenten deben referirse a asuntos concretos en los cuales los recurrentes tengan derechos o intereses específicos, individuales o colectivos, y no a situaciones hipotéticas.
Por consiguiente, como en la presentación de la especie no se cumple con la referida condición, en esta oportunidad no se emitirá un pronunciamiento sobre la materia consultada (aplica dictámenes N°s. 60.368 y 87.891, ambos, de 2016,de este origen, entre otros).
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Corresponde hacer presente, que la interpretación jurídica contenida en los dictámenes del Organismo Fiscalizador, tal como se expresara en el dictamen Nº 35.397, de 2007, es de carácter general y constituye un precedente que puede ser invocado por un número indeterminado de personas que se encuentren comprendidas en la misma situación analizada en el respectivo pronunciamiento.
Finalmente, es conveniente recordar que los informes jurídicos emitidos por la Entidad de Control son obligatorios y vinculantes para los servicios sometidos a su fiscalización, imperatividad que encuentra su fundamento en los artículos 6°, 7° y 98 de la Constitución Política de la República; 2° de la ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; y, 1°, 5°, 6°, 9°, 16 y 19 de la ley Nº 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General, por lo que el incumplimiento de tales pronunciamientos por parte de esos organismos significa la infracción de sus deberes funcionarios, comprometiendo su responsabilidad administrativa.
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Acorde con el criterio contenido en el dictamen N° 30.003, de 2019, de este origen, su incumplimiento significa la infracción de los deberes funcionarios de quienes deban adoptar las medidas tendientes a darle aplicación, comprometiendo su responsabilidad administrativa, la superioridad de dicha institución deberá disponer la instrucción de un proceso disciplinario, con la finalidad de determinar las eventuales responsabilidades administrativas que emanen de la aludida inobservancia.
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Cuando una persona o funcionario hace una denuncia ejerce ante este Órgano de Control el ‘derecho de petición’ contemplado en el artículo 19, N° 14, de la Constitución Política < aplica criterio contenido en el dictamen N° 17.737, de 2012 >
De este modo, se infiere que las denuncias bajo reserva de la identidad de una persona o servidor ante esta Contraloría General, por eventuales irregularidades ocurridas en actuaciones en los servicios públicos, corresponden a una modalidad que complementa las funciones de control que desarrolla en virtud de sus atribuciones y deberes constitucionales y legales, y que la circunstancia de no contar con dicho mecanismo -esto es, la reserva de la identidad del denunciante- afectaría el debido cumplimiento de tales tareas, siendo procede que aquella figura se mantenga, en armonía con lo precisado en el reseñado N° 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia.
En tal orden de ideas, es útil indicar que lo anterior se encuentra en armonía con lo resuelto por el Consejo para la Transparencia, en procedimiento rol C-276-2016, considerando 6), en el cual ha precisado que “respecto a la parte de la solicitud de información consistente en el nombre del denunciante, de acuerdo al criterio aplicado en los amparos Roles C520-09 y C302-10, que ante solicitudes de información referidas al nombre de las personas que han efectuado denuncias ante organismos públicos, cabe resguardar la identidad del denunciante, a fin de evitar que éstos se "(...) inhiban de realizar futuras denuncias e impedir que los órganos de la Administración, (...) realicen las fiscalizaciones necesarias que surgen de dichas denuncias (...)" (considerando 7° de la decisión del amparo Rol 520-09). En efecto, la entrega de la identidad de los denunciantes puede conllevar a que aquellos que pretenden formular futuras denuncias ante los órganos y servicios de la Administración del Estado se inhiban de realizarlas, impidiendo con ello que tales órganos y servicios cuenten con un insumo inestimable que les sirva de base para efectuar las fiscalizaciones necesarias destinadas a esclarecer los hechos o irregularidades de que éstas puedan dar cuenta y de esta forma, incluso, afectar el debido cumplimiento de las funciones del órgano, en los términos establecidos en el artículo 21 de la Ley de Transparencia”.
Consecuente con lo expuesto, cabe concluir que no procede que esta Contraloría General publicite la identidad de la persona denunciante de las irregularidades existentes en la contratación del señor Lobos Cordano en la referida superintendencia, debiendo desestimarse la solicitud de que se trata.
Complementa y aclara dictamen N° E428343, de 2023, de esta Contraloría General, en el sentido que dicho pronunciamiento no impide la presentación de solicitudes de pronunciamiento jurídico por parte de quienes tengan derechos o intereses específicos ni la formulación de denuncias de particulares.
El señor Patricio Herman Pacheco, en su calidad de representante de la Fundación Defendamos la Ciudad, solicita que se analice el criterio contenido en el dictamen N° E428343, de 2023, toda vez que, a su juicio, dicho pronunciamiento impediría la libre formulación de denuncias ante esta Contraloría General.
Como cuestión previa, cabe hacer presente que mediante el aludido dictamen se dio respuesta a la inquietud planteada por la Contraloría Regional de Tarapacá acerca de la forma en que las Sedes Regionales de esta Entidad de Fiscalización deben proceder frente a las excesivas y reiteradas presentaciones de algunos particulares, que impiden una adecuada racionalización en el ejercicio de sus funciones.
Así, el citado documento concluyó que, en caso de no cumplirse con los presupuestos que este Organismo de Control ha establecido para optimizar el ejercicio de su labor dictaminadora o con los criterios fijados para determinar la factibilidad de la ejecución de procedimientos de control no planificados, resulta posible abstenerse de dar la respuesta requerida o adoptar las acciones solicitadas, lo que también puede aplicarse a algunas peticiones de particulares excesivas o reiteradas.
Como cuestión previa, cumple con anotar que el dictamen N° E292782, de 2022, ha manifestado que la intención del legislador de la ley N° 19.880 fue favorecer la participación de las personas durante el procedimiento administrativo, permitiendo plantear solicitudes de cualquier naturaleza y en cualquier etapa de su tramitación, con la finalidad de que aporten antecedentes o hagan presente los elementos de juicio que estimen pertinentes para que la autoridad adopte una mejor resolución, lo cual está en armonía con el derecho de petición consagrado en el artículo 19, N° 14, de la Constitución Política de la República.
Dicho precepto constitucional asegura a todas las personas el derecho de presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra limitación que la de proceder en términos respetuosos y convenientes.
En tal contexto, el dictamen N° E428343, de 2023, debe necesariamente interpretarse a la luz de la garantía contenida en el artículo 19, N° 14, de la Carta Fundamental, de modo que, en ningún caso, puede significar un impedimento o limitación al ejercicio del derecho allí consagrado.
Luego, y para el solo efecto de administrar de manera racional, eficiente e idónea los limitados recursos con que cuenta esta Contraloría General, el cuestionado dictamen recordó que el oficio circular N° 24.143, de 2015, de este origen, imparte instrucciones para la atención de solicitudes de pronunciamiento jurídico, precisando que el recurrente debe tener derechos o intereses específicos, individuales o colectivos, en el procedimiento administrativo que requiere iniciar y manifestar los hechos y razones que motivan su solicitud, además de las peticiones concretas que formula, todo lo cual guarda relación con lo ordenado en la citada ley N° 19.880.
Así, debe concluirse que el referido oficio circular N° 24.143, de 2015, no ha sido dejado sin efecto ni alterado por el dictamen N° E428343, de 2023, por lo que se mantiene vigente y corresponde se aplique a las situaciones que allí se regulan.
Por su parte, en lo que concierne a la función de control externo, es dable reiterar que esta Contraloría General mantiene diversos canales para recibir denuncias acerca de hechos que podrían derivar en una investigación o proceso de fiscalización, lo que no ha sido modificado de modo alguno por el apuntado dictamen. Ello, sin perjuicio de señalar que sólo del análisis de la respectiva presentación, se podrá determinar la factibilidad de realizar la indagatoria solicitada y los términos y condiciones en que eventualmente ella se verificará, en especial en aquellas situaciones en que dice relación con materias no planificadas.
Luego, la alusión que hace el dictamen en comento a las excesivas y reiteradas presentaciones de particulares que pueden eventualmente no ser atendidas, debe entenderse referida sólo a aquellas que implican un ejercicio abusivo de derechos, como serían, a modo ejemplar, las que insisten continuamente en un determinado asunto o se efectúan de manera masiva por uno o más peticionarios, sin aportar elementos de juicio distintos a los que ya se han analizado en diversas oportunidades.
En cuanto a las denuncias anónimas de particulares, cabe hacer presente que aquellas que versen sobre hechos constitutivos de infracciones administrativas o faltas disciplinarias, están reguladas expresamente en la ley N° 21.592, la que establece un sistema de protección que permite la reserva de identidad del denunciante y garantiza su integridad personal y la de sus bienes, así como la conservación de sus condiciones de vida y trabajo, que eventualmente podrían verse amenazadas como consecuencia de su denuncia o de su participación en los procedimientos propios de las investigaciones respectivas.
Asimismo, en cuanto a la aplicación de la ley N° 20.285 -cuyo artículo primero aprueba la ley de transparencia de la función pública y de acceso a la información de la Administración del Estado-, debe anotarse que el citado dictamen N° E428343, de 2023, no se pronuncia respecto de las solicitudes de acceso a la información reguladas en ese texto legal, las que se tramitan según las disposiciones pertinentes de la misma.
Al respecto, cumple con puntualizar que el artículo 21 de ese texto legal establece las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, entre ellas, en los casos en que la publicidad, comunicación o conocimiento de la misma afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales.
Se complementa y aclara en los términos expuestos el dictamen N° E428343, de 2023.
Fuentes Legales.
POL art/19 num/14, ley 21592, ley 20285 art/primero art/21 ,
Jurisprudencia.
Aplica dictamen E292782/2022, 24143/2015; Aclara dictamen E428343/2023; Complementa dictamen E428343/2023
Acción Dictamen Año
Aplica E292782 2022
Aplica 020143N 2015
Aclara E428343 2023
Complementa E428343 2023
Atiende solicitudes sobre modificación, actualización y emisión de instrucciones de esta Contraloría General en las materias que indica.
Los señores Osvaldo Nieto Roa y Gastón Lux Palma, en su calidad de integrantes de la Comisión Ciudadana de Planificación Comunal de Valparaíso, han realizado diversas presentaciones en las que solicitan que se modifiquen, actualicen o dicten instrucciones por parte de esta Contraloría General en ciertas materias que detallan.
Al respecto, cumple con señalar que corresponde a este Ente Fiscalizador, en ejercicio de sus competencias y de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, ponderar la pertinencia de dictar o modificar instrucciones acerca de los aspectos aludidos por los recurrentes. Sin perjuicio de ello, cabe hacer algunas precisiones sobre lo expresado por estos.
En primer término, requieren que se modifique el oficio circular N° 24.143, de 2015, que imparte instrucciones para la atención de solicitudes de pronunciamiento jurídico por parte de esta Entidad de Control, en el sentido de eliminar la exigencia de que las consultas de particulares deban referirse a asuntos en los que estos tengan derechos o intereses específicos, individuales o colectivos, pues, a su juicio, ello impediría plantear peticiones que afecten a la sociedad toda, como serían aquellas relativas a casos de corrupción.
En relación con este aspecto, cabe hacer presente que las anotadas instrucciones solo se refieren a la emisión de pronunciamientos jurídicos o dictámenes, y tienen por objeto racionalizar el ejercicio de las funciones de este Organismo Contralor desde la institución procesal de la legitimación, lo que se traduce, en términos normativos, en la exigencia legal de que la persona tenga la condición de interesada en un procedimiento administrativo.
Fuera del ámbito de la potestad dictaminadora, cualquier ciudadano puede realizar una denuncia, por ejemplo, sobre conductas contrarias a la probidad administrativa. Asimismo, esta Contraloría General cuenta con una serie de canales destinados a atender denuncias interpuestas por la comunidad, función que, por cierto, ha de ser desempeñada de acuerdo con una racional, eficiente e idónea administración de sus limitados recursos.
En este sentido, no teniendo el denunciante -por regla general- un derecho o interés comprometido, corresponde a esta Institución de Control ponderar si iniciar o no un procedimiento de fiscalización, considerando la entidad del hecho denunciado desde la perspectiva del interés público comprometido, la suficiencia de los antecedentes allegados, la proximidad de la denuncia con el hecho y la consecuente posibilidad de que el resultado del procedimiento sea eficaz, la existencia de múltiples presentaciones por parte de un mismo ciudadano, o la circunstancia de encontrarse en curso otro procedimiento de control, entre otros aspectos.
En segundo lugar, los peticionarios plantean la necesidad de actualizar el oficio circular N° 28.704, de 1981, sobre disposiciones y recomendaciones referentes a la eliminación de documentos, específicamente en lo relativo a los plazos de conservación y eliminación de los documentos físicos y digitales del Estado.
Sobre el particular, debe aclararse que el aludido oficio circular se limita a describir la situación de algunos documentos que, por mandato legal, tienen plazos de conservación determinados, además de realizar ciertas recomendaciones generales sobre la materia, sin que ello afecte otros plazos o regulaciones establecidas para el tipo de documento de que se trate.
Así, por ejemplo, resultan plenamente aplicables las disposiciones de las leyes N°s. 18.845 y 19.799, que permiten cumplir la obligación de conservar los documentos propendiendo al uso de sistemas electrónicos y digitales de generación, soporte y almacenamiento de información; y aquellas sobre transparencia y publicidad de procedimientos y actos administrativos contenidas en las leyes N°s. 19.880 y 20.285, que sean pertinentes.
Finalmente, los recurrentes piden que esta Entidad Fiscalizadora dicte un instructivo dirigido a los funcionarios de las Contralorías Regionales, en que se determine que ante casos en que existan faltas a la probidad o negociación incompatible de concejales, deben realizarse las denuncias o derivaciones de antecedentes que correspondan al Ministerio Público o al Consejo de Defensa del Estado, para la consecuente persecución de la responsabilidad penal.
Al respecto, cabe anotar que, además de las disposiciones legales relativas a la obligación de denunciar de los funcionarios públicos y municipales, contenidas en los artículos 175, letra b), del Código Procesal Penal; 61, letra k), de la ley N° 18.834; y 58, letra k), de la ley N° 18.883, esta Entidad Fiscalizadora en diversos instrumentos ha tratado la materia.
Así, y a modo ejemplar, es posible citar la orden de servicio N° 276, de 2019, sobre procedimiento para la tramitación y remisión de reportes de operaciones sospechosas a la Unidad de Análisis Financiero; la orden de servicio N° 75, de 2019, que establece requisitos para ordenar procedimientos disciplinarios; y la resolución N° 10, de 2021, sobre normas que regulan las auditorías efectuadas por la Contraloría General. En tales instrumentos -aplicables a las Contralorías Regionales en virtud de la resolución N° 1.002, de 2011, que fija su organización y atribuciones- se recuerda que corresponde denunciar y/o poner en conocimiento del Ministerio Público y, en su caso, del Consejo de Defensa del Estado, los hechos de que se tome conocimiento que puedan revestir la eventual comisión de un delito.
Finalmente, conviene hacer presente que esta Contraloría General está constantemente revisando y actualizando su jurisprudencia administrativa e instructivos, todos los cuales se encuentran a disposición del público en su página web institucional: www.contraloria.cl.
Fuentes Legales.
CPR art/175 lt/b, ley 18834 art/61 lt/k, ley 18883 art/58 lt/k ,
Jurisprudencia.
Aplica dictámenes 24143/2015, 28704/81
Acción Dictamen Año
Aplica 024143N 2015
Aplica 028704N 1981
No procede devengar la obligación de pagar bienes y servicios que no se han recibido conforme.
Se ha dirigido a la Contraloría General de la República, el Servicio Nacional de Menores solicitando autorización para respaldar el devengo de las obligaciones contraídas con los correspondientes contratos, convenios y órdenes de compra, debido a que por las situaciones generadas en la contingencia nacional suscitada en el último trimestre del año, no podrá recibir conforme antes del 31 de diciembre los bienes y servicios que indica, lo que conlleva consecuencias presupuestarias para el año 2020. Al respecto, el ente contralor indicó que, sobre el particular, el artículo 12 del decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, prescribe que el ejercicio presupuestario coincidirá con el año calendario. Agrega que las cuentas del ejercicio presupuestario quedarán cerradas al 31 de diciembre de cada año. Luego, su artículo 19 indica que los presupuestos de gastos son estimaciones del límite máximo a que pueden alcanzar los egresos y compromisos públicos. Se entenderá por egresos públicos los pagos efectivos y por compromisos, las obligaciones que se devenguen y no se paguen en el respectivo ejercicio presupuestario.
Enseguida, el ente fiscalizador expuso que, asimismo, el capítulo I de la resolución N° 16, de 2015, de esta Contraloría, reconoce el principio contable del devengo señalando que las transacciones y otros hechos económicos deben reconocerse en los registros contables cuando estos ocurren, y estipula que la información financiera de los servicios públicos debe tener la característica de representar fielmente los hechos económicos, lo que se alcanza cuando la descripción del hecho es completa, neutral y libre de error significativo.
Seguidamente, el ente contralor adujo que conforme a lo señalado, las obligaciones se reconocen como devengadas con la recepción del bien, o la prestación efectiva del servicio. Por lo anterior, registrar como transacciones devengadas aquellas que se encuentran en etapas previas de afectación del gasto vulnera el principio de juridicidad y devengado, y además implica proyectar un desempeño financiero distorsionado de ese servicio público en el último periodo del año, motivo por el cual, los servicios públicos deben registrar sus hechos económicos de acuerdo a la normativa vigente. Finalmente, el órgano contralor concluyó que, atendido a lo expuesto, no procede que el Servicio Nacional de Menores devengue con contratos, convenios y órdenes de compra, la obligación de pagar bienes y servicios que no se han recibido conforme.
Se ha dirigido a esta Entidad de Control el Servicio Nacional de Menores solicitando autorización para respaldar el devengo de las obligaciones contraídas con los correspondientes contratos, convenios y órdenes de compra, debido a que por las situaciones generadas en la contingencia nacional suscitada en el último trimestre del año, no podrá recibir conforme antes del 31 de diciembre los bienes y servicios que indica, lo que conlleva consecuencias presupuestarias para el año 2020.
Sobre el particular, el artículo 12 del decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, prescribe que el ejercicio presupuestario coincidirá con el año calendario. Agrega que las cuentas del ejercicio presupuestario quedarán cerradas al 31 de diciembre de cada año.
Luego, su artículo 19 indica que los presupuestos de gastos son estimaciones del límite máximo a que pueden alcanzar los egresos y compromisos públicos. Se entenderá por egresos públicos los pagos efectivos y por compromisos, las obligaciones que se devenguen y no se paguen en el respectivo ejercicio presupuestario.
Asimismo, el capítulo I de la resolución N° 16, de 2015, de esta Contraloría, reconoce el principio contable del devengo señalando que las transacciones y otros hechos económicos deben reconocerse en los registros contables cuando estos ocurren, y estipula que la información financiera de los servicios públicos debe tener la característica de representar fielmente los hechos económicos, lo que se alcanza cuando la descripción del hecho es completa, neutral y libre de error significativo.
Al respecto, el dictamen N° 12.612, de 2010, precisó que atendido el principio de juridicidad que rige las actuaciones de los organismos de la Administración del Estado, la obligación del servicio público de pagar el precio convenido o la prestación del servicio pactada, deberá entenderse devengada en el momento en que ella se haga exigible, esto es, con la recepción del bien o la prestación efectiva del servicio, conforme a las estipulaciones convenidas.
Además, para efectos del reconocimiento de la obligación exigible y su contabilización, tendrá que considerarse el tipo de acto de que se trate y la documentación pertinente. Así, tratándose de compras de bienes, prestaciones de servicios y ejecución de obras, los documentos que sirven de respaldo a la respectiva cuenta por pagar, estarán constituidos por las guías de despacho, las facturas, las boletas y los estados de pago de los contratistas, según corresponda, sin perjuicio que previamente lo constituyeron el contrato u orden de compra, según la operación que se trate.
Conforme a lo señalado, las obligaciones se reconocen como devengadas con la recepción del bien, o la prestación efectiva del servicio.
Por lo anterior, registrar como transacciones devengadas aquellas que se encuentran en etapas previas de afectación del gasto vulnera el principio de juridicidad y devengado, y además implica proyectar un desempeño financiero distorsionado de ese servicio público en el último periodo del año, motivo por el cual, los servicios públicos deben registrar sus hechos económicos de acuerdo a la normativa vigente.
Atendido a lo expuesto, no procede que el Servicio Nacional de Menores devengue con contratos, convenios y órdenes de compra, la obligación de pagar bienes y servicios que no se han recibido conforme.
Fuentes Legales.
dl 1263/75 art/12, dl 1263/75 art/19 ,
Jurisprudencia.
Aplica dictamen 12612/2010
Acción Dictamen Año
Aplica 012612N 2010