Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública

Estrategia plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública del Bicentenario (PNDIP) 2019-2022

A inicios de cada Administración, esta establece los lineamientos de política general del Plan Nacional de Desarrollo[2]. Este instrumento de planificación representa la hoja de ruta para el desarrollo del país, señala las prioridades del Gobierno, y debe servir de marco orientador para las políticas públicas y la gestión pública durante su mandato.

MIDEPLAN es responsable de su elaboración, seguimiento y evaluación, con el apoyo de las unidades y oficinas de planificación de los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas. Para esos fines, MIDEPLAN debe implantar las normas de asesoría, información y coordinación que sean necesarias con el resto del Sistema Nacional de Planificación (SNP), y presentar el PNDIP para la aprobación del Presidente de la República.

Según se resume en la siguiente ilustración, el PNDIP 2019-2022 está estructurado en tres niveles: un único objetivo nacional enfocado con enfoque de desarrollo sostenible (social, económico y ambiental); 7 Áreas Estratégicas de Articulación Presidencial; y un total de 142 Intervenciones Estratégicas definidas por las 12 Rectorías Sectoriales que componen el Poder Ejecutivo[3]. En total, se registraron 5 Metas Nacionales, 27 Metas de Áreas Estratégicas y 281 Metas de Intervenciones Estratégicas, y una estimación presupuestaria de ¢11,8 billones para el cuatrienio.

Tendencias desfavorables en las metas nacionales al primer semestre de 2019

Según el PNDIP del Bicentenario, las metas nacionales “representan el fin o impacto deseado que permite orientar la gestión pública durante el período de Gobierno”^[4]. Según la metodología de seguimiento descrita en el PNDIP, MIDEPLAN no realiza un análisis de las metas nacionales en el Informe Semestral (Setiembre de 2019), está previsto para su primer Informe Anual (Marzo de 2020)[5].

Con la información disponible al primer semestre, se prevé que no se cumpla la meta nacional del PNDIP sobre crecimiento económico de 2019, establecida en 3,4% con respecto al PIB de 2018^[6]. Según la revisión del Programa Macroeconómico 2019-2020, el BCCR estima que el crecimiento del PIB será de 2,2% en 2019 y 2,6% en 2020, lo que representa 1 punto porcentual y 0,4 puntos porcentuales menos que lo esperado en enero de 2019^[7].

En sus proyecciones de otras metas nacionales del PNDIP 2019-2022, MIDEPLAN explicó que el crecimiento económico está relacionado con la Tasa de Desempleo Abierto y el Coeficiente de Gini (medida de desigualdad en el ingreso)[8]. Por ende, las expectativas sobre el cumplimiento de estas tres metas nacionales no son optimistas para 2019, y en conjunto, también generan condiciones que elevan el riesgo de incumplimiento de la meta nacional de reducción de la pobreza.

Al primer trimestre de 2019, se registró una tasa de desempleo de 11,3%, sin variación con respecto al primer trimestre del año anterior, según la Encuesta Continua de Empleo del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC)[9]. En octubre, mediante la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), se conocerán los resultados oficiales sobre las metas de desempleo, pobreza multidimensional y desigualdad de 2019.

Intervenciones del PNDIP 2019-2022 para la reactivación económica

Ante la evolución adversa de estos indicadores, el Gobierno de la República ha anunciado una serie de medidas en busca de la reactivación económica del país. Entre ellas se destacan: el denominado “Plan de Reactivación Económica”, anunciado en setiembre de 2018; la creación del Sistema Nacional de Empleo (SNE) en junio 2019^[10]; y otras acciones puntuales como la disminución de la tasa de política monetaria, el encaje mínimo legal y la reserva de liquidez durante el primer semestre de 2019^[11]. En dicho Plan de Reactivación Económica se definieron cuatro áreas de trabajo en particular: simplificación de trámites; apoyo a las PYMES y emprendimientos; empleabilidad; e inversión en infraestructura pública^[12]. A partir del PNDIP 2019-2022, a continuación se resumen situaciones y perspectivas sobre aspectos que pueden afectar los resultados de las medidas para la reactivación.

Urge redoblar todos los esfuerzos posibles para mejorar el impacto sobre las metas nacionales, pese a que la mayor parte de las intervenciones del PNDIP se enmarcan en un horizonte de mediano plazo. Sus resultados reales dependen del desarrollo de proyectos de inversión pública y privada en infraestructura, cuya eficiencia será fundamental dado su impacto sobre el crecimiento del PIB[13]. Además, el resto de intervenciones apunta a lograr transformaciones significativas en la empleabilidad de las personas, el valor agregado de empresas acompañadas, la competitividad del país, la confianza en la economía, entre otros resultados que no son de corto plazo, pero que cuyo monitoreo y avance también es clave para impactar en términos de crecimiento y empleo.

El seguimiento de la gestión, además del control político y ciudadano, deben enfocarse en las intervenciones más específicas sobre la reactivación, en el Área de Articulación de Innovación, Competitividad y Productividad, las cuales contienen metas a cargo de instituciones como COMEX, MEIC, INA, MTSS, el Sector Desarrollo Agropecuario y Rural, Correos de Costa Rica, y el ICT. Como ejemplos se tienen el avance del Proyecto Descubre (COMEX-MEIC-MAG-PROCOMER), los resultados de la Transformación de la Unidad de Pymes del INA hacia el apoyo a pymes financiadas por el Sistema de Banca para el Desarrollo, de la Simplificación de Trámites (MEIC), el Proyecto de Ventanilla Única de Inversión (COMEX) y de la instauración del Programa Piloto para la Gestión Integral de potenciar destinos turísticos (Centros de Desarrollo – ICT -MCJ), entre otros.

Pese a que existe un programa de Banca de Desarrollo en el PNDIP 2019-2022, tanto el Banco Nacional como el Banco de Costa Rica aclaran que el entorno económico no es favorable para aumentar sus metas sobre carteras de crédito a MIPYMES[14]. El resto de las intervenciones del Área Estratégica de Economía para la Estabilidad y el Crecimiento refieren a metas macro del Ministerio de Hacienda (Gestión de Ingresos y Egresos del Gobierno); del BCCR (Inflación y Reservas Internacionales Netas); y de las cuatro Superintendencias del Sector Financiero (Modelo de Supervisión Basada en Riesgos por la SUGEF; SUGESE; SUPEN; SUGEVAL).

En el PNDIP existen iniciativas que deberán cumplir ciclos de maduración en el cuatrienio, como el Sistema Nacional de Empleo y su plataforma informática única, así como los proyectos en fase de preinversión. Incluso puede requerirse del desarrollo de normativa reglamentaria, como en el caso de la Educación Dual. También existen otras intervenciones en el PNDIP que contribuyen con la reactivación que son a largo plazo por naturaleza, como el retorno de la inversión social, las reformas al Sistema Educativo, reducir brechas tecnológicas, y aquellas intervenciones que apuntan a generar condiciones para el desarrollo de mercados, técnicas y tecnologías más productivas para el país.

Al tratarse de un tema transversal y cuyas medidas en el corto plazo que contribuirán a mediano y largo plazo, la reactivación económica también alerta sobre la importancia de mejorar cómo se miden e informan sus resultados y la trazabilidad de la información contenida en el PNDIP. Tanto en reactivación económica como en el resto de intervenciones del PNDIP, hay aspectos técnicos de su formulación que conducen a que sean difusos el seguimiento, la evaluación y la rendición de cuentas sobre este tipo de resultados. En general, el país debe avanzar más allá de una planificación y rendición de cuentas enfocadas en los resultados de este cuatrienio, cada cuatro años. Esto requiere reconocer la necesidad de articular los resultados en el corto, mediano y largo plazo.

Un riesgo estructural para la rendición de cuentas del PNDIP 2019-2022 es su incipiente medición de los costos y beneficios de las intervenciones en términos de valor social y económico. Por ejemplo, aplicado al caso de la reactivación económica, el Programa de Integración Fronteriza se plantea el objetivo de modernizar los puestos fronterizos del país para facilitar el comercio. Sin embargo, sus logros se miden por el porcentaje de avance del proyecto, no por sus resultados sobre el comercio.

Además, los compromisos en el PNDIP 2019-2022 no siempre apuntan a generar cambios sobre las problemáticas de fondo, y en su lugar, se enfocan en medir cuántos productos se generarán durante el cuatrienio. Como ejemplo, solo dos de las cinco metas del Sistema Nacional de Empleo en el PNDIP refieren a la inserción laboral de los usuarios (MTSS), mientras que las tres restantes se cumplen en términos de la cantidad de personas en los procesos de intermediación. Según su clasificación en el PNDIP 2019-2022, de 281 metas de intervenciones analizadas por la CGR, el 88% mide sus productos; el 10% mide efectos, y el 2% restante mide actividades.

Pese a mejoras en las fichas técnicas de los indicadores del PNDIP 2019-2022, en su aplicación persisten incongruencias respecto del PNDIP. En la fase de planificación, estas inconsistencias desvirtúan la teoría que debería existir detrás de cada intervención que justifique cómo se van a generar y medir los resultados que se proponen. En sus fases de seguimiento y evaluación, limitan la rendición de cuentas. Por ejemplo, el indicador del PNDIP sobre la “cantidad de trámites simplificados que impactan la competitividad y el bienestar ciudadanía” no indica cómo se medirá tal impacto sobre el bienestar de la ciudadanía. Mientras tanto, en su ficha técnica, ese impacto sobre el bienestar se omitió y se enfatizó en dos indicadores sobre competitividad del Banco Mundial (Apertura de Empresas y permisos de construcción).

Los casos expuestos reflejan oportunidades de mejora que persisten en los procesos de planificación y evaluación del Sector Público. Son problemas estructurales, que trascienden más allá de un proceso de formulación del PNDIP. Debe verse como un proceso de maduración, y reforzarse instrumentos estratégicos como la Política Nacional de Evaluación 2018-2030[15] y esfuerzos para el fortalecimiento del Modelo de Gestión para Resultados en el Desarrollo en el Sector Público[16], entre otras iniciativas del Poder Ejecutivo para el mejoramiento de los procesos de planificación y su vinculación con los presupuestos públicos.

El país debe ajustarse para cumplir el PNDIP 2019-2022, la aplicación de la regla fiscal y la vinculación entre planes y empleo público.

El escenario al primer semestre de 2019 no puede ser más congruente con la necesidad que origina la aplicación de la Regla Fiscal de la Ley 9635. El espíritu de la regla prioriza el crecimiento, la inversión y la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo, exigiendo disciplina y eficiencia en las intervenciones públicas para el desarrollo del país. Su aplicación plantea riesgos adicionales para el financiamiento del PNDIP 2019-2022, dado que su formulación se realizó en el segundo semestre de 2018, en su mayoría con datos y supuestos al 2017.

El país también debe avanzar hacia la vinculación entre el cumplimiento de planes y las reformas en empleo público. La normativa costarricense posiciona al PNDIP como el marco global que debe orientar los planes operativos institucionales y sus respectivos presupuestos, así como la planificación regional, sectorial, institucional y local[17]. En primera instancia, todo ello demanda una alineación entre el PNDIP y el resto de instrumentos de planificación, incluyendo el Plan Estratégico Nacional a 2050 que está elaborando actualmente MIDEPLAN.

Además, el Capítulo VI de la Ley 9635 (Artículo 47), introdujo que la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos debe fundamentarse en metas individuales vinculadas a las metas y objetivos institucionales. Por lo que debe dársele seguimiento a los lineamientos generales que emita MIDEPLAN, para homogenizar y estandarizar los métodos de evaluación y los sistemas de información respectivos, además de otros aspectos que se definan en la discusión del proyecto de Ley Marco de Empleo Público (Expediente N°21336).

Implementación del seguimiento en línea del PNDIP 2019-2022.

El Poder Ejecutivo ha enfatizado la importancia del seguimiento al PNDIP como estrategia para garantizar su cumplimiento, comprendido desde el control sobre la gestión de sus ministros hasta el empoderamiento por parte de cualquier ciudadano[18].

Para atender esto, MIDEPLAN y las instituciones del SNP han estado trabajando en dos procesos en el primer semestre de 2019: la elaboración de planes de acción derivados de las metas del PNDIP y la implementación del seguimiento en línea de sus avances mediante el sistema informático Delphos de MIDEPLAN[19].

Entre febrero y julio de 2019, las Secretarías de Planificación Sectorial y los responsables ejecutores en las instituciones elaboraron planes de acción para el período 2019, a partir de las metas de intervenciones estratégicas del PNDIP[20]. MIDEPLAN también estableció que los planes de acción de los períodos 2020, 2021 y 2022 deberán estar publicados en línea a más tardar el 20 de diciembre del año anterior a su ejecución, y que cada sector deberá actualizar sus avances trimestralmente en el Sistema Delphos[21]. La publicación oficial de los primeros planes de acción se realizará en setiembre, como complemento a los avances de las metas en el Informe Semestral del PNDIP 2019-2022[22].

Mediante estos planes de acción, el Gobierno de la República pretende mejorar la ejecución y la transparencia del PNDIP del Bicentenario, desagregando cada una de las metas de intervenciones estratégicas de los sectores en actividades críticas, con sus respectivos responsables y plazos para su ejecución (entre 3 y 5 actividades por meta, según MIDEPLAN[23]). Para su elaboración, MIDEPLAN comunicó a las instituciones unos lineamientos técnicos en febrero[24], un documento de orientaciones metodológicas en julio[25] y brindó acompañamiento técnico multidisciplinario a los sectores.

En opinión de la CGR, se espera que estas iniciativas coadyuven a mejorar el control político, la transparencia y la participación ciudadana sobre la ejecución del PNDIP. No obstante, la metodología es limitada en lo que respecta a la medición de los resultados finales (efectos e impactos), puesto que se enfoca en las actividades críticas partiendo de las metas que ya están definidas en el PNDIP. Su enfoque es cumplir lo que está en el PNDIP, suponiendo que las intervenciones están bien formuladas, y que conducen al país hacia los resultados previstos más allá del cuatrienio. En general, son iniciativas perfectibles, como ha sido la Agenda Nacional de Evaluación del PNDIP 2019-2022, y como también deben serlo otros procesos de formación de capacidades del Sistema Nacional de Planificación.

Según información facilitada en MIDEPLAN[26], su ejecución no estuvo exenta de retos, los cuales pueden traducirse en mejoras para estos nuevos mecanismos. El Informe Semestral del PNDIP 2019 será la primera vez que se realice todo el proceso de seguimiento mediante el Sistema Delphos. Así como MIDEPLAN debió reforzar su acompañamiento a las instituciones y desarrollar más de una normativa técnica de apoyo, también es de esperar que el proceso sea sujeto de mejoras continuas en los próximos años.

Más allá del seguimiento en línea mediante el Sistema Delphos, la CGR le ha señalado a MIDEPLAN y al Ministerio de Hacienda la necesidad de integrar los procesos de planificación y evaluación del Sector Público mediante herramientas informáticas desde 2014[27]. El avance al primer semestre de 2019 ha sido la elaboración de un repositorio en donde la CGR no encontró que la información estuviese completa ni actualizada, y se prevé que estos esfuerzos se sigan trabajando en coordinación entre MIDEPLAN y Hacienda durante los próximos años[28].

Partiendo de estos antecedentes, y añadiéndole que los planes de acción generarán que el número de metas sujetas de seguimiento se multiplicarán entre 3 y 5 anualmente, queda en evidencia que es fundamental que MIDEPLAN y el Poder Ejecutivo mejoren y promuevan la gestión de todo ese conocimiento y el aprendizaje que se puede generar a partir de esa amplia base de datos.

Desde un enfoque de Gobierno Abierto y Datos Abiertos, también es importante que la publicación de los datos del seguimiento del PNDIP no solo se base en poner a disposición la información en el Sistema Delphos. Idealmente, el país debería aspirar a que los datos del seguimiento en línea del PNDIP también fomenten el diálogo, la participación de la ciudadanía y la innovación social en la resolución de los problemas públicos. Por lo tanto, publicar esos datos debería estar acompañado de estrategias de comunicación y divulgación que consideren las necesidades de sus diferentes grupos de interés, así como los mecanismos necesarios para promover su correcta interpretación.

En el desarrollo de los planes de acción, la CGR observa oportunidades de mejora en la gestión de los riesgos asociados al cumplimiento de las metas. En julio de 2018, la metodología de MIDEPLAN establecía que para cada meta se definieran sus factores de riesgo, su probabilidad de ocurrencia y las medidas para administrar esos riesgos[29]. En el Informe de Seguimiento Semestral que se presentará en setiembre, primero debe darse un desfase en su avance para que se definan los posibles riesgos que pueden afectar el cumplimiento de la meta anual[30]. Con esta sutil diferencia, la gestión de riesgos pasó de un enfoque preventivo y prospectivo a un enfoque más reactivo. Para efectos del PNDIP 2019-2022, los riesgos se analizan como una alerta correctiva, no se percibe el análisis de riesgos como una oportunidad para anticiparlos desde la planificación e incidir favorablemente en el cumplimiento de las metas.

Otra oportunidad de mejora para MIDEPLAN yace en la trazabilidad de los registros de modificaciones del PNDIP 2019-2022. Hoy en día, esta información está disponible en la página web de MIDEPLAN, mediante los oficios en donde MIDEPLAN resuelve las solicitudes de modificación presentadas por los Ministros Rectores. No obstante, los ajustes se realizan directamente en el Sistema Delphos, y los oficios contienen la respuesta de MIDEPLAN con las modificaciones aceptadas y rechazadas, sin que esté publicado una bitácora con el control de cambios sobre las versiones actualizadas de las metas, indicadores, estimaciones presupuestarias y otras variables que hayan sido modificadas.

Sin considerar eventuales ajustes producto de la entrada en vigencia de la Regla Fiscal, ya se han realizado modificaciones de fondo en metas del PNDIP 2019-2022 en el primer semestre de 2019[31]. Lo anterior refuerza la tesis de la necesidad de fortalecer los procesos de planificación de las instituciones para mejorar las teorías de intervención detrás de sus compromisos en el PNDIP. A su vez, exhibe el reto que tiene MIDEPLAN de dotar de mayor flexibilidad al PNDIP 2019-2022, equilibrando la naturaleza cambiante de la realidad, con el resguardo de los compromisos presidenciales y la comparabilidad de los datos en su evaluación.

En el año 2013, cuando se contaba con menor recorrido sobre la práctica de la evaluación y el Modelo de Gestión para Resultados en el Desarrollo en el país, MIDEPLAN condujo un estudio sobre el Diseño Metodológico y el Proceso de Elaboración del PND 2011-2014. Esta fue una buena práctica que impactó en la formulación del PND 2015-2018, y que no se volvió a repetir desde entonces. En el contexto actual, en donde persisten brechas entre la normativa técnica que MIDEPLAN facilita a las instituciones y la información en el PNDIP, un análisis puede ser una opción a considerar, como parte del proceso de mejoramiento de los planes de acción de los próximos años y el siguiente proceso de formulación del PNDIP, sin que necesariamente implique un amplio despliegue de recursos.