Introdução
Uma casa, ou uma habitação, pode ser estudada sob diversas óticas, a do morador, do proprietário, do projetista, do construtor, da cidade, e até mesmo da legislação pertinente. Uma não invalida a outra, são até complementares, mas em vários casos chegam a ser divergentes, por representarem anseios e necessidades diferentes.
Os primeiros códigos estaduais e padrões municipais continham regras e códigos para os diversos tipos de obras e edificações, e foram elaborados na época que a cidade de São Paulo passava por uma transição importante, a velha cidade de taipa dava espaço para uma nova cidade moderna, com feições europeias. Os legisladores da época eram representantes da elite da cidade, e em muito contribuíram para viabilizar a construção daquela São Paulo mais moderna.
No tocante à habitação, muitas leis foram aprovadas a partir do final do século XIX, algumas voltadas às classes mais abastadas e outras às classes mais pobres. Havia uma separação entre habitação em geral e habitação operária, como se as necessidades mínimas das pessoas não fossem as mesmas.
Várias das leis trouxeram contribuições, que hoje são consideradas benéficas, isso não quer dizer que efetivamente tenham sido integralmente aplicadas. Sabe-se que as condições das moradias, das classes mais pobres, eram muito precárias. Embora, em alguns casos houvessem boas intenções, o problema da habitação não foi resolvido, mas a legislação, entre outros meios, foi eficiente em afastar este problema das elites.
Leis e Documentos Oficiais: Casas Operárias
Para este trabalho foram pesquisadas leis e documentos oficiais, estaduais e municipais, que tratavam de questões referentes à habitação, e assuntos correlatos, no período de 1886 a 1929.
Durante o levantamento destes documentos, foi possível detectar referências que abordavam apenas questões específicas sobre a casa operária, e referências sobre habitações em geral. Mesmo nestes últimos documentos, era frequente que houvessem capítulos com requisitos diferentes para as casas operárias, apenas para citar um exemplo, o Padrão Municipal (de 1886, mas com vigência a partir de 1889) tinha um capítulo destinado à habitação operária: Capítulo VI – Cortiços, casas de operários e cubículos. Sobre este capítulo do Padrão Municipal, Lemos indica que: “Embora São Paulo, em 1886, fosse a ‘cidade dos fazendeiros’, seu código de obras já usava a expressão ‘casa de operários’ e a imaginava fora do contexto urbano usado pela burguesia.” (1999, p. 20).
Normalmente, os requisitos mínimos (áreas dos cômodos, número de cômodos, altura das edificações, entre outros), para as casas operárias, eram inferiores aos prescritos às outras habitação; tais requisitos contribuíram para que as condições da casa operária fossem mais precárias do que as encontradas nas outras habitações. Sobre os requisitos mínimos para as habitações populares, contidos na legislação, Segawa (2004, p. 160) indica que:
Esta minimização espacial tem suas origens em posturas legais, relacionando-as a uma classificação “oficial” que se atribui a essas habitações populares. O termo “casas operárias” participava do corpo de definições do código de obras da cidade de São Paulo até os anos 1960, enquanto vigoraram as atualizações do Código de Obras Arthur Saboya, de 1929.
Os Códigos Sanitários os Estado de São Paulo
Os três Códigos Sanitários do Estado de São Paulo, que estiveram em vigência ao longo do período, foram utilizados neste trabalho. Os Códigos Sanitários datam de: 1894, 1911 e 1918.
O Código Sanitário de 1894 foi muito importante, seja por ter sido o primeiro documento estadual que trazia preceitos básicos e procedimentos a serem adotados em diversos tipos de estabelecimentos e locais, públicos ou não (habitações, diversos tipos de comércio, hospitais, cemitérios, sanitários públicos e lavanderias públicas, entre outros); seja por definir o padrão e as características das construções no estado de São Paulo.
Também, o Código Sanitário foi uma ferramenta utilizada, pelo estado, para intervir nas condições das habitações em geral e demais edificações. Em 1893, São Paulo tinha acabado de sofrer uma grande epidemia que se alastrou fortemente, principalmente, devido a precariedade das habitações existentes naquela época, o que, em muito, justificou a publicação do Código Sanitário, com evidente aumento de poder do estado em interferir, até mesmo, no modo de “morar” da população :
Assim que São Paulo começou a crescer, os higienistas ocuparam pontos de relevo na administração pública e colocaram em ação seus planos. Ao contrário dos países europeus, nos quais a regulamentação do solo urbano e o controle sanitário ocorreram após o surgimento das grandes cidades industriais, em São Paulo a atuação estatal foi concomitante à deterioração das condições habitacionais e sanitárias. (BONDUKI, 2004, p. 28).
Em 1911 e em 1917 o Serviço Sanitário do Estado de São Paulo foi reorganizado, e uma das consequências foi a revisão do Código Sanitário, por duas vezes. A atualização de 1911 apresentou modificações significativas em relação à versão anterior, no tocante às exigências de insolação e em questões higiênicas, que visavam evitar umidades no interior das habitações.
A versão do Código Sanitário, de 1918, trouxe inovações importantes relativas às novas características e necessidades daquela sociedade que surgira, numa São Paulo cada vez maior e mais moderna:
Enquanto o Código de 1894 proibia estábulos e cocheiras sob o mesmo telhado da habitação, o que era comum à vista da popularização das viaturas tiradas por cavalos, o novo código, vinte anos depois, trata de garagens, a novidade introduzida nos programas de necessidades.
...
E, finalmente, surge o célebre Código Sanitário de 1918 que vasculha todos os programas de necessidades, passando pelos estabelecimentos comerciais, industriais, hospitais, residências, cemitérios e tudo o mais que se pudesse construir. Quanto às moradias, não altera muito o leque de exigências, mas introduz novidades na fiscalização dos aspectos higiênicos. Este Código vigiu praticamente até o fim da década de quarenta, sendo definitivamente posto de lado pela Lei 1.561-A, promulgada por Lucas Nogueira Garcês, por volta de 1951. (LEMOS, 1999, pp. 77-78).
Legislação Municipal
Sobre a documentação municipal utilizada, foram consultados: os Padrões Municipais, publicados em 1886 e 1920; o Código de Posturas do Munícipio de São Paulo, de 1886; e diversas leis e atos, listados integralmente na bibliografia deste trabalho.
Quanto aos requisitos específicos para a casa operária, o Padrão Municipal (1886), em muitos aspectos, foram salutares, embora apresentassem visão paternalista e elitista.
O Código de 1886, talvez por causa das preocupações dos técnicos da Câmara, estabelece regras não extensíveis à classe média. As casas operárias são tratadas separada e diferentemente, digamos com mais atenção, com mais pormenores, dando impressão de que a classe média “urbana” não necessitasse de orientação ou atenção porque sabia agir sozinha. Com isso, a casa operária ficou sujeita a restrições que hoje vemos altamente benéficas: deveriam ter jardim fronteiro de 30 m2 mínimos, recuo exatamente proibido nas construções do “perímetro urbano”, como asseverava o item IV do Padrão Municipal daquele mesmo ano; deveriam ter no mínimo três cômodos e, pasmem!, todos com abertura para o exterior. Foi a primeira vez que se exigiram janelas para as residências. Na verdade, essas exigências não eram dirigidas aos operários propriamente ditos mas à grande maioria de capitalistas alugadores de cômodos, os quais, por sua vez, podiam continuar dormindo em alcovas. Apesar de tudo, foi um passo à frente. (idem, p. 21).
Entre todas as leis municipais, utilizadas neste trabalho, vale ressaltar a lei no. 498 (1900), que “Estabelece prescripções para construcção de casas de habitação operaria”. Se por um lado, esta lei apresentava requisitos a serem seguidos, visando garantir condições mínimas de higiene, por outro era permissiva e elitista. Pois, todas as recomendações foram realizadas com indicação de que as casas fossem edificadas fora da área central da cidade, denominada de perímetro urbano.
A Lei n. 498 é ainda importante por determinar uma série de regras, com medidas precisas, que deveriam ser obedecidas ao serem construídas as moradias populares. O objetivo era garantir condições mínimas de higiene aos lares destinados às pessoas de poucas posses, sem deixar de favorecer os construtores. Ao serem admitidos pés-direitos de apenas 3 m, mais baixos que os das outras edificações, barateava-se a construção das casas pobres. (CAMPOS, 2008).
Relatório Santa Efigênia e Concurso de Casas Proletárias
Também foram utilizadas, como referência, informações extraídas do “Relatório da Commissão de exame e inspecção das habitações operarias e cortiços no districto de Sta. Ephigenia”, elaborado em 1893, e do concurso de casas proletárias, ocorrido em 1916.
O “Relatório da Commissão de exame e inspecção das habitações operarias e cortiços no districto de Sta. Ephigenia” foi realizado a pedido do Engenheiro Theodoro Sampaio, então diretor na constituição do Setor de Saneamento do Estado. Este documento, além de apresentar descrições das habitações analisadas, e mapear os cortiços da região, trazia sugestões quanto às providências que deveriam ser tomadas em relação aos cortiços existentes, além de recomendações para novas habitações e vilas operárias que viessem a ser construídas em São Paulo (CORDEIRO, 2010).
O concurso de casas proletárias aconteceu durante a administração municipal de Washington Luís, em 1916. Foram apresentados 49 projetos diferentes, após a premiação, a Prefeitura colocou à disposição dos interessado os projetos selecionados, porém não se tem notícias se algum deles foi executado (SEGAWA, 2004).
Os projetos tinham que ser apresentados detalhados, e conter um orçamento, embora não houvesse um terreno ou possível localização para tais empreendimentos. Havia uma indicação de que no orçamento não deveria ser considerado o custo do terreno, os honorários do arquiteto e os emolumentos. Sobre estas questões, e sobre os arquitetos premiados, Segawa (idem, pp. 163-164) aponta a inviabilidade dos procedimentos adotados pelo poder público:
Talvez esses profissionais tivessem boas intenções ao tentarem proporcionar construções dignas com a melhor técnica construtiva do momento, mas irreais frente às limitadas condições impostas à população humilde. Tais projetos só poderiam ser adotados à base de grandes investimentos em habitação. Proporcionar habitações adequadas a essa população ainda é um problema que não depende apenas de uma solução puramente material. A habitação jamais foi um problema que pudesse ser resolvido com uma porção de casa bem construídas. E mesmo que chegássemos a esse ponto, não poderíamos incorrer nos vícios urbanísticos intencionalmente preservados nos códigos de obras.
Proibições x Incentivos
No Padrão Municipal (1886), ao ser adotado um capítulo específico para as habitações das classes mais pobres, com o título Cortiços, Casas de operários e Cubículos, percebe-se que, estes tipos de moradias, eram aceitos e adotados.
Contudo, durante o período estudado (1886-1929), o poder público agiu de maneira ambígua a respeito dos diferentes tipos de habitação, para as classes mais pobres, algumas delas foram proibidas e outras incentivadas.
Os cortiços foram proibidos em diversos momentos, e de diferentes maneiras. A primeira referência, sobre esta proibição, foi localizada no Código Sanitário (1894):
Artigo 138. - Deve ser terminantemente prohibida a construcção de cortiços, convindo que as municipalidades providenciem para que desappareçam os existentes.
Além desta proibição, o Código Sanitário indicava que, também, não deveriam ser toleradas subdivisões de casas grandes, como forma de moradia para um grande número de pessoas.
Conforme mostrado, na citação referente à proibição dos cortiços, era de responsabilidade das municipalidades o cumprimento desta imposição. Assim, na cidade de São Paula, algumas leis municipais trataram deste assunto, porém, nem sempre na direção de extinção dos cortiços, aqueles que estivessem em conformidade com o Padrão Municipal eram tolerados:
1896 – A lei no. 220 (Artigo 1) obrigava a demolição de edificações, tanto daquelas que pudessem ruir, causando algum dano material ou perigo aos transeuntes, como daquelas que estivessem fora do alinhamento, não atendessem o Padrão Municipal;
1898 – A lei no. 375 (Artigo 29) indicava que cortiços (infectos e insalubres) não eram permitidos, e deveriam ser demolidos ou reconstruídos, em conformidade com o Padrão Municipal. Cabe ressaltar que o tema desta lei era o orçamento do ano seguinte.
1900 – Na lei no. 493 (Artigo 40) havia a indicação de que não seriam permitidas habitações coletivas em forma de cortiço, em casas que não houvessem sido edificadas para tal finalidade, também não seriam permitidos os cortiços que estivessem em desacordo com o Padrão Municipal. O tema desta lei também era o orçamento do ano seguinte.
1916 – No acto no. 849 (Artigo 116) havia a indicação de que não seriam permitidas habitações coletivas em forma de cortiço, em casas que não houvessem sido edificadas para tal finalidade, também não seria, permitidos os cortiços que estivessem em desacordo com o Padrão Municipal (mesma indicação contida na lei no. 493). E, no Artigo 118, indicava que cortiços (infectos e insalubres) não eram permitidos, e deveriam ser demolidos ou reconstruídos, em conformidade com as leis municipais (mesma indicação contida na lei no. 375).
Por outro lado, diversas outras leis foram aprovadas no intuito de incentivar a construção de habitações operárias, sempre fora do perímetro central da cidade, porém muitas delas foram em vão, os investimentos neste sentido foram ineficazes. Podem ser citadas as seguintes:
1897 – A lei no. 315 autorizava a contração de Guilherme M. Rudge para construir duas mil casas, de quatro tipos, com o intuito de formar vilas operárias, para tanto haveria uma concessão de área de 500.000 m² e isenção de impostos. Conforme Campos (2008), estas casas nunca foram construídas.
1900 – A lei no. 493 (Artigo 39) isentava, de pagamentos de impostos, vilas operárias e cortiços (desde que edificados para tal finalidade), até 31 de dezembro de 1909. Uma das condições, para tais isenções, era que estas habitações estivessem localizadas fora de determinado perímetro. O tema desta lei era o orçamento do ano seguinte.
1900 – A lei no. 498 (Artigo 7) indicava que, as casas que fossem construídas de acordo com as prescrições contidas naquela lei, ficariam isentas dos impostos municipais. Tal benefício também seria concedido às empresas que fossem constituídas para tal finalidade.
1901, 1902 e 1908 – Leis nos. 553, 604 e 1.098, respectivamente. As três leis eram muito semelhantes, as duas primeiras autorizavam o Prefeito a “contractar a construcção de casa, villas operarias e nucleos coloniaes”, a última delas concedia “favores para a construcção de casas operarias”. Nestas leis havia a indicação de que não seria necessário pagar impostos municipais, por um período de vinte anos (nas duas primeiras), e de quinze anos (na última), tanto para a propriedade, como para as construções (salvo aquelas que viessem a ser utilizadas como indústrias, comércio, ou locais de trabalho). E, nas leis nos. 553 e 1.098, ainda, havia a indicação de que, terrenos municipais poderiam ser utilizados para tais construções, e os construtores estariam dispensados de pagar os aforamentos devidos.
1915, 1916 e 1920 – Lei no. 1.874, acto no. 849 e Padrão Municipal, respectivamente. Isentavam do pagamentos de emolumentos, da necessidade de aprovação de plantas, ou do alvará de licença, para construções que fossem realizadas no 4o. perímetro, ou rural, desde que fossem edificadas afastadas da estrada e dos vizinhos.
Considerações Finais
Este trabalho é o primeiro da série apresentada neste site, e mostra algumas leis específicas que tratam tanto das proibições quanto dos incentivos à construção de moradias operárias. É recomendável, para uma melhor compreensão, que este texto seja analisado em conjunto com os demais, onde são apresentadas outras considerações a respeito da moradia operária no período em questão.
Bibliografia
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CORDEIRO, Simone Lucena (Org.). Os cortiços de Santa Ifigênia: sanitarismo e urbanização (1893). São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo / Arquivo Público do Estado de São Paulo, 2010.
LEMOS, Carlos A. C. A República ensina a morar (melhor). São Paulo: Hucitec, 1999.
REIS FILHO, Nestor Goulart. São Paulo e outras cidades - Produção social e degradação dos Espaços Urbanos. São Paulo: Hucitec, 1994.
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SÃO PAULO (Município). Lei no. 553, de 14 de novembro de 1901. Autoriza o Prefeito a contractar a construcção de casas, villas operarias e núcleos coloniaes. Câmara Municipal de São Paulo, São Paulo, SP.
SÃO PAULO (Município). Lei no. 604, de 13 de setembro de 1902. Autoriza o Prefeito a contractar a construcção de casas, villas operarias e núcleos coloniaes. Câmara Municipal de São Paulo, São Paulo, SP.
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SÃO PAULO (Município). Lei no. 2.332, de 9 de novembro de 1920. Estabelece o “PADRÃO MUNICIPAL”, para as construções particulares no Municipio. Câmara Municipal de São Paulo, São Paulo, SP.
SEGAWA, Hugo. Prelúdio da metrópole: Arquitetura e urbanismo em São Paulo na passagem do século XIX ao XX. 2a. ed. São Paulo: Ateliê Editorial, 2004.