Situación fiscal del Gobierno y del Sector Público

El déficit financiero del Sector Público, para 2020, según los ingresos y gastos presupuestados, es del orden de 12% del PIB^[1]. Tales valores tan elevados, no obstante, se han materializado en niveles inferiores, en la ejecución presupuestaria observada. Para 2019 el desbalance alcanzó el 6,1% del PIB.

El déficit financiero se define como los ingresos sin considerar el financiamiento, es decir el crédito, los recursos de vigencias anteriores y la emisión monetaria, menos los gastos sin considerar la amortización de la deuda. En lugar de déficit financiero que se calcula en las sumas presupuestadas, se dan superávits financieros al final del ejercicio o pequeños déficits, salvo en el caso del Gobierno Central, pues el resto del Sector Público finaliza en su conjunto con números positivos.

Esta situación o desfase de un considerable déficit presupuestado frente a un superávit realizado, o pequeños déficits, se explica por la sub ejecución de los gastos. Puesto que son mayores que los ingresos en el presupuesto y se presupuesta un desbalance, los porcentajes de sub ejecución generan diferencias significativas entre el déficit realizado y el que se deriva del presupuesto^[2].

Para aproximar el déficit o superávit financiero con que finalizaría el ejercicio, debe hacerse una estimación de la probable ejecución de los ingresos y de los gastos. Para el Gobierno Central, el Programa Económico emitido por el Banco Central de Costa Rica estimaba originalmente un 6,2% en 2019^[3], y el observado fue de 6,9%. Al contrario de ejercicios anteriores, cuando el resultado fue inferior a la estimación, en el 2019 la realidad superó a lo esperado en la programación económica, principalmente en mayor gasto de capital.

En 2020, la estimación del BCCR en el Programa Macroeconómico presentado el 30 de enero, es un déficit financiero de 5,9%, no obstante, el resultado dependerá, entre otros factores, de la ejecución de medidas que el Ministro de Hacienda anunció a la Asamblea Legislativa el 10 de febrero, donde citó una proyección de 5,13% para el déficit financiero en 2020. La Ley de Presupuesto contempla ingresos y egresos para un déficit de 7,9%[4].

La Ley 9708 de 22 de julio de 2019 (Autorización para emitir títulos valores en el mercado internacional), artículo 12, dispone que el Ministerio de Hacienda incluirá en el Marco Fiscal y Presupuestario de Mediano Plazo, el plan de endeudamiento, las metas de déficit primario, la recaudación proyectada y contención del gasto gubernamental. Para 2019 y 2020, el elaborado para el presupuesto de este año, página 10, consideró 2,2% y 1,6% de déficit primario, respectivamente, y 6,4% y 6,5% en déficit financiero, en carácter de proyecciones para un escenario base.

A pesar de diferencias en las estimaciones de déficit apuntadas, un nivel de entre 5% y 6% causa aumentos en el indicador deuda/PIB, lo cual manifiesta que los esfuerzos para llegar a la sostenibilidad y el equilibrio fiscal deben mantenerse en forma decidida. La deuda alimenta el déficit por intermedio de los pagos de interés, y el cociente deuda/PIB también aumenta, situación que exige un profundo cambio en el déficit primario[5].

El Programa Macroeconómico pronostica que será en 2022 cuando este indicador deuda/PIB alcance un máximo de 64,6% y pueda disminuir seguidamente. La estimación base del Ministerio de Hacienda, presentada el 10 de febrero, supone un valor de la deuda que llegaría a superar el 70% del PIB antes de empezar a disminuir hacia el año 2025, magnitud que el Marco Fiscal y Presupuestario en escenario base considera aún más alta.

Por otra parte, en el resto del Sector Público No Financiero el resultado anual tiende a ser muy inferior al presupuestado, bajo diferentes indicadores de déficit, aun en el entendido de que en el presupuesto inicial no se han incorporado todos los gastos que se financian con el superávit definitivo del ejercicio anterior. En cada cierre se alcanza regularmente un leve superávit financiero o que en promedio está cercano a cero. Lo mismo se puede afirmar del superávit primario, o del corriente, en donde es el Gobierno Central el que presenta balances negativos en cada indicador.

La deuda del Sector Público (Sector Público No Financiero más Banco Central), crece solamente 2,7 puntos porcentuales, menos que la del Gobierno Central, debido a que en éste último incidió la captación de recursos de títulos internacionales según la citada Ley 9708 en noviembre 2019, entre otras causas que indirectamente facilitaron la cancelación anticipada de deuda externa por parte del BCCR[6].

En la conformación del déficit financiero, los ingresos se han caracterizado por estabilidad en relación con el PIB (Cuadro 2), si se excluyen las Instituciones Financieras donde la recuperación de inversiones hace fluctuar el indicador. El Gobierno General no consolidado sí presenta un aumento anual, en especial por transferencias del Gobierno Central, el cual a su vez está mostrando alguna recuperación de sus ingresos en 2019 y 2020. La percepción de ingresos se acerca razonablemente a lo presupuestado.

En el caso del gasto, el Gobierno Central tuvo un aumento de 1,7 puntos porcentuales a diciembre 2019, con 1 punto en el gasto primario, desde 16,5% a 17,5% del PIB, y otro 0,7% en intereses. De tal modo que, a pesar del alza en los ingresos que compensó estos mayores intereses, el déficit financiero aumentó por ese punto porcentual del gasto primario.

En el Sector Público sin consolidar, el nivel subió desde un promedio entre 60% y 61%, a 63,8% del PIB, aumento que, fuera del Gobierno Central, responde a las inversiones financieras en las instituciones públicas financieras. También subió el gasto en las Instituciones Descentralizadas No Empresariales, que en 2020 contemplan fuertes inversiones financieras de la CCSS.[7] Los órganos desconcentrados y gobiernos locales, beneficiados con mayores transferencias recibidas en el 2019, y las empresas públicas no financieras, no aumentaron sensiblemente sus erogaciones ejecutadas.

El gasto que se presupuesta y no se ejecuta representa un porcentaje importante en cada ejercicio, con un valor que en 2019 es cercano al 10% para el sector público sin el Gobierno Central. En el Gobierno Central es en torno a 5%, si se exceptúa el 2018, mientras los Órganos Desconcentrados exceden el 15% (porcentajes que se derivan del cuadro 3). Ese valor 15% es el límite inferior de la calificación más baja en la escala PEFA, por encima del cual el resultado se debe considerar deficiente[8]. Reiteradamente se ha llamado la atención sobre esta realidad, que con el paso de los años no ha mejorado en forma perceptible.

La subejecución genera superávit presupuestario, el cual se presupuesta en períodos subsiguientes como recursos de vigencias anteriores, propiciando un ciclo de acumulación de este concepto.

Estos recursos de vigencias anteriores conforman, junto con los ingresos del crédito, el Financiamiento[9], para financiar gasto y déficit financiero; contribuyen, como se mencionó, a generar superávit presupuestario, mismo que llegó a ¢4 billones en el cierre del 2019, como presenta el cuadro siguiente[10].

El ordenamiento jurídico ha incorporado algunas normas para propiciar un mayor uso de los recursos y reducir el superávit, como son las leyes números 9371 de 28 de junio de 2016, que prevé la devolución de recursos del superávit libre para aquellas entidades sujetas al principio de caja única, la 9524 de 07 de marzo del 2018 que integra los Órganos desconcentrados al Presupuesto de la República a partir del ejercicio 2021, de tal modo que podría evitarse la acumulación de sus superávits en el futuro, y la 9635 de 03 de diciembre del 2018 que sujeta la atención de las transferencias a determinados criterios, entre los cuales el disponer de recursos financieros o en caja única, lo que propicia una racionalización de estos conceptos[11].

En relación con este tema, las transferencias netas al Sector Público siguen representando una carga insostenible, como se aprecia en cuadro 5:

El superávit primario de las operaciones propias ha aumentado en los últimos años, mientras el déficit primario de las subvenciones netas ha seguido creciendo. A pesar de la contención en el 2018, para 2019 retomar la tendencia expansiva[12].

Ese superávit primario en operaciones propias ha compensado, aproximadamente, el pago de intereses. Adicionalmente, desde 2009, se observa que el déficit financiero ha sido muy similar a las subvenciones netas, como lo presenta el gráfico[13]. Como medida de asociación, el coeficiente de correlación de este déficit en subvenciones y el déficit financiero es 0,95, mientras el resultado del resto de operaciones se correlaciona menos con el déficit financiero y en forma inversa (coeficiente de -0,44). El ajuste fiscal en las operaciones del Gobierno, resultará insuficiente si no se frena la dinámica de las transferencias.

La evolución de las transferencias al sector público según clasificación institucional y económica, en el cuadro 6, muestra diferentes grados de control según se trate de órganos desconcentrados del Gobierno Central, Gobiernos Locales e Instituciones Descentralizadas no Empresariales, mientras económicamente el crecimiento es mayor en el componente corriente[14].

Los órganos desconcentrados del Gobierno Central han generado a éste un déficit primario estable en porcentaje del PIB, como resultado de la contención del gasto dentro de la Administración Central, aun considerando el alza en el 2019 y posiblemente en el 2020 según la revalidación de recursos externos[15]. Por el contrario, el resto del sector público (en especial Gobiernos Locales e Instituciones Descentralizadas), ha originado aumentos en los últimos años.

Así, del 2015 al 2020, el aumento en este déficit es de 0,8 puntos porcentuales del PIB sin considerar montos adicionales por la revalidación mencionada para el presente año.