Composición de los presupuestos públicos

Los presupuestos iniciales para el ejercicio económico 2020, ascienden a un total de ¢29.043.836 millones (suma sin consolidar). Dicha autorización de gasto incluye el presupuesto de las instituciones del Sector Público, sus fideicomisos y los recursos públicos administrados por entes privados.

Cabe destacar que la aplicación de la regla fiscal se efectuó por primera vez en los presupuestos iniciales 2020 de las Instituciones del Sector Público No Financiero, por lo que, como parte del proceso de verificación del cumplimiento de esta norma, instituciones como los Entes Públicos No Estatales y Colegios Profesionales, incorporaron información presupuestaria al Órgano Contralor, las cuales por su naturaleza jurídica hasta el momento no debían remitirla^[1].

Al excluir los presupuestos de los entes privados que administran fondos públicos, el presupuesto del Sector Público asciende a ¢29.003.561 millones^[2], monto que representa el 75,8% del PIB. Con un crecimiento de 3,3% (¢916.263 millones) respecto al presupuesto inicial 2019 y una reducción de 1,3% (¢394.354 millones) respecto al presupuesto definitivo.

Los recursos del Sector Público para 2020 se componen en un 63,8% (¢18.493.954 millones) de autorización de gasto de 357 instituciones del Sector Descentralizado y el restante 36,2% (¢10.509.607 millones) corresponde al presupuesto aprobado para el Gobierno Central en la Ley N° 9791, distribuido en 27 títulos que contienen los presupuestos de gastos de la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes de la República, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, el Servicio de la Deuda Pública, los Regímenes de Pensiones, las Obras específicas, la Presidencia de la República y 18 Ministerios de Gobierno.

En cuanto a la variación en el número de presupuestos del Sector Público respecto a 2019, es importante señalar que Cable Visión de Costa Rica (CVCR) firmó un contrato de Cesión de Derechos y Obligaciones al ICE, en vigencia a partir del 1 de setiembre de 2019, por lo que esta institución deja de ser contemplada entre los presupuestos públicos. Además, como se mencionó anteriormente, instituciones como Colegios Profesionales, el Consejo Nacional de Cooperativas (CONACOOP), Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ), Corporación Bananera Nacional (CORBANA), Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE), Oficina Nacional Forestal (ONAFO), Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER), entre otros, presentan información presupuestaria a la Contraloría General de la República para dar seguimiento al cumplimiento de Regla Fiscal en el Sector Público no Financiero.

Por grupo institucional, el Gobierno Central presenta el presupuesto de mayor magnitud, el cual alcanza un total ¢10.509.607 millones (36,2% del total fondos públicos), con una reducción de 4,0% (¢433.474 millones) respecto al presupuesto inicial 2019 y de 6,0% (¢670.649 millones) respecto al presupuesto ajustado de ese año. Lo anterior se explica en su mayoría por una reducción en el monto asignado al Servicio de la Deuda Pública.

Las Instituciones Descentralizadas No Empresariales (IDNE) conforman el segundo grupo institucional en magnitud de sus presupuestos, por ¢6.976.659 millones (24,1% del total fondos públicos), y el que presenta una mayor variación nominal con respecto al presupuesto inicial 2019 por ¢1.191.467 millones (20,6%), y de ¢840.893 millones (13,7%) respecto al presupuesto definitivo. La variación se explica en su mayoría por el aumento de ¢1.220.971 millones en el presupuesto aprobado para la Caja Costarricense del Seguro Social; en específico, por el crecimiento de 200,9% (¢808.286 millones) en la partida de activos financieros, dado que se empiezan a presupuestar las inversiones financieras a largo plazo no sólo por su monto neto[3], y aquellas operaciones de corto plazo cuyo vencimiento se materializa en el período presupuestario siguiente.

En total, la asignación aprobada para las Empresas Públicas No Financieras (EPNF) es de ¢5.198.783 millones (17,9% del total de fondos públicos), monto que presenta un crecimiento de 1,9% (¢97.511 millones) respecto al presupuesto inicial 2019 y una reducción de 2,6% (¢139.160 millones) respecto al presupuesto definitivo. El crecimiento con respecto al presupuesto inicial 2019 se explica, en su mayoría, por un aumento de ¢217.406 millones (12,0%) en el presupuesto del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), dado un aumento de ¢271.462 millones en la partida de amortización.

Las Instituciones Públicas Financieras (IPF) incorporan un presupuesto total por ¢3.979.352 millones (13,7% del total de fondos públicos) con un crecimiento de ¢103.894 millones (2,7%) respecto al presupuesto inicial 2019, lo que se explica en su mayoría por el aumento de ¢54.094 millones (1.668,7%) del presupuesto del Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo por el traslado de los recursos del Fideicomiso Nacional para el Desarrollo (FINADE) al Fondo Nacional para el Desarrollo (FONADE), por un total de ¢53.626 millones. Lo anterior, según lo estipulado en el Transitorio único de la Ley N° 9654 de 14 de febrero de 2019 (Reforma de la Ley N° 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo)[4].

El restante 8,1% del total de presupuestos públicos, corresponde al presupuesto de los Órganos Desconcentrados (OD) y Gobiernos Locales (GL), por un total de ¢1.728.985 millones y ¢610.244 millones, respectivamente.

En el caso de los OD, destaca el hecho de que el presupuesto inicial para 2020 presenta un decrecimiento de ¢37.301 millones (2,1%) respecto al presupuesto inicial 2019, explicado principalmente por la reducción de ¢47.975 millones (85,4%) en el presupuesto del Fondo Nacional de Becas (FONABE). Estos recursos se adicionan al presupuesto del Instituto Mixto de Ayuda Social. Por otro lado, el presupuesto del Patronato Nacional de Construcciones aumenta en un 304,4% (¢13.303 millones) por el aumento de ¢12.596 millones (366,8%) en el programa de Infraestructura Penitenciaria que busca mejorar las condiciones de vida intra-carcelarias.

A nivel institucional, destaca el hecho de que un 41,5% del total de presupuestos aprobados para el 2020, se concentra en 3 instituciones o títulos; a saber, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) con un presupuesto inicial de ¢5.368.223 millones (representa el 18,5%), seguidamente el Servicio de la Deuda Pública con ¢4.015.856 millones (representa el 13,8%) y el Ministerio de Educación Pública que equivale a 9,2% (¢2.670.018 millones). El restante 58,5% se reparte en los presupuestos iniciales de 381 instituciones o títulos.

Cabe destacar que los presupuestos iniciales del Sector Público que se tramitan en la CGR, debieron formularse bajo el principio de plurianualidad, según lo estipula la Ley N° 9696[5] (Principios de sostenibilidad fiscal y plurianualidad) que rige a partir del 07 de agosto de 2019. Mediante dicha ley se reformó el artículo 176 de la Constitución Política, estipulándose que las autorizaciones de gasto se deben basar en un marco de presupuestación plurianual[6] para dar continuidad a los proyectos y servicios que prestan las instituciones. Esto permitiría propiciar una vinculación entre la planificación y el presupuesto a largo plazo, como un instrumento para prever situaciones a mediano y largo plazo. Entre los beneficios de esta formulación se encuentran los siguientes: conocer, evaluar y corregir el comportamiento fiscal más allá de la coyuntura económica actual, reducir la rigidez de los gastos e incrementar el control sobre los proyectos[7].

El presupuesto inicial de ingresos para el ejercicio económico 2020 se compone en un 68,7% (¢19.926.225 millones) de ingresos corrientes, en un 24,9% (¢7.220.247 millones) de financiamiento y en un 6,4% (¢1.857.089 millones) de ingresos de capital.

Los ingresos corrientes del Sector Público para el ejercicio 2020 corresponden a un total ¢19.926.225 millones y presentan un crecimiento de 4,5% (¢535.977 millones) respecto al presupuesto inicial de 2019 y de 2,8% (¢849.650 millones) respecto al presupuesto definitivo. El crecimiento en este rubro respecto al presupuesto inicial 2019, se explica en parte por un aumento de ¢390.145 millones (7,6%) en los ingresos tributarios, debido a un aumento de 7,5% (¢356.978 millones) en la recaudación esperada del Gobierno Central[8]. Además, las contribuciones sociales experimentan una variación de ¢329.109 millones (9,9%) respecto al presupuesto inicial 2019, ya que la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) incorpora ¢298.659 millones (11,0%) más en este rubro, de los cuales se espera recaudar ¢166.631 millones de las contribuciones al seguro de salud y ¢132.028 millones de las contribuciones al seguro de pensiones.

Es importante destacar que los ingresos por concepto de transferencias corrientes, por un total de ¢2.382.828 millones, presentan una reducción en comparación con el monto inicial presupuestado para 2019. Corresponde a ¢77.548 millones (3,2%) y se explica principalmente por un rebajo de ¢58.686 millones en las transferencias corrientes del Gobierno Central, por la reclasificación de ¢35.000 millones como transferencia de capital al FEES y una menor transferencia al PANI y a Fodesaf.

Por concepto de financiamiento se incorpora un total ¢7.220.247 millones, partida que presenta un decrecimiento de 9,3% (¢736.031 millones) en comparación con el presupuesto inicial 2019, ya que se evidencia una reducción en la necesidad de colocación de títulos valores internos del Gobierno Central por ¢808.526 millones (13,8%).

Los ingresos de capital experimentan un crecimiento de 76,1% (¢802.644 millones) respecto al presupuesto inicial 2019, alcanzando un total de ¢1.857.089 millones. Dicha variación se explica en su mayoría por el aumento de ¢674.646 millones (1.262,4%) en el presupuesto de la recuperación de otras inversiones de la CCSS. Como se mencionó anteriormente, se debe al cambio en el registro de las inversiones de corto y largo plazo que realiza esta institución.

A nivel de egresos, la partida de mayor magnitud corresponde a remuneraciones, con un total de ¢6.469.662 millones, y representa un 22,3% del presupuesto total del Sector Público. Esta partida presenta una variación de 2,4% (¢152.496 millones) respecto al presupuesto inicial 2019 y de 2,9% (¢182.853 millones) en comparación al presupuesto definitivo.

En relación con la variación en comparación al presupuesto inicial de 2019, el crecimiento se explica principalmente por el aumento de ¢250.956 millones en el gasto en remuneraciones presupuestado por la Caja Costarricense del Seguro Social en el programa de Atención Integral a la Salud de las Personas, dado que se espera incorporar más personal para fortalecer la Unidad de Listas de Espera para el desarrollo de las jornadas de producción.

Seguidamente, el presupuesto aprobado por concepto de transferencias corrientes equivale a ¢6.318.055 millones (21,8% del total), monto que presenta una disminución de 1,7% respecto al presupuesto definitivo 2019 (¢109.329 millones), y un incremento de 3,0% (¢186.841 millones) con respecto a la asignación inicial para 2019. El aumento respecto al presupuesto inicial 2019, se explica en su mayor parte por el aumento en la erogación de transferencias corrientes efectuado por la Caja Costarricense del Seguro Social; específicamente, en el programa de Atención Integral de Pensiones de la CCSS.

El presupuesto inicial para la partida de intereses y comisiones corresponde a ¢3.290.449 millones (11,3% del presupuesto total), y registra una variación de 12,6% (¢367.935 millones) en comparación con el presupuesto inicial 2019 y de 14,5% (¢416.968 millones) respecto al presupuesto definitivo. Para este rubro, el presupuesto del Gobierno Central representa el 60,4% del total (¢1.985.902 millones); asimismo, es el grupo institucional que explica el crecimiento en esta partida, dada la incorporación de ¢313.603 millones (18,8%) contrastando los presupuestos iniciales 2019 y 2020[9].

La autorización de gasto para 2020 para la partida de servicios corresponde a ¢2.969.438 millones, un 10,2% del total. Con un crecimiento de 3,8% (¢109.484 millones) en comparación al presupuesto inicial y una disminución de -0,1% (¢2.305 millones) respecto al presupuesto definitivo. El crecimiento respecto al presupuesto inicial es explicado en parte por un aumento de 8,5% (¢48.979 millones) en el presupuesto inicial del Instituto Nacional de Seguros (INS), producto del incremento en la proyección de ingresos por ventas de seguros para el periodo 2020. Lo anterior conlleva un aumento en el gasto por seguros, reaseguros y otras obligaciones, debido a la relación entre las primas de seguros y la siniestralidad estimada.

En cuanto a las variaciones porcentuales, las partidas de activos financieros y transferencias de capital son las que experimentan un mayor crecimiento en comparación con el presupuesto inicial 2020, que corresponde a 52,1% (¢704.449 millones) y un 24,1% (¢175.825 millones) respectivamente.

El incremento en el presupuesto para activos financieros implica que el presupuesto alcance un total de ¢2.056.289 millones, esto se explica en su mayoría por el aumento de ¢808.286 millones (200,6%) en el presupuesto de la CCSS en esta partida. Tal y como se mencionó anteriormente, se explica por el cambio en el registro de las inversiones de corto y largo plazo que realiza esta institución.

En relación con las transferencias de capital, el presupuesto inicial para 2020 corresponde a ¢905.773 millones, donde un 56,7% corresponde al presupuesto del Gobierno Central. Además, es el grupo institucional que explica el crecimiento atípico en esta partida, dado que presenta un aumento de ¢95.686 millones (22,9%) en el presupuesto inicial explicado en su mayoría por la reclasificación de ¢121.877 millones de transferencias corrientes a transferencias de capital.

Por otro lado, las partidas de amortización, bienes duraderos, y materiales y suministros presentan una reducción en la autorización de gasto inicial para 2020, en comparación con los presupuestos iniciales de 2019. Las cuales corresponden a un 18,7% (¢594.566 millones), 9,5%, (¢147.828 millones) y 2,4% (¢66.568 millones), respectivamente. En cuanto al presupuesto de la partida de amortización, este alcanza un total ¢2.580.990 millones, cuya reducción responde a la disminución de ¢864.411 millones en el presupuesto inicial del Gobierno Central. Esto obedece principalmente a la reducción de la amortización de títulos valores internos de corto plazo.

El presupuesto del Sector Público para el ejercicio económico 2020, representa un primer esfuerzo en conjunto para alcanzar y garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, dada la aplicación de la Regla Fiscal en el Sector Público No Financiero. Será indispensable a partir de este ejercicio, realizar un estricto seguimiento del gasto por parte de todas las instituciones del Sector Público y continuar avanzando hacia un uso eficiente de los recursos, ya que es sólo por medio de la responsabilidad fiscal que se logre reducir los altos niveles de endeudamiento del Gobierno Central, situación de alta relevancia dado que entidades del Sector Descentralizado presentan cierto grado de dependencia de los recursos que son recaudados por el Gobierno, o en su defecto, pueden representar un riesgo en casos donde no se realice una gestión apropiada.