Gasto de capital del sector público


Resumen

  • Al primer semestre de 2019 la inversión consolidada del SPNF se sitúa en ¢436.519 millones, 9,4% más que el monto observado al primer semestre de 2018 (¢399.135 millones).
  • Como porcentaje del PIB, el gasto de capital representa el 1,2% de la producción, mismo porcentaje que el observado en el primer semestre de 2018.
  • Por su parte, la inversión del Gobierno Central asciende a ¢270.763 millones, superior en un 43,6% al gasto de capital del primer semestre de 2018 (¢188.514 millones).
  • Desde 2015 se aprecia un estancamiento en la inversión pública, con excepción de 2017, ello como consecuencia de la estrechez fiscal y el sesgo anti inversión documentado en la literatura económica.

El gasto de capital “comprende las erogaciones no recuperables para la adquisición o producción de bienes duraderos, destinados a un uso intensivo en el proceso de producción durante un largo período de tiempo. Estos gastos implican aumentos en los activos, mejoras en los ya existentes y la prolongación de su vida útil, a fin de incrementar la capacidad productiva o de servicio de las instituciones públicas. Incluye los gastos por concepto de remuneraciones, compra de bienes y servicios asociados a la formación de capital, así como las transferencias de capital”1/


1/ Clasificador económico del Gasto del Ministerio de Hacienda.

Al primer semestre de 2019 el gasto de capital consolidado del sector público no financiero (SPNF) ascendió a ¢436.519 millones, 9.4% más que el monto observado durante el primer semestre de 2018 (¢399.135 millones). Como porcentaje del PIB, esta cifra representa el 1,2% de la producción estimada para el periodo, mismo porcentaje que el observado en 2018.

Dentro de los órganos desconcentrados, destaca la formación de capital que realiza el CONAVI, en particular los proyectos de Circunvalación Norte Uruca-Tibás, con una inversión de ¢11.459 millones, trabajos en la ruta 32 (puente río Virilla y rehabilitación ampliación de la ruta), con ¢9.978 millones, otros proyectos concentran una inversión de ¢2.452 millones (puentes menores, ampliación ruta nacional 147 Santa Ana-Belén, puente río Pedregoso ruta nacional 243 Pérez Zeledón-Dominical, entre otros). Cabe destacar que dentro de la cartera de proyectos del CONAVI correspondientes al programa 2-Construcción Vial, 29 obras reportan un avance de 0%.

Por su parte, las municipalidades de San José (¢2.495 millones), Escazú (¢2.391 millones), San Carlos (¢2.060 millones), Heredia (¢1.863 millones), Desamparados (¢1.234 millones) y Pérez Zeledón (¢1.145 millones) corresponden a los municipios con mayor gasto en formación de capital[1], los municipios restantes registran montos menores a los ¢1.000 millones. Con excepción de Pérez Zeledón, estos Gobiernos Locales se sitúan en el grupo A del Índice de Gestión Municipal de la CGR (Pérez Zeledón se ubica en el grupo B), esto quiere decir que son cantones con mayor presupuesto, índice de desarrollo humano cantonal más alto y territorio de menor tamaño (Km2), lo cual incide en la capacidad del Gobierno Local para gestionar sus recursos. Se debe tener presente que los gobiernos locales juegan un papel de suma importancia en cuanto a mantenimiento de la red vial cantonal y ejecución de proyectos que mejoren el bienestar comunal.

Gráfico 16

SPNF: Gasto de Capital consolidado, 2014-2019

Millones de colones y porcentaje del PIB

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En cuanto a las IDNE, la inversión en formación de capital está impulsada por la CCSS y el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA). En el primer caso, destaca el avance en los proyectos de II Etapa Edificio Torre Este Hospital Rafael Ángel Calderón Guardia, con un avance acumulado del 68% en el proceso de construcción y el avance acumulado del 59% en el proyecto de construcción y equipamiento del servicio de urgencias del Hospital de San Carlos. Algunos proyectos en etapa inicial son construcción y equipamiento Hospital William Allen Taylor (formalización del contrato), centro de almacenamiento y distribución institucional (en proceso de conformación de la Unidad Ejecutora, el proyecto es financiado en modalidad de fideicomiso con el BCR), reforzamiento y readecuación oficinas centrales (en proceso de elaboración de planos constructivos), construcción y equipamiento de quirófanos del Hospital México (avance del 50% en la elaboración de planos), entre otros. En el caso del PIMA, los recursos ejecutados se asocian al Proyecto de Mercado Mayorista de la Región Chorotega (financiado con el BCIE) por ¢7.410 millones.

En lo que respecta a las transferencias de capital, estas tuvieron una ejecución consolidada de ¢156.676 millones, de este monto el 51,7% comprende operaciones dentro del propio sector público (¢80.975 millones), donde el Gobierno Central es el grupo que traslada mayor cantidad de recursos al sector público (¢232.352 millones), seguido por las IDNE que trasladan ¢10.825 millones al resto del sector público, particularmente la SUTEL transfirió ¢7.931 millones para fondos en fideicomiso ligados al FONATEL y el Benemérito Cuerpo de Bomberos transfirió ¢2.499 millones al fideicomiso de titularización con el Banco Nacional, cuya finalidad es la construcción de estaciones de bomberos.

Por su parte, durante el primer semestre de 2019 el gasto de capital del Gobierno Central ascendió a ¢270.763 millones, para una ejecución del 45,3% y una variación de 43,6% respecto al monto ejecutado en el primer semestre de 2018, explicado por las transferencias de capital, que pasan de ¢166.111 millones a ¢254.605 millones, esta partida representa el 94% del gasto de capital del Gobierno Central, el restante 6% se distribuye en formación de capital (¢11.821 millones) y adquisición de activos (¢4.338 millones).

Cuadro 19

Gobierno Central: Gasto de capital sin consolidar, al primer semestre, 2015-2019

-Millones de colones y porcentajes-

El aumento en las transferencias de capital se debe al traslado de ¢73.676 millones al Fideicomiso MOPT-Banca comercial ligado al crédito BID 3071/OC-CR del Programa de Infraestructura de Transporte. De acuerdo con la Dirección de Crédito Público (DCP), al mes de mayo de 2019 este crédito reportó un avance acumulado de 42,5% en la ejecución financiera y del 53% en la ejecución física, por lo que el estado del programa es amarillo según la DCP. Al cierre de 2018 los principales problemas reportados por la unidad ejecutora fueron atrasos en expropiaciones y atraso en el proceso de contratación del proyecto ampliación y rehabilitación San Gerardo-Barranca y ampliación rehabilitación Limonal-San Gerardo, que fueron objetados ante la CGR. En total, este proyecto implica una inversión de USD 400 millones, al 31 de mayo se han pagado más de USD 8 millones en comisiones de compromiso por atrasos en el proyecto.

Es pertinente indicar que de la erogación total en transferencias de capital el 34,6% se financia con recursos provenientes de créditos externos, por los cuales al 31 de mayo se han pagado USD 9,4 millones[2] en comisiones de compromiso ante atrasos en los proyectos/desembolsos, situación sobre la que la CGR ha llamado la atención en reiteradas oportunidades, las debilidades reiteradas en proyectos financiados con recursos de crédito externo implican un costo financiero elevado para el país en una coyuntura fiscal adversa.

En cuanto a los destinatarios de transferencias de capital que otorga el Gobierno, los principales receptores son el CONAVI (¢74.431 millones), el Fideicomiso MOPT-Banca comercial crédito BID OC/CR 3071 (¢73.676 millones), las Juntas de Educación y Administrativas (¢10.080 millones) y la CNE (¢10.035 millones).

Otros rubros que destacan son la formación de capital (¢11.821 millones), donde destacan los recursos invertidos por el MOPT (¢8.688 millones) y el Poder Judicial (¢2.243 millones). Por su parte, la adquisición de activos ascendió a ¢4.338 millones, lo que representa una disminución del 42% respecto al primer semestre de 2018 y una ejecución de tan solo el 10,2% del monto presupuestado.

Como punto de reflexión, la Contraloría General de la República llama la atención sobre el sesgo anti inversión en una coyuntura de ajuste fiscal. La literatura económica da cuenta acerca del mayor impacto que tienen los ajustes fiscales sobre el gasto de capital[3]. La presencia de déficits recurrentes minimiza los espacios para la inversión pública, primando la asignación en gasto corriente relacionada a obligaciones ineludibles del Gobierno (pago de salarios, pensiones, intereses y en menos medida adquisición de bienes y servicios), esto es de particular importancia dado el rezago conocido en el área de infraestructura que tiene el país y sus efectos sobre la competitividad, productividad y el bienestar de los habitantes.

Indicadores como el índice de competitividad global del Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés) dan cuenta de este rezago. De acuerdo con este indicador, en 2018 Costa Rica ocupó la posición número 55 de 140 países analizados, mientras que en 2017 se posicionó en el lugar 47. En indicadores como “calidad de caminos”, el desempeño del país es preocupante (posición 124 de 140), “conectividad de caminos” (lugar 111) o “eficiencia servicio del tren” (lugar 108) dan cuenta de este rezago.

Se debe considerar también que las condiciones de infraestructura física se complementan con la formación de capital humano, área en la que existe un amplio margen de mejora, de acuerdo con el WEF y como se desprende del recientemente publicado Estado de la Educación 2018 del PEN.

Aunado a lo anterior, gran parte del proceso de ajuste fiscal considerado en la Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, se realizaría a través de la regla fiscal establecida en el título IV de dicha ley. Esta regla establece un porcentaje máximo de crecimiento para el gasto corriente tomando como referencia el nivel de endeudamiento del Gobierno Central y el crecimiento promedio del PIB en los cuatro años anteriores al año de formulación presupuestaria (por ejemplo, para el ejercicio 2020 corresponde al periodo 2015-2018), sin embargo, el cuarto y más gravoso escenario de deuda (superior al 60% del PIB) implica una restricción sobre el gasto total. Las proyecciones del BCCR en su revisión del Programa Macroeconómico 2019-2020 indican que la deuda del Gobierno Central superaría el 60% del PIB en el año 2020, por lo que a partir de 2021 la regla fiscal implicaría una restricción sobre el gasto total, es decir, incluyendo el gasto de capital (inversión), ello es de particular importancia en una economía desacelerada, con un rezago estructural relevante y en condiciones fiscales vulnerables.

Ante este panorama es preciso consolidar las reformas necesarias para el ajuste fiscal y mejorar la capacidad ejecutora de las instituciones en sus proyectos de inversión, con el fin de impactar de forma sustantiva en la calidad de vida de los habitantes y en la competitividad/productividad de la economía. Por ejemplo, las mejoras en la ejecución de los recursos provenientes de créditos externos permiten al país un ahorro en las comisiones de compromiso y un disfrute oportuno para los habitantes de los proyectos que se pretende financiar; situación similar ocurre con los recursos disponibles por parte de las instituciones en la Caja Única del Estado, como los destinados a red vial cantonal en virtud de la Ley N° 8114.

Ello implica una profundización en el enfoque de Gestión para resultados (GpR) y en el caso particular de los proyectos de inversión pública de sustentar cada etapa dentro del ciclo de vida de los proyectos, con el fin de mitigar riesgos en la ejecución de proyectos o bien realizar las correcciones pertinentes de manera oportuna.

Notas:
[1] Tomando como referencia la conversión entre el clasificador por objeto del gasto y el clasificador económico. [2] Corresponde a los créditos externos en ejecución.[3] Al respecto véase Hicks, N. L. (1991). Expenditure reductions in developing countries revisited. Journal of International Development, 3(1), 29-37. y Banco Mundial (1988). World Development Report 198. Washington, D.C.: World Bank Group.