Para el año 2020 los presupuestos del Sector Público No Financiero, exceptuando aquellas instituciones exentas del ámbito de cobertura, debieron ajustarse por primera vez, a la regla fiscal contenida en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, medida necesaria para revertir el crecimiento de la deuda pública, que tantas limitaciones impone al Estado Costarricense para poder brindar los bienes y servicios públicos que favorezcan el desarrollo económico y social del país.

La deuda del Gobierno Central ha mostrado una tendencia creciente, alcanzando un 58,5% del PIB en 2019. Esta deuda creció 3,3 puntos porcentuales en 2017, 4,8 puntos en 2018 y 5,3 puntos en 2019, bastando un crecimiento de 1,5 puntos para que llegue al 60% del PIB en al año 2020. Ello implicaría que, por regla fiscal, el gasto total (es decir, corriente y de capital) del 2022, sólo pueda crecer un 65% del promedio del crecimiento anual del PIB nominal en el periodo 2017-2020, que con las cifras disponibles al día de hoy, significaría un crecimiento máximo del 3,45%, aparte de las medidas extraordinarias de carácter restrictivo que, en materia de salarios y pensiones, la misma Ley de Fortalecimiento prescribe en caso de presentarse esta situación.

En relación con esta situación, la Contraloría General de la República ha determinado que, a pesar de las medidas de contención del gasto y de las reformas aprobadas en 2018, los resultados fiscales del 2019 y los que se esperan para el 2020 no son suficientes para asegurar la sostenibilidad de la deuda y del déficit. Por lo cual es absolutamente necesario seguir controlando el gasto primario del Gobierno, en especial las transferencias al resto del sector público -que representan una carga insostenible- junto con medidas dirigidas a agregar recursos al presupuesto.

Las proyecciones del Programa Macroeconómico 2020-2021 del Banco Central prevén que el déficit financiero del Gobierno baje a 5,9% del PIB en 2020 y a 5,7% en 2021, y que el déficit primario -que se observa en 2,8% del PIB en 2019- disminuya a un 1,3% en 2020 y a un 0,8% en 2021, pero estas proyecciones suponen el ingreso de recursos por créditos multilaterales para apoyo presupuestario por un total de $2.280 millones en el bienio 2020-2021, además de una aplicación estricta de la regla fiscal.

Si bien el Ministerio de Hacienda ha planteado una serie de medidas para el saneamiento de las finanzas[1], las posibilidades de aumentar el rendimiento de la reforma que en materia de ingresos implicó la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, descansan también en necesarias mejoras que pueda implementar el Ministerio de Hacienda en materia de inteligencia tributaria, control, fiscalización y servicio al contribuyente. Pero para ello, no solo es necesaria la inversión en tecnologías y capacitación, sino también el fomento de un clima organizacional que estimule el uso de la innovación para el desarrollo de estos procesos y la profundización y generalización de los principios del trabajo en equipo, así como de la cultura de trabajo colaborativo y coordinado a lo interno del Ministerio de Hacienda y sus dependencias. El Ministerio urge de una transformación que oriente la gestión hacia el logro de un objetivo común.

El presupuesto del Gobierno Central para el año 2020 fue aprobado por la Asamblea Legislativa por el mismo monto que el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo, a saber, ¢10.509.607 millones (27,5% del PIB). Las modificaciones que realizó la Asamblea en la estructura de los gastos (la Asamblea dejó intacta la estructura de los ingresos) no afectaron ni el resultado primario ni el resultado financiero de las proyecciones del presupuesto, que tanto en el proyecto como en la ley se ubicaron en déficits del 2,7% del PIB y del 7,9% del PIB, respectivamente; no obstante, sí tuvieron el efecto de incrementar el déficit en cuenta corriente en 0,1 puntos porcentuales del PIB, y de elevar el crecimiento del gasto corriente respecto al gasto corriente del presupuesto inicial del 2019, de un 3,91% que presentaba el proyecto, a un 4,41%, más cercano al límite del 4,67% de la regla fiscal, producto principalmente de la reclasificación de una parte de la transferencia al FEES. En adición a lo anterior, y al amparo del artículo 17 del Reglamento al Título IV de la Ley de Fortalecimiento, el Gobierno Central cedió al INEC ¢1.000 millones del espacio de crecimiento del gasto corriente que le impuso la regla fiscal.

Se financia este presupuesto en un 51,9% con ingresos corrientes, un 48,0% con emisión de deuda interna y en un 0,1% con transferencias de capital (del INA). La carga tributaria, que se concentra en seis impuestos, asciende a 13,3% del PIB, frente a 13,5% en 2019 (incluyendo en el 2019 el efecto de la amnistía tributaria declarada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) y 13,1% en 2018. Al respecto, el Ministerio de Hacienda deberá mantener un monitoreo estrecho de los ingresos con el fin de identificar eventuales ajustes en las estimaciones del 2020, así como tomar las previsiones necesarias a efectos de incorporar al presupuesto nacional del 2021 los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central, tal y como lo establece la Ley 9524. En relación con los efectos de la Ley de Fortalecimiento en materia tributaria, merece mención particular el notable aumento en el número de contribuyentes inscritos del impuesto al valor agregado, que pasó de 106 mil cuando era el impuesto sobre las ventas, a 523 mil al cabo del primer trimestre de vigencia del impuesto al valor agregado, es decir, el número de contribuyentes inscritos de ese impuesto se quintuplicó entre junio y setiembre de 2019.

Igual que lo hizo en el presupuesto del 2019, mediante norma de ejecución presupuestaria la Asamblea Legislativa extendió la restricción de no utilizar los sobrantes de las subpartidas de los rubros de Servicios, Materiales y suministros, y Transferencias corrientes para incrementar otras partidas presupuestarias ni entre ellas, aparte de las subpartidas del rubro de Remuneraciones, para las que ya el proyecto presentado por el Ejecutivo contenía esta limitación.

Por su parte, las instituciones del sector público descentralizado empiezan el 2020 con presupuestos por un total de ¢18.493.954 millones (sin consolidar), distribuidos en 357 entidades. Así, el total de presupuestos autorizados para el sector público para el año 2020 asciende a ¢29.003.561 millones (sin consolidar, equivalente al 75,8% del PIB), monto que se distribuye en un 63,8% en presupuestos de instituciones públicas descentralizadas y un 36,2% en el presupuesto del Gobierno Central, el cual contiene 27 títulos con el presupuesto de gastos de 24 entidades, del servicio de la deuda pública, de las pensiones a cargo del presupuesto nacional y de las obras específicas.

Para el año 2020, la regla fiscal -que, como se ha dicho, impuso un límite de crecimiento al gasto corriente del 4,67%- deberá aplicarse de manera global para el presupuesto de la República y de manera individualizada en los presupuestos de cada uno de los entes que conforman el resto del Sector Público no Financiero. Al respecto, tal y como lo establece el Reglamento al Título IV de la Ley de Fortalecimiento emitido por el Poder Ejecutivo (ver decreto 42218-H), el cumplimiento de esta regla debe verificarse tanto en el momento de la aprobación del presupuesto, comparando el presupuesto aprobado del 2020 con el presupuesto aprobado del 2019, como en el momento de la liquidación o cierre del presupuesto, comparando el gasto ejecutado 2020 con el gasto ejecutado 2019, por lo que el Ministerio de Hacienda deberá tomar las previsiones y realizar las coordinaciones necesarias a efectos de garantizar que la suma de los gastos ejecutados de los 27 títulos individuales que componen el presupuesto nacional no exceda el límite que la regla impone a la ejecución global de gastos de ese presupuesto.

En el sector descentralizado, de un total de 160 presupuestos para el 2020 que fueron sometidos a aprobación de la Contraloría por parte de instituciones sujetas a la regla fiscal, en 113 casos se cumplía la regla según la respectiva certificación de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, en 29 casos no se cumplía la regla según esa certificación, y en 18 casos el presupuesto se presentó al Órgano Contralor sin adjuntar la respectiva certificación de esa Secretaría sobre el cumplimiento de la regla. Cabe señalar que la Contraloría aprobó presupuestos hasta por el monto máximo permitido por el límite de la regla.

Los presupuestos del sector público para el ejercicio 2020 incluyen un total de ¢7.223.828 millones en transferencias (18,9% del PIB y 24,9% del total de los presupuestos, sin consolidar). La asignación de recursos a lo largo de una cadena de concedentes de transferencias puede estar generando poca eficiencia en el uso de los recursos líquidos, lo cual llevó al Órgano Contralor, a finales del año pasado, a plantear ante la Asamblea Legislativa el tema de la ampliación de la cobertura de la Caja Única del Estado.

En Remuneraciones se presupuesta un total de ¢6.469.662 millones para el 2020, 2,4% más que el presupuesto inicial 2019. Este gasto representa un 16,9% del PIB, y un 22,3% del total de los presupuestos públicos del año; para el 2019, tales porcentajes ascendieron a un 17,4% y 22,5%, respectivamente. Al igual que en años anteriores, la subpartida de incentivos salariales continúa siendo la dominante: representa un 40,1% del total, e implica una relación incentivos salariales / remuneraciones básicas de 1,08. En relación con este importante tema, la Contraloría General ha insistido en la necesidad de acatar las disposiciones del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, en particular en lo relativo a la conversión a monto nominal fijo de las anualidades e incentivos salariales de los empleados públicos.

En cuanto a la vinculación entre los presupuestos y los planes del sector descentralizado, la Contraloría solicitó a las instituciones presentar su plan anual -instrumento que debe ser formulado en concordancia con los planes de mediano y largo plazo- como parte de la información requerida para el trámite de aprobación presupuestaria. Al respecto, los resultados obtenidos con información de 246 instituciones revelan la necesidad de avanzar en la mejora de la cultura de planificación, evaluación y rendición de cuentas en el sector público, en procura de resultados precisos y generadores de valor para la ciudadanía.

Finalmente, en 2020 inicia sin duda alguna una nueva etapa para la administración pública, una nueva era de disciplina fiscal donde se requiere buscar una nueva forma más eficiente de gestionar, de tal forma que sea posible crear las condiciones necesarias para dar el salto al desarrollo.