Implementación de la Regla Fiscal en Costa Rica

Una regla fiscal es un mecanismo que pretende apoyar la disciplina fiscal hacia una senda de sostenibilidad, y que asigna objetivos numéricos concretos a los agregados presupuestarios (Debrun et al., 2008^[1]). La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N° 9635 de 03 de diciembre de 2018 incorpora una importante regla fiscal para nuestro país con un enfoque gradual de ajuste, cuyo objetivo según ahí mismo se señala, es establecer reglas de gestión de las finanzas públicas para lograr una política presupuestaria que garantice la sostenibilidad fiscal.

Esta regla fiscal prevé cuatro posibles escenarios donde la deuda del Gobierno Central en relación con el PIB alcanza ciertos niveles, los cuales determinarán el porcentaje máximo de crecimiento del gasto corriente o del gasto total (vinculado al crecimiento promedio del PIB en los últimos 4 años) y dos escenarios adicionales que corresponden a cláusulas de modificaciones a la implementación de la misma, dado un proceso de auge económico o de recesión. A continuación se muestra un resumen de dichos escenarios:

La regla fiscal adicionalmente presenta una serie de medidas extraordinarias en caso de que se presente el escenario D, donde el porcentaje de la deuda con respecto al PIB supere el 60%, situación que de acuerdo con las proyecciones del Banco Central de Costa Rica (BCCR) en su Programa Macroeconómico 2020-2021 se presentará para este año 2020, ya que se prevé que la razón deuda PIB del Gobierno Central cierre en 61,0%. Esto implicaría que la regla fiscal se aplique sobre el gasto total y además:

• No se ajusten las pensiones (excepto lo que corresponde a costo de vida).
• El Gobierno Central no podrá suscribir préstamos o créditos (excepto si son destinados para pagar deuda o se destinen a gastos de capital).
• El salario base y los incentivos salariales no tendrán incrementos por costos de vida (salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario).
• El Poder Ejecutivo no podrá efectuar rescates financieros, otorgar subsidios de ningún tipo, así como realizar cualquier otro movimiento que implique una erogación de recursos públicos, a los sectores productivos, salvo en aquellos casos en que la Asamblea Legislativa, mediante ley, declare la procedencia del rescate financiero, ayuda o subsidio a favor de estos. (Artículo 13 de la Ley N° 9635).

Las medidas de contención del gasto que plantea la regla fiscal en el año 2020 y la posible aplicación del escenario D para 2022[2] hacen necesario un pronto ajuste en la magnitud del déficit primario para orientar al país hacia una senda de sostenibilidad de la deuda pública en el mediano plazo. El Banco Central en su programa macroeconómico 2020-2021 señala que de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, se alcanzará un máximo de la deuda para el año 2022 ya que “las proyecciones del Ministerio de Hacienda contemplan tanto una menor carga por intereses como una corrección en el resultado primario a partir del 2021, mayor a la estimada en ejercicios previos, con lo cual la razón deuda a PIB empezaría a declinar a partir del 2023”.

El 10 de febrero de 2020 el Poder Ejecutivo presentó a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley en el que plantea que diversas instituciones públicas trasladen al Gobierno recursos de sus superávits por un total que ascendería a un mínimo de ¢227.101 millones (0,6% del PIB 2020)[3]. La respectiva exposición de motivos afirma que la implementación de las medidas propuestas en la iniciativa -que se tramita con expediente N° 21794- ayudaría a evitar el escenario más restrictivo que impone la regla fiscal, “...ya que lograría mantener una razón de la deuda con respecto al PIB menor al 60%.”

Al respecto, esta Contraloría señala que para tal efecto se requeriría que los mencionados recursos puedan ingresar a las arcas del Gobierno en el presente año, además de mantener una política firme de contención del déficit financiero, pero que aun así el Ministerio de Hacienda no ha mostrado todavía cálculos que permitan confiar en que en el presente ejercicio económico el Gobierno Central pueda alcanzar la deseable meta de mantener el nivel de su deuda por debajo del 60% del PIB.

Para el 2020, la regla comienza su primer año de implementación. En oficio N° DM-0466-2019 de 25 de marzo 2019, el Ministerio de Hacienda comunica a todos los jerarcas, el límite de crecimiento del gasto corriente para efectos de la formulación de los presupuestos del año 2020, en un 4,67%. Además, el 25 de abril de 2019 el Poder Ejecutivo publica el Decreto N° 41.641 Reglamento al Título IV de la Ley N° 9635, denominado Responsabilidad Fiscal de la República, y establece en su artículo 2 que la aplicación de la regla se hará de manera agregada para el caso del Presupuesto Nacional y de manera individualizada para el gasto corriente incorporado en los presupuestos de cada uno de los entes que conforman el Sector Público no Financiero.

En el caso del Presupuesto Nacional, el Poder Ejecutivo remite en septiembre de 2019 a la Asamblea Legislativa, el proyecto de Ley del Presupuesto de la República, con un gasto corriente de ¢7.834.565 millones y un crecimiento con respecto al año anterior de 3,9%, por lo que se da un cumplimiento de la regla fiscal en esa primera instancia. Sin embargo, la CGR señaló en esa ocasión en su Informe Técnico 2020 (pág 34)[4] que “de haber mantenido el criterio de clasificación de algunas transferencias como corrientes y no de capital, el gasto corriente se habría incrementado en 6,0%”.

En el proceso de aprobación por parte del Poder Legislativo, se hace una reclasificación de transferencias de capital a corrientes, que corresponden a ¢35.000 millones asignados al Fondo Especial para la Educación Superior, y ¢2.700 millones al Fondo de Preinversión del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, generando que finalmente el gasto corriente fuera aprobado por una suma de ¢7.872.265, lo que representa un incremento de 4,41% con respecto al presupuesto inicial de 2019. A esto se debe además sumar el espacio de 0,01% (¢1.000 millones) cedido al INEC[5] para efectos de poder realizar el censo sin incumplir la regla en su presupuesto, por lo que en la etapa de aprobación inicial se presenta un cumplimiento de la Regla Fiscal.

En el caso del resto del sector público no financiero sujeto a la regla, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP), de conformidad con lo establecido en el artículo 19 del título IV de la Ley N°9635 debió verificar que el crecimiento del gasto corriente no superara el 4,67%. Para ello, el Reglamento al título IV de la Ley N° 9635 (Decreto Ejecutivo N°41.461) señaló a las instituciones que debían suministrar a la STAP la información correspondiente a la clasificación económica del gasto y que además debía ser consistente con la registrada en el Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP) de la Contraloría General de la República (CGR) ya que sería este sistema la fuente oficial para determinar el monto del gasto corriente incorporado en sus presupuestos iniciales.

De esta forma, dicho órgano remitió las certificaciones de verificación del cumplimiento de la regla fiscal para el presupuesto inicial de 2020. La Contraloría General de la República, por su parte, realizó importantes ajustes en el Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP) para que las instituciones pudieran incorporar el presupuesto según clasificación económica y emitió los lineamientos para la incorporación de los presupuestos 2020. Se incorporó además en el SIPP información de entes públicos no estatales tales como colegios profesionales entre otros que por su naturaleza jurídica[6] no enviaban información presupuestaria a la CGR.

Cuando la certificación emitida por la STAP indicó que el gasto corriente presupuestado no se ajustaba a la regla fiscal, la CGR realizó la aprobación hasta el límite máximo permitido (excepto en aquellos casos en los que está en trámite una acción de inconstitucionalidad que suspende el dictado del acto final[7]). Adicionalmente, en los casos en que no hubo una certificación por parte de la STAP, debido a que la institución no entregó información, dada la ausencia de dicho requisito, la CGR procedió a archivar sin trámite el presupuesto inicial.

En el caso de las instituciones que presentaron un presupuesto inicial que de acuerdo con la certificación de la STAP incumplía la regla fiscal ya que excedieron el monto máximo de crecimiento, la CGR improbó el monto en que se excede para dar cumplimiento de la regla fiscal en la fase de presupuestación. A modo de ejemplo, si una institución presentó un monto de ¢105 de gasto corriente y el monto máximo permitido era de ¢100, la Contraloría únicamente aprobó el monto permitido y procedió a improbar el exceso, es decir ¢5. Entre ellas se encuentran la CNFL, que incumplía por un monto adicional de ¢15.631 millones y el AyA con ¢3.980 millones de más.

En el caso de las Entidades de Educación Superior Estatal, del Consejo Nacional de Rectores (CONARE)[8], las municipalidades de Cañas, Corredores y Garabito, éstas no remitieron la información requerida a la STAP, lo cual implicó que dicha Secretaría no pudiese emitir la certificación respectiva sobre el cumplimiento de la regla fiscal[9]. De esta forma, la Contraloría General debió proceder al archivo sin trámite de dichos documentos presupuestarios.

Para el caso de CONAVI, también se procedió a archivar sin trámite su presupuesto ya que incumplió con lo establecido en el artículo 19 del Título IV de la Ley N° 9635, específicamente con la remisión a esa Secretaría de la información referente a los presupuestos ordinarios 2019, 2020 (...), en forma incorrecta y/o incompleta, a pesar de que la STAP manifestó en el oficio de marras, que realizó múltiples gestiones a través de los medios a su alcance, para lograr obtener la información de referencia.

Las municipalidades presentaron una acción de inconstitucionalidad ante la Sala correspondiente, por lo que aquellas que enviaron información a la STAP y tienen un crecimiento del gasto corriente mayor al 4,67% permitido, se les aprobó hasta el monto que alcanzaba el crecimiento máximo, pero la CGR suspendió su pronunciamiento sobre el gasto en exceso en acatamiento a lo dictado por la Sala Constitucional, por tratarse éste de un acto final en materia presupuestaria (artículo 34 Ley N.° 7428 y artículos 81 y 82 de la Ley N.°7135). Si esos presupuestos no tenían ningún incumplimiento más que el de la regla, su estado final fue aprobado y no aprobado parcial. A modo de ejemplo, si la municipalidad podía crecer hasta ¢100 y presentó un presupuesto de ¢108, la CGR aprobó ¢100 y los restantes ¢8, suspendió su pronunciamiento.

La Contraloría, en apego a lo señalado en la Ley N° 9635, ha indicado:

1. La regla fiscal en la formulación del presupuesto inicial 2020 se verifica con el presupuesto inicial de 2019, el cual no debe de crecer más de 4,67% en su gasto corriente.
2. La verificación del cumplimiento de la regla fiscal para el año 2020 se hará comparando el gasto corriente ejecutado con respecto al gasto corriente ejecutado de 2019, y cuyo crecimiento no deberá superar el 4,67%.

De esta forma, los cálculos de verificación se hacen sobre los mismos momentos del gasto, inicial contra inicial y ejecutado contra ejecutado, ya que es este último el que determina el nivel y evolución del déficit y la deuda y el que responde a la realidad económica que se busca ajustar. Esto ha sido señalado en distintos oficios enviados tanto a la Asamblea Legislativa (Oficio DC-257-2019 del 13 de agosto de 2019 a la Comisión de Asuntos Hacendarios y Oficio DC-0040 del 12 de febrero de 2020 a los señores y señoras Diputados) como al Ministerio de Hacienda (Oficio DC-438 del 30 de octubre de 2019).También se remitieron a la Asamblea Legislativa los oficios N° DFOE-SAF-0597 (16733) de 29 de octubre de 2019 y DFOE-SAF-0073 (1717) del 06 de febrero de 2020 relacionados con el trámite del expediente legislativo 21.573 “Incorporación de un nuevo transitorio en el capítulo IV, Disposiciones Transitorias al Título IV de la Ley N° 9635 del 03 de diciembre de 2018 y sus reformas”.

Es importante señalar, que la verificación del cumplimiento de la regla fiscal en el presupuesto ejecutado se fundamenta en que si se aplica la tasa de crecimiento máximo del 4,67% al gasto corriente del Gobierno Central tomando como referencia el presupuesto inicial, el tope a este en el 2020 sería de ¢7,9 billones, mientras que si se toma como referencia el gasto ejecutado, esta cifra bajaría a ¢7,5 billones, lo que implicaría más de ¢400 mil millones (1,1% del PIB) de gasto corriente para el 2020.

Llevar a cabo una verificación de la regla fiscal usando únicamente el monto presupuestado y no el monto ejecutado, impacta la senda de ajuste aprobada en la ley, lo que adicionalmente, ocasiona que la deuda estaría 5 puntos porcentuales del PIB por encima de los niveles que se observaría si la regla se aplicara bajo el criterio del gasto ejecutado, y, por otra parte, habría que esperar cuatro años más para que, en su etapa de descenso, la deuda alcance un mismo nivel determinado, todo lo cual implicaría una ralentización del efecto de la reforma.

Se debe tomar en consideración el impacto de una interpretación que no se apega a la ley, en el resto del sector público no financiero, cuyo comportamiento difiere significativamente del presentado en el Gobierno Central, y que puede perjudicar la aplicación efectiva de ley. Al respecto se identifican tres posibles riesgos en el caso de establecer como tope máximo de gasto el monto que resulte de aplicar el crecimiento establecido por la regla al presupuesto inicial:

• Dado el alto nivel de subejecución en gran cantidad de instituciones, la aplicación de la regla sobre el monto presupuestado, podría implicar crecimientos muy por encima del 4,67% en comparación si la verificación con el presupuesto ejecutado, lo que abre márgenes de gasto que podrían impactar la senda de sostenibilidad que se busca.
• La incorporación de nuevos recursos en el presupuesto por parte de las instituciones como los provenientes de ajustes tarifarios, transferencias del Gobierno Central y los propios superávit, como históricamente se han realizado, podría llevar a contradicciones y posibles inconvenientes que afecten la operativa de las instituciones, aunque su gasto ejecutado llegue a ser menor que el del año anterior.
• Finalmente, las improbaciones o aprobaciones parciales que se realicen al presupuesto de un año, por razones legales que pueden ser ajenas a la aplicación de la regla fiscal, podría limitar el gasto de esas instituciones en los presupuestos subsiguientes, generando una posible improbación perpetua y por ende no disposición de fondos, lo que podría llevar a una situación diferente a la pretendida por la Ley de reducción del crecimiento y a una eventual dificultad para funcionar.

El objetivo último de la regla es la sostenibilidad fiscal, para lo cual la contención efectiva del gasto resulta ser la variable relevante. En tal sentido, el Poder Ejecutivo reformó recientemente (mediante Decreto N° 42218-H) el Reglamento al Título IV de la Ley 9635, de manera que durante la fase de formulación del presupuesto ordinario del siguiente período, las entidades tomarán como base para la aplicación de la regla fiscal el presupuesto ordinario aprobado del año en curso, mientras que para efectos de verificar el cumplimiento de la regla fiscal una vez finalizada la fase de ejecución presupuestaria, deberá compararse el gasto ejecutado de la liquidación presupuestaria del año culminado, contra el gasto ejecutado de la liquidación presupuestaria del año que le antecede.

A esto hay que señalar algunos aspectos adicionales que se deben considerar en la verificación del cumplimiento de la regla fiscal en el Presupuesto Nacional tales como:

• El presupuesto inicial 2020 del Gobierno Central contempla una subestimación de ¢610 millones en sus gastos corrientes debido a la incorporación de estos fondos para los convenios establecidos con la CCSS, para el reconocimiento de la deuda con el Instituto de Crédito Oficial (ICO) de España, y que ha sido señalado en reiteradas ocasiones por el órgano contralor, que los pagos por el arrendamiento financiero deben ser registrados como bienes duraderos, al tiempo que los adeudos con la CCSS corresponden a transferencias corrientes, toda vez que estos saldos se originan en diferencias no saldadas oportunamente por el Ministerio de Hacienda. Es de esperar que este monto sea mayor al cierre del ejercicio 2020, cuando se incorporen los recursos del crédito BIRF 8593-CR, Programa por Resultados para el Fortalecimiento del Seguro Universal de Salud en Costa Rica (aprobado mediante Ley N° 9396). Para conocer sobre la magnitud que esto puede implicar, en 2019 se devengaron ¢38.391 millones relacionados a este crédito y que han sido registrados en la subpartida “amortización de otras obligaciones”, en lugar de transferencias corrientes. Este criterio de la CGR ha sido comunicado al Ministerio de Hacienda mediante oficio DFOE-SAF-0555 de octubre de 2018.
• Por motivo del proyecto censal por parte del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), la STAP manifestó el 31 de octubre de 2019 mediante la certificación de regla fiscal bajo la referencia N° STAP-2071-2019, el cumplimiento de la regla fiscal en el presupuesto inicial 2020, aclarando que los gastos presupuestados para el censo clasificados como gasto de capital, debieron ser clasificados correctamente como gasto corriente en el presupuesto del INEC. No obstante, de darse esta reclasificación, la entidad incumpliría la regla fiscal. En razón de lo anterior, se acordó[10] que el Gobierno cedería al INEC la suma de ¢1.000 millones del espacio de crecimiento en el gasto corriente que le impone la regla fiscal, esto en apego al artículo 17 del Reglamento al título IV de la ley N° 9635. Es decir, del 4,67% del crecimiento máximo del gasto corriente del Gobierno Central, este asumirá el crecimiento que le correspondería al INEC por ¢1.000 millones evitando la contabilización de estos gastos en el presupuesto del INEC.
• Créditos obtenidos en años anteriores que el Gobierno Central gira como transferencias a instituciones, podrían tener dificultades de ejecución por parte de la institución que lo recibe, ya que impactaría en su crecimiento máximo del gasto corriente.

Además, será de vital importancia el estricto seguimiento que el Ministerio de Hacienda realice sobre el cumplimiento de la regla fiscal en la ejecución, ya que le corresponde a éste la coordinación para establecer criterios claros a las instituciones que conforman el Presupuesto Nacional, a fin de que no se supere el monto máximo de gasto corriente establecido por la regla fiscal para el Presupuesto de la República al cierre de 2020.

En el sector descentralizado, es importante señalar que es responsabilidad del jerarca velar por el cumplimiento de la regla fiscal en la ejecución del presupuesto, esto debe implicar un monitoreo constante a lo largo del año, con el fin de reducir el riesgo de incumplimiento al finalizar este. Para apoyar en esta labor, la STAP ha informado a las instituciones sobre un potencial riesgo de incumplimiento de la regla fiscal ante la presentación de presupuesto extraordinarios y modificaciones, por lo que, se debe estar alerta en todos los momentos del proceso presupuestario, como parte del compromiso por la sostenibilidad fiscal.