Transferencias en el Sector Público

El presupuesto por concepto de transferencias en el sector público asciende a ¢7.223.828 millones[1] (cifra sin consolidar). Este monto representa un 24,9% del total del presupuesto de egresos del sector público, y un 18,9% del PIB. Además, el presupuesto de transferencias para 2020 presenta un decrecimiento de 3,9% (¢289.809 millones) respecto al presupuesto definitivo 2019, y crece un 5,3% (¢362.665 millones) si se compara con el presupuesto inicial 2019.

De acuerdo con la composición, el 87,5% del monto asignado en este rubro (¢6.318.055 millones) corresponde a transferencias corrientes, mientras que el restante 12,5% (¢905.773 millones) se destina a transferencias de capital.

En cuanto a transferencias corrientes[2], se registra una disminución de 1,7% respecto al presupuesto definitivo 2019 (¢109.329 millones), y un incremento de 3,0% (¢186.841 millones) con respecto a la asignación inicial para 2019. El aumento respecto al presupuesto inicial del año anterior se explica en su mayor parte por incrementos en las transferencias corrientes que realizan las Instituciones Descentralizadas No Empresariales (IDNE); específicamente las del programa de Atención Integral de Pensiones de la CCSS. En este caso, se incrementa el pago en la subpartida de prestaciones, ya que se espera otorgar 14.788 pensiones nuevas del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.

En el caso de las transferencias de capital[3], el monto asignado en 2020 crece un 24,1% (¢175.825 millones) respecto al presupuesto inicial del año anterior, lo que se explica principalmente por un aumento de 24,7% (¢97.985 millones) en las transferencias del Gobierno Central al sector público. Particularmente, este aumento se debe en su mayoría a la reclasificación de ¢50.839 millones de transferencias corrientes a transferencias de capital de la asignación presupuestaria correspondiente a FODESAF[4].

De acuerdo con el gráfico anterior, si se toma en cuenta el presupuesto ejecutado por concepto de transferencias totales en el sector público en el período 2016-2018, se observa una tasa de crecimiento decreciente. No obstante, se observa una tendencia estable en cuanto a la proporción del PIB que se ha ejecutado en el período 2016-2019, que en promedio ha sido de 18,5%.

Cabe destacar que un 87,8% de la autorización de gasto aprobado por concepto de transferencias, corresponde al presupuesto de: Gobierno Central en un 47,7% (¢3.443.377 millones), Instituciones Descentralizadas No Empresariales en un 28,1% (¢2.031.694 millones) y Órganos Desconcentrados en un 12,0% (¢867.200 millones).

Por sector institucional, el gasto en transferencias del Gobierno Central corresponde a ¢3.443.377 millones, cuya composición es de un 85,1% (¢2.929.762 millones) transferencias corrientes y el restante 14,9% (¢513.615 millones) transferencias de capital, manteniendo una estructura similar respecto a 2019, donde correspondía a un 87,6% y 12,4% respectivamente.

La asignación por concepto de transferencias efectuadas por el Gobierno Central, presenta un crecimiento de un 1,9% (¢63.573 millones) respecto al presupuesto inicial en 2019, y se explica por el aumento de las transferencias de capital en un 22,9% (¢95.686 millones). Lo anterior, dado que en el Proyecto de Ley presentado por el Poder Ejecutivo, se reclasificaron ¢159.557 millones, como transferencias de capital que hasta el momento habían sido registradas como transferencias corrientes. Sin embargo, el monto finalmente aprobado en la ley redujo dicho monto en ¢37.700 millones (¢35.000 millones de la asignación de capital al FEES y ¢2.700 millones destinados Fondo de Preinversión de MIDEPLAN).

El principal destinatario de las transferencias del Gobierno Central corresponde a los Regímenes de Pensiones, a los cuales se les asigna una transferencia corriente por un total de ¢842.263 millones, monto que presenta un crecimiento de un 3,8% (¢30.526 millones) respecto al presupuesto inicial 2019; dado un aumento de ¢21.521 millones en las transferencias a los Regímenes de Pensiones del Magisterio. Destaca el hecho de que en 2019 se crea el Régimen de Prejubilación para los Ex Servidores de JAPDEVA, cuyo presupuesto para 2020 corresponde a ¢4.500 millones. Cabe destacar que los ingresos por concepto de contribuciones sociales, corresponden a ¢77.870 millones, es decir la razón de ingresos entre gastos de los regímenes de pensiones corresponde a 0,09.

Seguidamente, las transferencias a la CCSS por ¢621.219 millones es la segunda asignación en magnitud y presenta el mayor crecimiento en términos nominales, que corresponde a ¢48.889 millones (8,5%) respecto al presupuesto inicial 2019. El aumento es explicado en parte por el incremento de ¢23.456 millones en la cuota estatal para el pago del seguro de pensiones de los trabajadores del Sector Privado y Sector Descentralizado. Además, se incorporan ¢1.846 millones para el pago de seguro de pensiones de las trabajadoras domésticas.

La transferencia al Fondo Especial para la Educación Superior (FEES) corresponde a ¢512.782 millones (1,3% del PIB), monto que presenta un crecimiento de ¢11.627 millones (2,3%) respecto a la suma inicial aprobada para 2019. Al incorporar otras asignaciones a las universidades que se otorgan por medio del presupuesto nacional, el monto total alcanza ¢561.969 millones, que equivale a 1,5% del PIB[5].

En consulta legislativa facultativa de constitucionalidad presentada por varios diputados el 04 de noviembre de 2019 respecto del Proyecto de Ley de Presupuesto 2020, estos reclamaron que se infringió la autonomía universitaria en la formulación del presupuesto, al incluir como transferencia de capital ¢70.000 millones (los cuales fueron posteriormente reducidos a ¢35.000 millones mediante la aprobación de la moción No. 2-54 el 16 de octubre de 2019), pues condicionaba el uso de tales recursos. Al respecto, la Sala Constitucional resolvió[6] que, dado que en el presupuesto ordinario del año 2020 el monto asignado al FEES no disminuyó sino que aumentó, se respetan los artículos 84 y 85 constitucionales, en el sentido de que las rentas al FEES no fueron abolidas ni disminuidas. Indicó además que la existencia de un acuerdo previo entre las universidades y el Poder Ejecutivo impide que la delimitación de los ¢70.000 millones para gastos de capital sea considerada como una violación a la autonomía universitaria. En la resolución señala, además, que de existir alguna discrepancia, ésta deberá ser solucionada por la Asamblea Legislativa, situación que a criterio de la Sala sucedió, dado que al finalmente se aprobó un total de ¢35.000 millones.

En total, a las Juntas de Educación y Administrativas se les asigna ¢279.096 millones, de los cuales un 85,0% corresponden a transferencias corrientes. Este monto presenta un decrecimiento de ¢5.098 millones (1,8%) respecto al presupuesto inicial 2019 y de ¢17.315 millones (5,8%) respecto al presupuesto definitivo. La mayor reducción respecto al presupuesto inicial 2019, se evidencia en las partidas destinadas a financiar los gastos varios y de operación que realizan las Juntas por ¢14.402 millones (13,4%), por otro lado la erogación asignada a obras de infraestructura física educativa presenta un aumento de un 47,4% (¢9.000 millones) respecto al presupuesto inicial 2019.

Cabe destacar que en los meses de noviembre y diciembre del año 2018, los giros de los recursos provenientes de la Ley N° 6746 a las Juntas de Educación y Administrativas, se vieron limitados por la subejecución presentada en dicho ejercicio económico, producto de la Contingencia Fiscal que experimentaba el país. Esto produjo que la asignación incorporada en el presupuesto inicial 2019 fuera ¢25.294 millones (9,8%) mayor que el monto devengado en 2018, en razón de lo anterior, el Departamento de Gestión de Transferencias de la Dirección Financiera y por las Juntas de Educación y Administrativas, tomó previsiones de los recursos transferidos entre enero y julio 2019, para atender los compromisos adquiridos por la Juntas en el año 2018[7]. Sin embargo, tal y como se mencionó en la Memoria Anual 2018[8], a pesar de la disminución durante el 2018, la ejecución de este grupo se mantuvo baja (28,3%).

A favor de FODESAF se presenta una diferencia en respecto a años anteriores: una parte de la transferencia (¢50.839 millones) se clasifica como gasto de capital, como ya se mencionó anteriormente. Además, el presupuesto total asignado incluye la misma suma que la del presupuesto vigente de 2019, a saber, ¢255.583 millones (0,7% del PIB). Al respecto, en consulta legislativa facultativa de constitucionalidad de varios diputados, se señaló una posible inconstitucionalidad en esta asignación, alegando que en el monto de las transferencias no se incluye el cálculo de la inflación y se mantiene un monto nominal fijo; lo que en la práctica podría significar un recorte real, potencialmente perjudicial para programas sociales. La Sala Constitucional determinó[9] que no se da la inconstitucionalidad alegada, pues lo que se plantea son situaciones futuras e inciertas, y que no pueden ser asumidas como un riesgo materializado al momento de la formulación y aprobación del respectivo presupuesto.

Por otra parte, la aprobación de la Ley N° 9635 estipula diversos cambios en materia de transferencias. Entre las principales variaciones en términos legislativos se encuentra la derogación de algunos destinos específicos por ley. De manera tal, que en el artículo 31 de la ya citada norma, se elimina la asignación al Patronato Nacional de la Infancia (PANI) vinculada a la recaudación del Impuesto sobre la Renta. Para 2020, se asignan ¢62.160 millones, monto menor en ¢18.000 millones (22,5%) que la asignación para 2019 y ¢25.000 millones menos que la asignación de 2018. Al respecto, la Sala Constitucional[10] determinó que lo anterior contraviene a lo indicado en el artículo 24 de la Ley N° 9635, donde se estipula que la asignación presupuestaria no debe ser menor a la del presupuesto vigente del año 2018.

Los recursos del PANI cuentan con diversas fuentes[11], donde la principal consistía en la asignación del 7,0% de lo recaudado por Impuesto de Renta el año previo, destino específico que como se mencionó anteriormente fue derogado. Según lo anterior, la asignación de 2020 debería ser de al menos ¢83.711 millones; sin embargo, alcanza un total de ¢58.711 millones, es decir ¢25.000 millones menos (29,9%). Según indica la Sala Constitucional[12], esto denota una violación a lo dispuesto en los artículos 51 y 55 de la Constitución Política, dado que esta reducción va más allá de lo establecido por el legislador ordinario en la Ley N° 9635.

En relación con este tema, el Órgano Contralor realizó una auditoría de carácter especial sobre la estrategia y acciones desarrolladas por el PANI en el contexto de mayores recursos transferidos por el Gobierno de la República, en la que se concluye que, a pesar del aumento en la asignación de recursos entre los años 2015-2018 correspondientes al cumplimiento de la asignación del equivalente del 7% del Impuesto sobre la Renta, no se evidenció una mejora en las funciones sustantivas de la institución por la ausencia de un Plan Estratégico y líneas de acción formalizadas para canalizar los mayores recursos percibidos[13].

Al Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) se le asignó transferencias corrientes por ¢7.595 millones en el presupuesto de la República[14]. Por su parte, en el presupuesto del INEC se incluyeron ¢2.312 millones destinados al proyecto censal como gasto de capital con el fin de dar cumplimiento a la regla fiscal incorporada en la Ley N° 9635.

Al respecto, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP)[15], determinó que estos recursos debieron ser clasificados correctamente como gasto corriente; no obstante, de darse esta reclasificación, la entidad incumpliría la regla fiscal. En razón de lo anterior, se acordó[16] autorizar que el Gobierno Central ceda al INEC la suma de ¢1.000 millones de espacio de crecimiento en el gasto corriente que le impone la regla fiscal.

Retomando el análisis por sector institucional, el gasto en transferencias a las Instituciones Descentralizadas No Empresariales (IDNE) corresponde a ¢2.031.694 millones[17], de los cuales un 96,8% son transferencias corrientes (¢1.966.990 millones) y el restante 3,2% son transferencias de capital (¢64.704 millones). Esta asignación presenta un crecimiento de 3,8% con respecto al presupuesto definitivo de 2019, y crece un 11,2% si se compara con el presupuesto inicial de ese año[18].

En este caso, además del ya mencionado aumento en gastos de transferencias de la CCSS por concepto de nuevas pensiones, se registra un crecimiento en el gasto del IMAS con respecto a la erogación inicial 2019. En específico, como se mencionó en el Informe Técnico de esta Contraloría[19], mediante Decreto N° 41569-MEP-MTSS-MDHIS de 18 de febrero de 2019, el Poder Ejecutivo creó el programa de transferencias monetarias condicionadas para estudios denominado “Crecemos” y se trasladaron los gastos de financiamiento de programas de becas de FONABE al IMAS.

Para los Órganos Desconcentrados se presupuesta para 2020 un total de ¢867.200 millones. Este monto se compone en un 79,3% de transferencias corrientes (¢687.320 millones) y en un 20,7% de transferencias de capital (¢179.880 millones). El presupuesto asignado a este grupo institucional decrece un 9,2% respecto al presupuesto definitivo 2019, y disminuye un 0,6% si se compara con el presupuesto inicial de ese año. En particular, se presenta la disminución en el gasto de transferencias corrientes a personas (becas a terceras personas) que no corresponden más a gastos de FONABE, sino que fueron trasladados al IMAS[20].

Del presupuesto total de transferencias en el sector público sin consolidar, un 12,2% (¢881.558 millones) corresponde a gastos de las Empresas Públicas No Financieras (¢493.881 millones), Instituciones Públicas Financieras (¢329.905 millones), y Gobiernos Locales (¢57.772 millones).

En relación con el gasto en transferencias del Sector Público, es importante destacar que existen recursos que son asignados por varios concedentes antes de llegar a su destino final, lo que puede estar generando gastos administrativos y poca eficiencia en la ejecución de los recursos. Esta situación puede provocar a su vez menor transparencia en el manejo de las asignaciones, así como limitar el manejo de los fondos públicos y la posibilidad de utilizar los recursos financieros a un bajo costo. Ante esto, la Contraloría General ha señalado[21] como un mecanismo posible para mejorar el manejo de la liquidez del Sector Público, la ampliación del alcance en el uso de la Caja Única del Estado.