Remuneraciones

Para 2020, los presupuestos iniciales de las instituciones del sector público incluyen un total de ¢6.469.662 millones para el pago de remuneraciones. Esta suma equivale a un 16,9% del PIB y representa el 22,3% del total global de los presupuestos del sector público. Con respecto al año 2019, el presupuesto para el pago de remuneraciones es mayor en ¢152.496 millones (2,4%) si se compara con el presupuesto inicial y en ¢182.853 millones (2,9%) si se compara con el presupuesto definitivo, crecimiento que se ubica en el rango de inflación esperado de 3% ± 1 p.p. indicado por el Programa Macroeconómico.

El cuadro a continuación muestra la evolución de esta partida en el período 2016-2020, con desglose según grupo institucional y detalle de algunas instituciones particulares.

Según grupo institucional, el Gobierno Central es el que concentra la mayor proporción de los recursos presupuestados para el pago de remuneraciones: un 41,3% del total. La previsión crece en un 0,8% (¢22.395 millones) respecto al presupuesto inicial 2019, y se ubica en ¢2.672.992 millones para 2020, ¢62 millones menos que la suma incluida en el proyecto de presupuesto presentado en su oportunidad por el Poder Ejecutivo[1].

En este grupo, las tres instituciones con mayores presupuestos dedicados al pago de remuneraciones son el Ministerio de Educación Pública, el Poder Judicial y el Ministerio de Seguridad Pública; entre los tres abarcan el 81,8% del presupuesto para remuneraciones del Gobierno Central. El Ministerio de Seguridad Pública presupuesta ¢13.405 millones más (un 6,9%) que en 2019, crecimiento que se explica por la incorporación de previsiones para la reclasificación de puestos, cumplimiento con la nueva anualidad, incremento de la contribución patronal y ajuste técnico al salario base, entre otros. En el Ministerio de Educación Pública se observa un crecimiento de ¢11.524 millones (0,7%) en el presupuesto para remuneraciones..

El segundo grupo en magnitud es el de las Instituciones Descentralizadas No Empresariales (IDNE), que en conjunto presupuestan un total de ¢2.197.017 millones en la partida de remuneraciones para el año 2020, y es el grupo institucional que experimenta la mayor variación respecto al presupuesto inicial 2019, a saber, ¢156.166 millones (7,7%). A este respecto, es importante tener presente que para el 2020, dentro del grupo institucional de las IDNE se incorporan por primera vez los presupuestos de los colegios profesionales y algunos Entes Públicos no Estatales, de manera que a la partida de remuneraciones, estas entidades suman un total de ¢23.735 millones, equivalente a un 1,1% del total de esa partida en el 2020; de no considerarse este efecto, el crecimiento en el presupuesto para remuneraciones de las IDNE sería del 6,5% en lugar del mencionado 7,7%.

Dentro de este grupo, la CCSS es la institución que absorbe la mayor proporción del monto total destinado a remuneraciones, con un 69,2%; seguida de la UCR y la UNA, para un total de 82,9% entre las tres.

Dentro de este grupo, la CCSS presupuesta la suma de ¢1.521.019 millones para pagar remuneraciones en el 2020, esto es, ¢140.408 millones más que en su presupuesto inicial para el 2019. Se trata de un crecimiento del 10,2% para 2020, frente a un crecimiento promedio del 4,6% para el período 2016-2018, y de un 1,1% en 2019.

Al respecto, la institución indica que para el 2020 este rubro fue reforzado, principalmente, para el financiamiento de las plazas nuevas para cubrir la institucionalización de servicios integrales de salud que brinda la UNIBE, así como las plazas que se proyectan crear en el transcurso del período por concepto de médicos especialistas, personal adicional requerido para la nueva infraestructura por desarrollar, para suplir brechas en la prestación de los servicios de salud, y para el fortalecimiento de la Unidad de Listas de Espera para el desarrollo de las jornadas de producción (fortaleciendo los horarios de atención vespertina). En relación con lo anterior, cabe indicar que para el año 2020 la CCSS incorporó recursos presupuestarios dentro de la partida de remuneraciones para atender un total de 1.813 plazas adicionales al 2019.

Esta Contraloría General considera que en la ejecución de los cambios y operaciones a que se refiere la CCSS, la institución deberá velar por que se satisfagan criterios de costo-beneficio, siempre en procura de salvaguardar su situación financiera de corto, mediano y largo plazo, y dentro del marco que impone el Título III de la Ley 9635[2].

En tercer lugar se ubica el grupo de las Empresas Públicas No Financieras (EPNF), que para financiar el pago de remuneraciones en el 2020 presupuestan en conjunto ¢679.598 millones. Este es el único grupo que presenta un reducción en el presupuesto inicial para remuneraciones, por la suma de ¢40.498 millones (-5,6%)[3].

El ICE absorbe un 54,3% de la suma total presupuestada por este grupo para el pago de remuneraciones. Le siguen en orden el AyA, la CNFL y RECOPE, para alcanzar el 80,7% entre las cuatro.

El decrecimiento en el presupuesto inicial para remuneraciones en este grupo institucional se ubica en gran parte en el caso de JAPDEVA, que lo disminuye en ¢21.363 millones (un 62,1%), al pasar de ¢34.396 millones en 2019 a ¢13.033 millones en 2020. Esta reducción está asociada a la aprobación de la Ley N° 9764 de 15 de octubre de 2019 (Transformación de JAPDEVA y protección de sus personas trabajadoras), que ordenó a JAPDEVA implementar su reorganización administrativa, financiera y operativa para asegurar su equilibrio financiero, su sostenibilidad y el cumplimiento de sus objetivos, y que además la facultó para realizar los estudios técnicos y las acciones necesarias a fin de mantener únicamente los trabajadores que se requieran para garantizar la continuidad de la institución y el equilibrio financiero de corto y largo y largo plazos. Así, la cantidad de plazas presupuestadas en 2020 (305) es 1.100 menos que lo incorporado en 2019.

También el ICE disminuye -en ¢13.252 millones, un 3,5%- su presupuesto en la partida de remuneraciones en comparación con el presupuesto inicial 2019.

Las Instituciones Públicas Financieras (IPF) ocupan el cuarto lugar. Presupuestan un total de ¢518.431 millones para pagar remuneraciones en el 2020, monto mayor en un 0,5% (¢2.798 millones) que el presupuesto inicial 2019 y en un 1,2% (¢6.117 millones) que el presupuesto definitivo 2019. Instituciones como el BNCR y el BCR -que juntas abarcan el 44,8% del total presupuestado en esta partida por este grupo institucional- rebajan su presupuesto en remuneraciones en comparación con el monto presupuestado inicialmente para 2019, en la suma de ¢4.543 millones y ¢1.105 millones, respectivamente. Contrariamente, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, y el INS, que ocupan el tercer y el cuarto lugar en este grupo, incrementan su previsión de gasto en esta partida, en ¢1.507 millones y ¢2.027 millones, respectivamente.

Cabe mencionar, dentro de este mismo grupo institucional, el crecimiento de un 62,6% (¢1.189 millones) del presupuesto inicial para remuneraciones del Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo, originado en la reforma a la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo (Ley N° 8634) introducida en la Ley N° 9654 de 14 de febrero de 2019, que asignó al Consejo Rector la función de aprobar la estructura administrativa de su Secretaría Técnica y del Fondo Nacional para el Desarrollo (Fonabe), y los presupuestos necesarios para esta. Al respecto, en acuerdo AG-009-02-2019 de 13 de febrero de 2019, el Consejo Rector aprobó la propuesta de estructura organizacional y creación de nuevas plazas presentada por su Secretaría Técnica, y en acuerdo AG-075-13-2019 de 11 de setiembre de 2019 autorizó los ajustes en la estructura y perfiles de puestos orientados hacia el fortalecimiento del Área de Asesoría Jurídica, Gestión Estratégica, Finanzas y Secretaría de Actas.

Finalmente, un 6,2% del presupuesto total de remuneraciones del Sector Público corresponde a Gobiernos Locales (¢242.398 millones, 3,7% del total) y Órganos Desconcentrados (¢159.226 millones, 2,5% del total). La Municipalidad de San José es la entidad con mayor presupuesto en remuneraciones en el grupo de Gobiernos Locales; esta municipalidad aumenta ese presupuesto en ¢2.443 millones (un 6,2%) y lo ubica en ¢42.154 millones en 2020. También la Municipalidad de Alajuela aumenta su presupuesto en remuneraciones, en un 10,2% (¢1.061 millones).

En el grupo de Órganos Desconcentrados, la Dirección de CEN-CINAI, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, la Junta Administrativa del Registro Nacional y el Servicio Nacional de Salud Animal son las entidades que exhiben los cuatro mayores presupuestos en remuneraciones; en conjunto, estos cuatro órganos abarcan el 46,7% del total del presupuesto de este grupo en esa partida. La Dirección de CEN-CINAI incrementa su presupuesto en remuneraciones en ¢1.185 millones (un 4,6%), y el Servicio Nacional de Salud Animal lo aumenta en ¢1.108 millones (un 10,1%). Cabe mencionar, también, por la magnitud del incremento relativo en el presupuesto inicial en remuneraciones dentro de este grupo, al Teatro Nacional (un 42,8%) y al Consejo Nacional de Personas con Discapacidad (un 23,7%).

El cuadro y el gráfico siguientes presentan información sobre la evolución de la partida de remuneraciones en el período 2010-2020, con desgloses según grupo institucional y detalle de algunos objetos del gasto.

Del total del presupuesto inicial por concepto de remuneraciones en el sector público para el 2020 (¢6.469.662 millones), la subpartida de incentivos salariales abarca el 40,1%, con un total de ¢2.591.817 millones. En comparación con el 2019, esta subpartida aumenta ¢36.862 millones respecto al presupuesto inicial y ¢70.233 millones en comparación con el presupuesto definitivo. Al igual que en años anteriores, esta es la subpartida de mayor peso en el rubro de remuneraciones, incluso mayor que la de remuneraciones básicas (salario base), que asciende a ¢2.408.169 millones. Para el año 2020, la relación incentivos salariales / remuneraciones básicas es de 1,08[4] un poco menor al promedio de los valores observados en el período 2015-2019, de 1,11.

En el presupuesto inicial para el año 2020 de la Junta de Protección Social, el Instituto Costarricense de Turismo, el Consejo Nacional de Rectores y la Refinadora Costarricense de Petróleo la relación incentivos salariales / remuneraciones básicas es mayor que 2 (2,16; 2,13; 2,06 y 2,03, respectivamente). Para el Tribunal Registral Administrativo, el Instituto Tecnológico de Costa Rica, la Universidad de Costa Rica, la Defensoría de los Habitantes de la República, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, el Instituto Costarricense sobre Drogas, la Asamblea Legislativa, la Comisión de Energía Atómica de Costa Rica, la Universidad Estatal a Distancia, el Poder Judicial, el Instituto de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud y el Consejo Técnico de Aviación Civil, esa relación toma valores entre 1,50 y 2,00.

Dentro de los incentivos salariales, el gasto por retribución por años servidos (anualidades) es el rubro de mayor peso; en comparación con el presupuesto inicial 2019, presenta una disminución del 0,1% (¢1.228 millones menos), aunque en el período 2016-2019 había presentado un crecimiento promedio de 2,4%. El resto de incentivos salariales mantiene su tendencia creciente, tal es el caso del monto presupuestado por concepto de decimotercer mes y restricción al ejercicio liberal de la profesión, rubros que crecen un 3,3% (¢12.974 millones) y 2,7% (¢9.579 millones), respectivamente.

En relación con el tema de los incentivos salariales, algunos autores[5] han señalado la necesidad de que se cumplan condiciones de carácter organizacional a efectos de que los incentivos monetarios produzcan los efectos esperados, condiciones que pueden ser complejas y difíciles de cumplir. En esa línea, la CGR se ha referido[6] a la necesidad de profundizar la discusión sobre esquemas remunerativos, considerando los siguientes principios: 1) Pagar igual salario por el mismo trabajo realizado en las mismas condiciones; 2) Pagar diferente salario en presencia de diferencias en el trabajo realizado, responsabilidades asignadas y calificaciones requeridas; 3) Pagar salarios en el gobierno comparables al de las habilidades equivalentes a las del sector privado; y 4) Revisar periódica y sistemáticamente los esquemas de remuneración, para garantizar su continua validez.

La segunda subpartida en importancia es la de remuneraciones básicas, cuyo presupuesto inicial asciende a ¢2.408.169 millones, con un crecimiento de ¢68.642 millones (2,9%) respecto al presupuesto inicial 2019. Este crecimiento se ubica en su mayoría por el aumento de ¢80.219 millones (3,7%) en sueldos para cargos fijos, donde la CCSS incorpora ¢33.659 millones más (8,9%) para el financiamiento de nuevas plazas.

El presupuesto inicial 2020 en la subpartida de Contribuciones patronales a fondos de pensiones y otros fondos de capitalización corresponde a un total de ¢658.178 millones, con un aumento de ¢25.503 millones (4,0%) en comparación con el presupuesto inicial 2020, en su mayoría explicado por el aumento de la Contribución Patronal al Seguro de Pensiones de la CCSS, por ¢ 7.790 millones (5,0%).

El presupuesto inicial 2020 para las subpartidas de Contribuciones patronales al desarrollo y Seguridad Social, Remuneraciones eventuales y Remuneraciones diversas corresponde a ¢461.935 millones, ¢331.670 millones y ¢17.893 millones respectivamente.

Como parte de las medidas implementadas para velar por la responsabilidad fiscal en el tema de remuneraciones, se encuentra el Título III de la Ley 9635, el cual introdujo cambios importantes en materia de remuneraciones, entre los cuales se destacan la conversión a monto nominal fijo de las anualidades e incentivos salariales así como la reserva de ley para la creación de nuevos incentivos salariales. Las instituciones públicas deberán ajustar la presupuestación del gasto en remuneraciones en concordancia con esta normativa y en consideración de la coyuntura económica imperante[7].