群眾恐慌下的恐嚇公眾危安罪

Post date: Jul 11, 2014 3:29:16 AM

今年5月21日台北捷運板南線發生持刀隨機殺人，造成4死24傷的重大事件。事件發生後，台灣社會充滿了災後集體情緒，這包括對兇嫌犯罪成因的拼湊與獵巫，以及在人人皆曰可殺的未審先判下，以儘速處決作為安撫人心的想望。更重要的是，本起事件使人們深層的被害恐懼顯在化。人們憂慮，在模仿效應的催化下，自己將成為下一個類似事件的犧牲者。這種社會上對類似犯罪的集體恐慌與不安，也讓犯罪風險的辨識變得異常敏感，一點風吹草動都有可能被認為是模仿犯行凶的前兆。日前才發生有持長度約十餘公分的文具剪刀之男子，在捷運車廂內亮出剪刀把玩，被民眾誤認疑似要砍人而遭通報由警方帶回調查的例子。而近日也發生數起網路謠言、惡作劇謊報甚或是憑著靈修感應而「善意提醒」，經過渲染後導致「疑似」民心擾動而被警方以社會秩序維護法或刑法妨害秩序罪送辦的情形。

眾所週知，刑法作為節制國家刑罰權力的法規範，其犯罪要件之解釋需力求明確，而適用範圍亦須具體限定，不能過廣。然而，在近日社會陷入被害恐慌的敏感狀態下，我們反而可以觀察到法律解釋適用與社會心理狀態之間的微妙關係，當社會公眾處於集體被害恐懼高漲的情境中，理應要維持安定性的法律解釋也跟著敏感了起來，特別是關於公眾安全危害之臨界值，降低至令人難以想像的地步。而寬鬆解釋下妨害秩序罪，也提供了以刑事手段事前取締與嚇阻的管道。

在檢警主動介入偵辦的當下，確實也發揮了極高的宣示作用。某程度而言，這當然是一種控制社會秩序氛圍的手段。不過，這些案例的被告最後有無被起訴？有無受有罪判決？都不再是重點，因此即使最後受不起訴處分或者無罪判決，都無法改變在北捷殺人案發後，國家運用妨害秩序罪的寬鬆解釋去控制當時社會氛圍的事實。這無非是對人民思想與言論自由的過早介入，在承平時期會有過度侵犯人民自由的問題。但另一方面，在陷入人心惶惶，群眾恐慌的「非常時期」，如此介入是否就順理成章具有正當性？是否果真如警方所宣稱：「在此人心紛亂時期更應謹言慎行，在任何公開社群網站或公眾得共聞共見的媒介上散佈不法言論，都有可能造成群眾恐慌」，而成立犯罪？對此，似乎不能太早做出肯定的結論。

具體而言，上述案例所涉及者為刑法典當中的妨害秩序罪。妨害秩序罪的體系設計，雖然被安排在第七章，介於妨害投票罪與脫逃罪之間，而多歸類為保護國家法益之罪章，然而學說上多認為本罪章要保護的並非是國家的權力作用不受外部侵犯，而是保護社會的安寧秩序與平穩，而屬於保護社會法益之犯罪。當然，在立法當時社會與國家的區分並非十分明確，再者，本罪章作為治安法的一環，本質上即帶有濃厚的治安維持色彩。治安法所維護的並非具體個人的權益，而是保護國家或社會的安穩秩序。這種治安法的制裁手段並不侷限於刑罰法規，也包含了以行政制裁為中心的秩序維持法，如我國的社會秩序維護法即為典型。從治安刑法的脈絡來看，本罪章確實帶有保護國家權力運作秩序的解釋餘地，而像是第155、156條對軍隊運作秩序的破壞、第158、159條對公務員行使職權之身分同一性的破壞，乃至於第160條作為象徵立國精神之破壞等規定即屬適例。不過，這些規定雖然具備表面上的處罰根據，但未必具有正當性。此外，帶有濃厚國家主義色彩的治安維持法制也不見容於現代刑法的原理原則。因此，學說上試圖將妨害秩序罪章解釋為保護社會法益之犯罪，是正確的作法。

但問題在於，論證不會僅因為將「秩序」從「作為國家權力行使象徵的治安維持」面向轉成「社會公眾生活的平穩與安全」就結束。相反地，何謂社會公眾的平穩與安全？這是一個涵蓋範圍相當廣闊的不確定概念，如果以此作為保護法益，有讓法益概念空洞化，並且喪失體系批判與限定解釋機能的危險性。其次，如果這能成為適格的保護法益，那麼要如何認定這種法益的實害狀態？而什麼樣的情況下堪稱是上述公眾生活平穩或安全的「具體危險狀態」？

學說認為，被害人為公眾，故所保護之法益為公眾之安全，並非個人之安全，且本罪係以加害生命身體財產之事恐嚇公眾，且以致生危害於公安之結果為要件，若不足致生危害於公安，與構成要件尚不相當。然而，要將本罪理解為結果犯，除了要有恐嚇行為之外，尚需在外界產生一定程度的變動狀態（公安之危害），不過問題在於如何認定「公安之危害」？要回答這個問題，必須先明白，「公安」是什麼，始能對致生危害於「公安」有所認識。

學說上有謂，公安乃為公共之安寧秩序，只要公共安寧秩序感受危險即得成立本罪，因此，恐嚇之結果已使公眾心生畏懼，而有不安全之感覺即足成立，不以果生實害為必要。不過，這其實是一種似是而非的說法，因為所有的攻擊或侵害行為，例如殺人、放火、強盜、擄人勒贖等都有可能造成公眾的不安與秩序動盪，因此公共安寧秩序毋寧說只不過是各種保護法益的反射，甚至整體刑事程序的運作都與公眾安寧秩序的平撫與穩定有關，因此直接將這種間接的反射利益設定為保護法益，便有可能將這種犯罪變相成為殺人、放火、強盜等實害犯的前置處罰，其前置的程度甚至比預備階段更提前。換言之，等於是當行為人把相當於陰謀、謀議階段的犯罪計畫告知公眾時，就形成了公安的危害。更何況，按照通說實務的解釋，即使是開玩笑或惡作劇，這種完全不具惡害實現的可能性或確實性者也可以成立犯罪。

其次，安全感與公共安寧秩序也屬不同層次的問題，安全感是基於對未來事態的可預期性以及對外在事物之信賴而來的一種社會心理狀態。人不可能憑空產生安全感，必須依附在實質利益保障的可預期性之上，但實質利益的保障並非獲得安全感的充分條件，安全感還會受到風險感知程度的影響，因此就算實質利益安全無虞，也未必會有相對應的安全感。基於此種社會心理狀態的特徵，刑法只能將安全感當做是保護實質利益的反射利益，不應將安全感直接設定為保護法益，更不應將刑罰權力的發動當做是提昇安全感的工具。

由此可知，無論是公共的「安寧秩序」，或者社會公眾的「安全感」，都不能作為刑法上適格的保護法益。本罪（章）的保護法益，仍應回歸到實質利益的保障。亦即，必須將本罪定位為一種保護公共安全的犯罪類型，因此必須要使得不特定多數人之生命、身體、財產受到侵害或陷入危險才值得動用刑罰處罰。換言之，恐嚇公眾危安罪所處罰的不是公眾安全感的單純減損，而是行為人所產生之公共危險狀態。不過，重點在於「致生危害於公安」之要件，是否需與其他具體公共危險罪之「致生公共危險」做相同解釋。對此，筆者採取否定看法，詳後述。

就構成要件解釋而言，首先，「公眾」係指特定或不特定之多數人，實務上將不特定少數人的情形也包括在「公眾」之內，稍嫌擴張。其次，就恐嚇行為之性質而言，學說上有採取「質的區分說」，認為以未來之惡害告知他人使之心生畏懼者為恐嚇，以目前之惡害使之心生畏懼者為脅迫。不過「未來」與「目前」的差別過於空泛。而由於惡害通知的對象為一般公眾，因此也不能以被害者自由意志的壓制程度來描繪此處的恐嚇概念。事實上，未來與目前的區分意義，在於惡害實現的時間上緊迫性，而這一點其實在「致生危害於公安」中即已列入考量，無需在「恐嚇」中呈現，因此，只要是惡害通知，無論是眼前惡害即將實現（如對空鳴槍恐嚇）或者距離實現惡害仍有一段時間（如已放置定時炸彈）即可論以恐嚇。

恐嚇行為認定的第一項重點在於「惡害實現可能性」。學說有主張惡害之發生不需具有確實性或可能性，但是所擬加害之事必須具有為行為人直接或間接支配而得以實現之可能性。例如行為人稱將放置定時炸彈於公共場所（例如白米炸彈客案），就行為人所宣稱的內容來看，放置炸彈而後引爆造成公眾傷亡一事，是行為人直接可得支配的因果流程；若行為人宣稱將召喚外星人攻擊地球，則根本連恐嚇行為都不該當。

固然，如同學說所言，就所擬加害內容當然應具備支配可能性，不過，惡害本身也理應具客觀上實現之可能，始屬合理。例如謊稱放置爆裂物於車站內，但實際上根本沒有製作或持有更遑論放置的話，縱使公眾信以為真而造成不安，由於客觀上而言，加害內容絕無實現之可能，此舉除了將造成公眾不安感之外，並不會產生任何實質利益（生命身體財產）的侵害或危險性。既然在行為時即已欠缺實行行為本身所應具備的類型上危險性，構成要件並不該當。因此，謊報行為充其量是一種刑法上不罰的干擾業（公）務執行之類型，最多以社會秩序維護法處罰，而不應列入本罪處理。

恐嚇行為認定的第二項重點，在於惡害通知的對象與手段。就通知對象而言，實務上有判決認為，即使對象僅限特定之公務員或執行業務人員，如捷運公司、機場職員等，公眾毫不知情，只要該訊息具備「一旦為公眾所知悉，勢必造成公眾恐慌」之程度，亦可成立本罪。不過從條文來看，只要加害內容在客觀上沒有被公眾知悉，頂多是恐嚇未遂，在本罪沒有處罰未遂犯的前提下，實務的處理並不妥適。

其次，就通知手段而言，無論學說或實務皆無限制惡害通知的方式，無論是言語、文字、圖畫或者動作等等皆可。然而，這是因為學說實務都將本罪定位為防止社會恐慌或不安的犯罪型態，從前述可知這樣的思考是有問題的。不過，若仔細觀察實務上適用本罪的案例會發現，除了用言語告知的典型案例外，尚包括以實際的危險行為，如鳴槍或展示具殺傷力之爆裂物為恐嚇手段的類型。從本文的觀點來看，要限縮本罪之成立，必須要求以實際上已進入到「加害內容實現的預備階段」作為惡害通知之手段，才能該當恐嚇行為。換言之，像是持槍或持具殺傷力之危險物品告知將以此加害於公眾，始具備前述所謂對不特定多數人之生命、身體、財產具備類型上危險性的行為。而如果此時已有其他犯罪類型，例如持有槍枝、預備放火、預備殺人或其他公共危險等罪可茲處理，則優先適用之。

最後，就「致生危害於公安」而言，一般認為，恐嚇行為只要能造成社會的恐慌或不安，亦即使公眾心生恐懼而對於公共之安寧秩序產生不安全、不信賴之感覺即為已足，故本罪為危險犯，不以果真發生公共安全上之實害為必要。不過很顯然，這種看法也是有疑問的。特別是在群眾陷入恐慌狀態時，三言兩語就會輕易地致生公眾的不安感，而有擴大犯罪適用的弊病。那麼，就算單純公眾的恐慌狀態不該當於本罪之公安危害，那要造成何等客觀上之影響才堪當為致生危害於公安？是否只要造成一定的不利益，例如恐嚇將放置炸彈而令店家停業，或致使交通工具停駛停飛、封站檢查，就該當於致生危害於公安？答案也是否定的。因為這種行為雖然造成業務妨害之結果，但與公眾的生命身體財產並無直接關連，在我國並無如日本刑法典第233、234條處罰妨害業務行為的前提下，這種侵害態樣不應轉化為恐嚇公眾罪來處理。筆者認為，仍應從「客觀上加害內容已進入可實現之預備階段，而為公眾所認知」來作為判斷致生危害於公安的標準。這樣的內涵雖然比「致生公共危險」這種已經進入公共安全之具體危險狀態來得前置，但仍舊是在公共危險犯的延長線上來定位本罪，遠比以「致生公眾不安感」來得限定而明確。

北捷隨機殺人案後，執政者採取一連串消弭集體不安感的異常措施，包括攜帶衝鋒槍在捷運車廂內巡邏、積極以刑法及社會秩序維護法監控網路上的不當言論，並且試圖藉此事件作為建置高危險群資料庫的契機。當代無所不在的監控體制、犯罪情境控制論述的興盛以及潛在危險源的鎖定與狩獵等，某種程度上都可以說是社會上對應危機的「免疫機能」亢進的結果。而當社會陷入集體的不安情緒時，以保護公眾安寧秩序或安全感為中心的恐嚇公眾危安罪，就會出現成罪門檻過低，而有過度擴張處罰的問題。為了限定本罪的處罰範圍，必須將本罪定位為一種保護公共安全的犯罪類型，因此無論是鄭捷粉絲團案或謊報炸彈案，既然實際上都沒有達到令不特定多數人之生命、身體、財產陷入危險的程度，即使言論造成公眾不安，也不能以本罪相繩。