Las entidades edilicias se encuentran en el imperativo legal de contar con el Padem, instrumento de planificación de naturaleza distinta al presupuesto de educación municipal.
Se han dirigido a esta Contraloría General los señores Bernardo Olave Garrido, Enrique Torres Zapata y Néstor Sáez Zambrano, exponiendo, en síntesis, que el concejo municipal de Lota rechazó los planes anuales de desarrollo educativo municipal (PADEM) entre los años 2012 a 2017 por no estar debidamente financiados, debido a lo cual solicitan la adopción de las medidas que enuncian, e instruir un sumario administrativo por este Ente de Control en contra de los funcionarios que participaron en su elaboración, de la Secretaría Regional Ministerial de Educación y de la Contraloría Regional, ambas del Bío-Bío.
Al respecto, es del caso hacer presente -tal como se manifestara en el dictamen N° 54.989, de 2011-, que desde el año 2008 los señores Olave Garrido y Sáez Zambrano han efectuado múltiples presentaciones a la Contraloría Regional del Bío-Bío, con variadas solicitudes y denuncias, todas las cuales han sido atendidas por la Sede Regional a través de diversas acciones, entre estas, fiscalizaciones que dieron como resultado los correspondientes informes; oficios de respuesta; y, la instrucción de sumarios administrativos e investigaciones sumarias, destinando para tal efecto todos los recursos de que dispone, en cumplimiento de los deberes que el ordenamiento jurídico le ha encomendado.
En efecto, mediante el oficio N° 11.509, de 2016, la referida Oficina Regional desestimó una denuncia realizada por quienes concurren en esta oportunidad sobre irregularidades en la confección del PADEM para el año 2016 de la Municipalidad de Lota, dirigida a instruir un sumario administrativo por malversación de caudales públicos en contra del alcalde, funcionarios del departamento de administración de educación municipal (DAEM) de esa comuna y concejales, señalando, en lo que interesa, que el mencionado instrumento de planificación -regulado expresamente en la ley N° 19.410-, debe ser aprobado por el concejo a más tardar el 15 de noviembre de cada año, y que dicho órgano pluripersonal cuenta con facultades limitadas al efecto, de modo que una vez vencido el plazo debe darse por sancionado el propuesto por el alcalde, por cuanto las entidades edilicias se encuentran en el imperativo legal de contar con el mismo.
Posteriormente, ante una solicitud de reconsideración del citado oficio N° 11.509, de 2016, esa Sede Regional -a través de su oficio N° 16.781, de igual año-, manifestó, en concordancia con lo expresado en el dictamen N° 5.115, de 2003, que el PADEM constituye uno de los instrumentos municipales, de manera que las entidades edilicias se encuentran en la obligación legal de contar anualmente con aquel, debiendo ser aprobado por el concejo en la fecha fijada para ese efecto por el legislador.
En este contexto, los peticionarios aducen que, en su concepto, a partir de la entrada en vigor de la ley N° 19.979 -publicada en el Diario Oficial el 6 de noviembre de 2004-, lo resuelto en el aludido dictamen N° 5.115, de 2003, ha perdido vigencia, ya que aquel texto legal, en su artículo 2, N° 1, agregó un inciso final al artículo 4° del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación, sobre subvención del Estado a establecimientos educacionales, precisando que el presupuesto anual de los servicios educacionales del sector municipal debe sancionarse por el concejo, en la forma y condiciones previstas en los artículos 81 y 82 de la ley N° 18.695, que, a su vez, prescriben que dicho cuerpo colegiado solo podrá aprobar presupuestos debidamente financiados, lo que no habría acontecido en la comuna de Lota.
Pues bien, en relación con el argumento planteado, cabe tener a la vista que el mencionado inciso, introducido por la anotada ley N° 19.979, previene, en lo que interesa, que “En los servicios educacionales del sector municipal, ya sean administrados por medio de sus departamentos de educación municipal o por corporaciones educacionales, el presupuesto anual deberá ser aprobado por el Concejo, en la forma y condiciones establecidas en los artículos 81 y 82 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades”.
En tal orden de consideraciones, es necesario aclarar -en coincidencia con lo expresado por la Contraloría Regional del Bío-Bío-, que el precepto transcrito se aplica al presupuesto de educación municipal, instrumento financiero que reviste una naturaleza jurídica distinta de la herramienta de planificación conocida como PADEM, aun cuando exige, igualmente, la aprobación por el concejo, al tenor de lo dispuesto en el artículo 65, letra a), de la anotada ley N° 18.695.
Así, la confección del presupuesto de educación municipal es una materia del todo distinta a la elaboración y aprobación del PADEM, por lo que no corresponde asimilarlas.
No altera lo expuesto lo consignado en el artículo 4°, letra f), de la ley N° 19.410, al prevenir que el PADEM contendrá “El presupuesto de ingresos, gastos e inversión para la ejecución del Plan en cada establecimiento y en el conjunto de la comuna”, ya que este es solo uno de los diversos aspectos que ese instrumento de planificación comprende, constituyendo aquel una estimación sobre la cual deberá pronunciarse, en definitiva, el concejo al momento de aprobar el proyecto de presupuesto de educación, en la forma y plazo enunciados en los artículos 65, 81 y 82 de la ley N° 18.695.
De este modo, en atención a que al 15 de noviembre del año respectivo debe necesariamente existir un PADEM, unido a la circunstancia que el procedimiento para elaborar y aprobar ese instrumento se encuentra regulado específicamente en los artículos 4° y 5° de la mencionada ley N° 19.410, en cuanto a la oportunidad, requisitos y condiciones, en el evento de que el concejo municipal no lo apruebe a la indicada data, rechazando dicho programa -como ocurrió en la especie-, dado que no resulta admisible para un ente edilicio prescindir de tal documento de planificación, deberá estarse, necesariamente, ante su negativa, a la proposición de la máxima autoridad municipal.
Por ende, cabe concluir -a diferencia del parecer sustentado por los peticionarios-, que el dictamen N° 5.115, de 2003, se encuentra vigente, en lo que atañe al alcance de las facultades de los concejos vinculadas con el PADEM.
Finalmente, conviene dar cuenta -tal como manifestara el dictamen N° 72.838, de 2009, en cuanto a los cuestionamientos efectuados en la época por el señor Olave Garrido a la labor fiscalizadora de la Contraloría Regional del Bío-Bío-, que examinadas las acciones concretas llevadas a cabo en el período analizado por dicha Sede Regional, por las que se atendieron las diversas denuncias formuladas en contra de las autoridades de la Municipalidad de Lota, incluyendo las presentadas por el peticionario, no se advierte un actuar reprochable de esa Oficina de Control.
Por el contrario, y a título ejemplar, esa Contraloría Regional, desde el año 2012 a la fecha, ha emitido el Informe Final IE-15, de 2012, sobre investigación especial por diversas irregularidades en la Municipalidad de Lota; el Informe de Seguimiento al Informe Final N° 15, de 2012; el Informe Final N° 27, de 2014, sobre auditoría al programa de integración escolar, en el departamento de administración de educación de la Municipalidad de Lota; el Informe de Seguimiento al Informe Final N° 27, de 2014; el Informe de Investigación Especial N° 67, de 2015, sobre presuntas irregularidades acontecidas en la Municipalidad de Lota -conocido por los interesados-; el Informe de Seguimiento al Informe Final N° 67, de 2015; el Informe de Investigación Especial N° 831, de 2015, sobre presuntas anomalías acontecidas en la dirección de administración de educación de la Municipalidad de Lota -al que, asimismo, se remiten los recurrentes-; y, el Informe de Seguimiento al Informe Final N° 831, de 2015, en el cual se dejó constancia de la instrucción de un sumario administrativo por irregularidades acontecidas en el DAEM de Lota mediante la resolución exenta N° 376, de 6 de abril de 2016, de la Contraloría Regional del Bío-Bío, según lo ordenado en los artículos 131 y siguientes de la ley N° 10.336, procedimiento disciplinario que se encuentra en trámite en la Fiscalía de esta Institución Fiscalizadora.
En consecuencia, y en mérito de lo expuesto, no cabe sino desestimar la presentación de que se trata.
Compleméntanse, en lo pertinente, los dictámenes N°s. 28.503, de 2000; 18.223, de 2001; 5.115, de 2003; y, 14.345, de 2015, todos de este origen; y, los oficios N°s. 11.509 y 16.781, ambos de 2016, de la Contraloría Regional del Bío-Bío.
Fuentes legales.
dfl 2/98 Educa art/4 inc/fin, ley 18695 art/65 lt/a, ley 19410 art/4 lt/f, ley 19410 art/5, ley 10336 art/131, ley 18695 art/81, ley 18695 art/82 ,
Jurisprudencia.
Aplica dictamen 72838/2009 Complementa 28503/2000, 18223/2001, 5115/2003, 14345/2015
Acción Dictamen Año
Aplica 072838N 2009
Complementa 028503N 2000
Complementa 018223N 2001
Complementa 005115N 2003
Complementa 014345N 2015