Al respecto, cabe recordar que, aplicando los criterios contenidos en los dictámenes N° 17.052, de 2009, y 3.170, de 2014, determinó la procedencia de que el alcalde -en el ejercicio de las atribuciones que le competen como administrador de los bienes municipales- autorice en forma excepcional la utilización de los vehículos en cuestión para el cumplimiento de la función municipal de asistencia social y deportiva, siempre que no entorpezca de modo alguno la destinación principal a que se encuentran afectos dichos móviles, correspondiendo al propio ente edilicio determinar en qué circunstancias específicas se puede otorgar la mencionada autorización.
Sobre el particular, cabe reiterar que en virtud de lo dispuesto en el artículo 2° del decreto ley N° 799, de 1974, que regula el uso y circulación de vehículos estatales -aplicable a los vehículos municipales-, y en conformidad con lo concluido en la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control contenida, entre otros, en el dictamen N° 49.718, de 2008, dichos móviles solo pueden ser utilizados para el cumplimiento de funciones inherentes a los fines institucionales, estando absolutamente prohibido su uso en cometidos particulares o ajenos al servicio al cual pertenecen.
Enseguida, acorde con los artículos 1°, 3° y 4° de ley N° 18.695, las entidades edilicias tienen por finalidad satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas, para lo cual deben cumplir las funciones que, en forma exclusiva o compartida con otros organismos de la Administración, el legislador les ha encomendado, hallándose facultados los alcaldes, en lo que interesa, a autorizar la circulación de los vehículos municipales fuera de los días y horas de trabajo para el cumplimiento de las referidos cometidos, conforme con lo dispuesto en el artículo 63, letra ñ), del citado texto legal.
Por su parte, el inciso primero del artículo 1° del decreto N° 80, de 2004, prevé que el transporte privado remunerado de pasajeros en vehículos motorizados por las vías y caminos que indica, deberá ajustarse a las normas que él establece en ese cuerpo normativo y a las que dicte el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.
Sin embargo, su inciso segundo excluye de ese cuerpo reglamentario, entre otros, a los vehículos a que se refiere el decreto ley N° 799, de 1974.
En dicho contexto, se debe aclarar que el uso y circulación de los vehículos municipales se rige por los referidos preceptos del decreto ley N° 799, y de la ley N° 18.695, y no por la normativa establecida en el apuntado decreto N° 80, de 2004, habida consideración de la exclusión expresa que hace este último cuerpo reglamentario, lo que resulta aplicable en la especie a los vehículos destinados al transporte escolar de que se trata.
Finalmente, en lo que concierne a los seguros que ampararían el uso y circulación de los aludidos móviles, cabe señalar que, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 5°, letra c), y 63, letra f), de la ley N° 18.695, la administración de los bienes municipales constituye una de las atribuciones esenciales de las entidades edilicias, cuyo ejercicio corresponde, especialmente, al respectivo alcalde, por lo que corresponde a este ponderar la necesidad y conveniencia de contratar un seguro que indemnice por la pérdida o deterioro de los mencionados vehículos, sin perjuicio de exigir la póliza de fidelidad funcionaria de conducción a que se refiere el artículo 7° del citado decreto ley N° 799, de 1974.
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Jurisprudencia.
Plan Anual Desarrollo Educativo Municipal + PADEM
La ley N° 19.410 regula el procedimiento de aprobación del Padem, texto legal que en el artículo 4° señala que las municipalidades, a través de sus Departamentos de Administración Educacional o de las Corporaciones Municipales, deberán formular anualmente un Plan de Desarrollo Educativo Municipal, que debe contener, a lo menos, los requisitos allí contemplados.
El mencionado instrumento de planificación -regulado expresamente en la ley N° 19.410-, debe ser aprobado por el concejo a más tardar el 15 de noviembre de cada año, y que dicho órgano pluripersonal cuenta con facultades limitadas al efecto, de modo que una vez vencido el plazo debe darse por sancionado el propuesto por el alcalde, por cuanto las entidades edilicias se encuentran en el imperativo legal de contar con el mismo.
En concordancia con lo expresado en el dictamen N° 5.115, de 2003, que el PADEM constituye uno de los instrumentos municipales, de manera que las entidades edilicias se encuentran en la obligación legal de contar anualmente con aquel, debiendo ser aprobado por el concejo en la fecha fijada para ese efecto por el legislador.
Por su parte, el artículo 5° de la misma ley, obliga al alcalde a presentar durante la segunda quincena de septiembre, el Plan de Desarrollo Educativo Municipal al Concejo, para su sanción, el que además debe ser puesto en conocimiento del Consejo Económico y Social, en ningún caso ello implica que tenga este órgano facultades para intervenir en el mismo. (criterio dictamen N° 18.223, de 2001), del Departamento Provincial de Educación y de los establecimientos educacionales de la comuna, para su informe y formulación de observaciones si correspondiere, las que deben ser enviadas dentro del plazo de 15 días ya sea al referido Departamento o a la Corporación.
De los preceptos legales citados y aplicando el criterio sostenido al respecto en los dictámenes N°s. 38.183, de 1998, 28.503, de 2000 y 18.223, de 2001, es posible concluir que, al estar el procedimiento de aprobación del PADEM expresamente regulado en la Ley N° 19.410 -en orden a que éste debe ser aprobado por el Concejo a más tardar el 15 de noviembre de cada año- unido al hecho que los Concejos no se encuentran facultados legalmente para rechazar o prestar sólo su aprobación parcial a ese instrumento, una vez vencido el plazo, debe darse por aprobado el PADEM propuesto por el Alcalde, por cuanto, los municipios se encuentran en el imperativo legal de contar con dicho Plan, según lo dispuesto en el artículo 4° del referido cuerpo normativo.
A partir de la entrada en vigor de la ley N° 19.979 -publicada en el Diario Oficial el 6 de noviembre de 2004-, lo resuelto en el aludido dictamen N° 5.115, de 2003, ha perdido vigencia, ya que aquel texto legal, en su artículo 2, N° 1, agregó un inciso final al artículo 4° del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación, sobre subvención del Estado a establecimientos educacionales, precisando que el presupuesto anual de los servicios educacionales del sector municipal debe sancionarse por el concejo, en la forma y condiciones previstas en los artículos 81 y 82 de la ley N° 18.695, que, a su vez, prescribe que dicho cuerpo colegiado sólo podrá aprobar presupuestos debidamente financiados.
Que el precepto transcrito se aplica al presupuesto de educación municipal, instrumento financiero que reviste una naturaleza jurídica distinta de la herramienta de planificación conocida como PADEM, aun cuando exige, igualmente, la aprobación por el concejo, al tenor de lo dispuesto en el artículo 65, letra a), de la anotada ley N° 18.695.
Así, la confección del presupuesto de educación municipal es una materia del todo distinta a la elaboración y aprobación del PADEM, por lo que no corresponde asimilarlas.
No altera lo expuesto lo consignado en el artículo 4°, letra f), de la ley N° 19.410, al prevenir que el PADEM contendrá “El presupuesto de ingresos, gastos e inversión para la ejecución del Plan en cada establecimiento y en el conjunto de la comuna”, ya que este es solo uno de los diversos aspectos que ese instrumento de planificación comprende, constituyendo aquel una estimación sobre la cual deberá pronunciarse, en definitiva, el concejo al momento de aprobar el proyecto de presupuesto de educación, en la forma y plazo enunciados en los artículos 65, 81 y 82 de la ley N° 18.695.
Además, el inciso final del indicado artículo establece que el referido Plan, debe ser aprobado por el Concejo Municipal a más tardar el 15 de noviembre de cada año y ser puesto en conocimiento del Departamento de Educación respectivo, para luego quedar a disposición de la comunidad y distribuirse a todos los establecimientos educacionales de la Municipalidad o Corporación.
Aplicando el criterio sostenido por el Organismo Contralor en los dictámenes N°38.183 de 1998 y N°28.503, de 2000 y, considerando que el Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal debe ser aprobado por el Concejo a más tardar el 15 de noviembre de cada año y que el informe u observaciones que efectúe el Departamento Provincial de Educación tiene que ser enviado dentro de un plazo de 15 días, es necesario concluir que una vez vencidos los correspondientes plazos, el Plan propuesto por el alcalde debe necesariamente darse por aprobado, por cuanto, los municipios tienen la obligación, acorde a lo dispuesto en el artículo 4° del aludido cuerpo normativo, de contar anualmente con esa herramienta de planificación.
Según lo establecido en los artículos 25 de la Ley N° 10.336 y 134 de la Ley N° 18.695, al Organismo de Control sólo le corresponde fiscalizar la correcta inversión de los fondos fiscales que las corporaciones municipales a cargo de servicios traspasados de educación y salud perciben por leyes permanentes a título de subvención o aportes del Estado para finalidades específicas y concretas, como asimismo el uso y destino de todos sus recursos, incluyendo todo ingreso propio que obtengan a cualquier título (criterio de dictámenes N°s 48.065, de 2001 y 33.133, de 2002).
Luego, es del caso anotar que de conformidad con el artículo 23 del mismo texto normativo, las dotaciones serán determinadas por la municipalidad respectiva mediante resolución fundada, la que se enviará conjuntamente con sus antecedentes justificatorios al Departamento Provincial de Educación correspondiente, el cual, dentro del plazo de 15 días hábiles, podrá observar la dotación fijada, cuando la determinación se haya realizado sin respetar la relación óptima entre profesionales de la educación necesarios, horas cronológicas de trabajo semanales y número de alumnos y cursos.