Proceso de aprobación presupuestaria de la CGR

Como parte de la fiscalización previa durante los meses de octubre a diciembre de cada año, esta Contraloría realiza el Proceso de Aprobación Externa Presupuestaria, mediante el cual, examina y, con un acto razonado sobre el cumplimiento del marco jurídico, jurisprudencial y doctrinal aplicable, se pronuncia sobre las propuestas de presupuesto inicial que presentan las instituciones del sector público.

El proceso de aprobación externa para los presupuestos iniciales que van a regir a partir de enero de 2020, presentó particularidades relacionadas con la implementación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley 9635), específicamente en lo correspondiente al cumplimiento de la regla fiscal; así como con la Ley 9696 que modifica el artículo 176 de la Constitución Política (Principios de sostenibilidad fiscal y plurianualidad).

En lo correspondiente a la Ley 9635, debe tenerse presente que viene a generar cambios tanto en el proceso de formulación y aprobación interna del presupuesto que se realiza en la institución, como en los procesos que lleva a cabo la Contraloría General de la República de aprobación externa, de control y ejecución presupuestaria.

En lo correspondiente al título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el cual tiene como objetivo “establecer reglas de gestión de las finanzas públicas, con el fin de lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal”, debe tenerse presente que esta normativa introduce un nuevo elemento para el análisis presupuestario que abarca las fases del ciclo presupuestario (formulación, aprobación -interna y externa-, control y ejecución), por lo tanto, los jerarcas institucionales deben promover la incorporación de las herramientas, los sistemas y los procedimientos internos que permitan velar por el cumplimiento del límite de crecimiento del gasto corriente determinado por el Ministerio de Hacienda.

Con el objetivo de cumplir con la verificación y el control sobre el crecimiento del gasto corriente que establece la ley en mención, surgió la necesidad de disponer, desde la fase de formulación de los presupuestos iniciales 2020, de la información presupuestaria basada en el Clasificador Económico de Gasto del Sector Público^[1]; por lo que fue necesario realizar previamente un proceso de capacitación y divulgación con el objetivo de lograr la estandarización en el uso de dicho clasificador en todo el sector público no financiero.

La utilización del clasificador económico es un elemento fundamental en la implementación de la regla fiscal, por lo tanto, la Contraloría y el Ministerio de Hacienda realizaron capacitaciones a las instituciones del sector público no financiero sobre temas como los clasificadores presupuestarios, la presupuestación por programas y el uso del Sistema de Información de Presupuestos Públicos.

Particularmente, la Contraloría, durante el proceso de aprobación externa, considera la certificación de cumplimiento de la regla fiscal emitida por la STAP como un insumo para la aprobación presupuestaria, incorporándola dentro del bloque de legalidad.

Adicionalmente, otro elemento que el Ente Contralor incorpora como parte del proceso de aprobación externa del documento presupuestario es la visión plurianual en el presupuesto institucional producto de lo establecido en la Ley N° 9696 “Adición de un párrafo primero y reforma del tercer párrafo del artículo 176 de la Constitución Política de la República de Costa Rica (Principios de sostenibilidad fiscal y plurianualidad)^[2].

Considerando que, la Ley 9696 acentúa el rango constitucional del principio de sostenibilidad y que “uno de los principales instrumentos para la obtención de la sostenibilidad es la planificación y presupuestación plurianual, entendida como los planes y presupuestos referenciales que permiten proyectar los recursos financieros en un periodo mayor al anual, sin desmeritar el principio de anualidad, ya que lo complementa y fortalece”; la Contraloría le indicó a las instituciones públicas sujetas al proceso de aprobación externa que, para el ejercicio económico 2020, como parte del contenido del documento presupuestario sujeto a su aprobación, debían incluir un anexo que incorporara “la proyección de ingresos necesarios para su operación y desarrollo, originados en la actividad financiera de la institución, por posibles transferencias, financiamiento u otra fuente. Además, deberá contener la estimación de gastos (según clasificación económica) necesarios para su operación e inversión, con el fin de lograr los objetivos y metas institucionales definidos en la planificación de mediano plazo. El plazo considerado para la proyección deberá ser al menos de tres años siguientes al ejercicio del presupuesto que se formula. Dichas proyecciones deberán estar vinculadas a los principales objetivos y/o metas programados en dicho periodo y a los proyectos de inversión más importantes, considerando, entre otros, la incidencia de los factores políticos, económicos, socio-culturales, tecnológicos, ambientales y legales, que pueden incidir en el cumplimiento de la programación plurianual.”^[3]

“Cabe destacar que el proceso de aprobación externa presupuestaria que realiza la Contraloría General tiene una finalidad de control en el sentido de verificar que el presupuesto de la institución muestre una concordancia razonable y esencial tanto con el ordenamiento jurídico como con el marco técnico presupuestario que le es aplicable. Por lo tanto, como resultado de dicho proceso, el Órgano Contralor puede improbar parcial o totalmente el presupuesto, si una Ley expresamente así lo ordene ante el incumplimiento de un requisito legal que la misma legislación le ha impuesto a la institución (verificación del cumplimiento del bloque de legalidad) y también lo puede hacer cuando el presupuesto muestre debilidades suficientes para no apoyar en forma efectiva la gestión de la institución, en caso de que se aparte de la técnica presupuestaria. Por ello, la aprobación externa, se circunscribe a lo establecido en la Norma 4.2.13 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público N-1-2012-DC-DFOE.”^[4]

Para el ejercicio económico 2020, la Contraloría General de la República examinó 214 propuestas de presupuesto de instituciones del sector público[5] y 33 de entidades que pertenecen al sector privado que reciben fondos públicos. De acuerdo con la información presentada, las instituciones proponen para revisión un monto de ¢18.234.256 millones y la Contraloría, una vez realizado el análisis correspondiente, aprueba un total de ¢17.012.479 millones (44,4% del PIB). De los presupuestos revisados 120 recibieron aprobación, 96 aprobación parcial, 18 improbación total y 13 se archivaron sin trámite.

El Órgano Contralor, en cumplimiento de sus funciones de aprobación presupuestaria externa, improbó totalmente las propuestas de presupuesto para el ejercicio económico 2020 de 18 instituciones. Debe tenerse presente que la improbación total, implica que, para la institución rige el presupuesto definitivo[6] del año inmediato anterior, con los ajustes correspondientes para eliminar todos aquellos ingresos y gastos que por su naturaleza solo tengan fundamento o eficacia para el período anterior.[7]

La mayoría de las instituciones a las que se les imprueba el presupuesto inicial corresponde a Gobiernos Locales, Federaciones y Ligas Municipales. Las principales razones que generan como resultado del proceso presupuestario la improbación total son el incumplimiento del bloque de legalidad presupuestario, el incumplimiento de principios de universalidad e integridad, anualidad y programación; la insuficiencia de ingresos para financiar los gastos necesarios para el funcionamiento de las instituciones (asociado al principio de equilibrio presupuestario y sostenibilidad); la inadecuada aprobación interna del documento presupuestario y, la inconsistencia entre la información sobre el servicio de la deuda de los gobiernos locales con el IFAM y el monto incluido en el presupuesto inicial para hacer frente a dicha deuda durante el año.

En el caso de JAPDEVA la improbación se debe a que, en la propuesta de presupuesto no incorpora los recursos suficientes para cubrir la totalidad de plazas propuestas y, el caso de la Comisión de Energía Atómica de Costa Rica (CEA), entidad que presenta como propuesta de presupuesto aproximadamente el 50% de los ingresos y gastos necesarios para la operación del ejercicio económico 2020. El siguiente cuadro muestra el detalle de las razones que generan como resultado la improbación total de la propuesta presupuestaria.

Como se menciona previamente, del total de documentos presupuestarios examinados, la Contraloría aprobó parcialmente el presupuesto a 96 instituciones. De las instituciones del sector público a las que se les improbó más recursos -en términos absolutos- de su propuesta presupuestaria se pueden mencionar los siguientes:

• Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) al cual se le imprueba un 49% de su propuesta presupuestaria por el incumplimiento de la regla fiscal y por presupuestar un crédito que no cumplía con las condiciones contempladas en la norma 4.2.14 inciso b) apartado iii).
• Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) se le imprueban ¢9.216 millones de los ingresos estimados de la venta de servicios (Alcantarillado sanitario y pluvial), y su aplicación por objeto del gasto, debido a que el incremento propuesto en 2020 respecto de 2019 (25,46%), no se encuentra razonablemente justificado. Adicionalmente se imprueba parte de sus gastos corrientes por no cumplir con la regla fiscal.
• Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER) se le imprueba el ingreso por concepto de transferencia corriente del Gobierno Central, debido a que esos recursos no se encuentran contemplados para transferir al ICODER en la Ley 9791 de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico de 2020. Adicionalmente se le imprueba el ingreso por concepto del empréstito con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y su aplicación en la partida de Bienes duraderos, por cuanto se aplica para la ejecución de los megaproyectos Centro Acuático María del Milagro París en La Sabana y el Pabellón Deportivo del Parque de la Paz, los cuales se encontraban en una fase de elaboración de propuesta de redimensionamiento no obstante que el Consejo Nacional del Deporte y la Recreación acordó el rechazo de dicha propuesta; además, ordenó el cierre técnico de la Unidad Ejecutora de Proyectos a más tardar el 31 de diciembre del 2019 y solicitar al BCIE una renegociación del crédito. En relación con los egresos se le imprueban los gastos asociados (remuneraciones, servicios, materiales y suministros y bienes duraderos) a los megaproyectos señalados; así como el gasto para atender el pago de intereses del préstamo con el BCIE-2184.
• Fideicomiso Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio, se le imprueba parte de su propuesta producto de que las justificaciones por objeto del gasto aportadas en el Documento Presupuestario Sujeto a Aprobación, no sustentan la adquisición de terrenos, pues no muestran la existencia de estudios previos y avalúos para determinar la suma propuesta. Lo anterior contraviene los principios de anualidad, universalidad e integridad y programación.
• Fideicomiso CNP/BCR 3412 se imprueba la suma de ¢5.000,0 millones de ingresos provenientes de la partida Transferencias corrientes de Empresas Públicas no Financieras y su respectiva aplicación en el gasto, por cuanto estima ingresos por ¢15.000,0 millones provenientes del Consejo Nacional de Producción; sin embargo, en el Presupuesto Inicial 2020 de esa entidad únicamente se contemplan ¢10.000,0 millones en favor del Fideicomiso.

Con la implementación de la Ley N° 9635 en el proceso de aprobación externa se presenta un elemento que amerita mención particular, la certificación que emite la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) en relación con el porcentaje de crecimiento del gasto corriente de las instituciones para el ejercicio económico 2020, se convierte en un elemento indispensable, que forma parte del bloque de legalidad que debe ser revisado en el análisis del documento presupuestario.

Según la información presentada en el proceso de aprobación externa, considerando las 214 instituciones del Sector Público a las que se les examinó y tramitó el presupuesto inicial, a 54 instituciones no les aplica esta regla fiscal[8]y, considerando el ámbito de la ley, la STAP, mediante la certificación, indicó que 113 instituciones no sobrepasan el porcentaje de crecimiento establecido por la regla, 29 instituciones en su monto propuesto de egresos superan la tasa máxima establecida y para 18 entidades la STAP no emite la certificación.

Para las 29 instituciones que no cumplen con la regla fiscal, la Contraloría, en la mayoría los casos, resolvió aprobando parcialmente la propuesta de presupuesto, e improbando el exceso de gasto que generó dicho incumplimiento y, en aquellos casos que están asociados a la resolución de la acción de inconstitucionalidad, se dejó suspendido el monto de gasto corriente que propicia el exceso de crecimiento.

Es importante mencionar que, consistente con los artículos 11 y 19 de la Ley N° 9635, la Contraloría General archivó sin trámite el presupuesto inicial de todas las Entidades de Educación Superior Estatal y del Consejo Nacional de Rectores (CONARE)[9]. Dicho archivo sin trámite, responde a la decisión tomada por las autoridades Universitarias y del CONARE de no remitir información a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP), lo cual implicó que dicha Secretaría no pudiese emitir la certificación respectiva sobre el cumplimiento de la regla fiscal. Por lo tanto, considerando que, dentro del proceso de aprobación presupuestaria, la certificación que emite la STAP resulta ser un requisito sustancial para el análisis del documento presupuestario, el Ente Contralor archivó sin trámite dichos presupuestos; por lo que regirá el presupuesto definitivo del año inmediato anterior ajustado en lo que corresponda.