Servicio de la Deuda del Gobierno Central

Parte del problema de sostenibilidad de las finanzas públicas es el peso en la economía y la rigidez que el servicio de la deuda genera en el presupuesto nacional. A través de los años los pagos de amortización e intereses se han convertido en una fuerte limitación para el accionar del gobierno, pues parte importante de sus recursos debe destinarse a los compromisos que implica el endeudamiento existente en detrimento de la inversión.

Del 2015 al 2018 el servicio de la deuda representó en promedio el 32,5% del gasto total y el 8,2% del PIB. Particularmente el pago por concepto de intereses ha presentado en forma constante una tendencia creciente y, pasó de representar el 2,1% del PIB en el año 2008 a 3,5% del PIB en diciembre 2018 y, se estima que para el cierre 2019 represente un 4,3% del PIB. Igual comportamiento se observa si se compara con los ingresos corrientes, para 2019 los intereses absorberían el 30,6% de los ingresos corrientes, tal como se observa en el siguiente cuadro.

Para el año 2019 la situación continúa similar, según las cifras del presupuesto nacional, la Ley N° 9632 destina al Servicio de la Deuda una autorización inicial de gasto por ¢4.566.640 millones, equivalente al 41,7% del gasto total presupuestado y a un 12,5% del PIB. Dichos gastos se programó financiarlos un 36,7% con ingresos corrientes (fuente 01) y un 63,3% con colocación de títulos en el mercado interno (fuente 280), de los cuales un monto de ¢100.000 millones corresponde a una autorización adicional de colocación de títulos con el propósito de hacer frente a una eventual disminución del saldo de las cuentas de caja única (fuente 282)[1].

Durante el primer semestre del año se han realizado modificaciones al presupuesto aprobado del servicio de la deuda, las cuales incrementan el presupuesto para alcanzar un monto de ¢4.615.540 millones, lo que equivale a un 41,5% del presupuesto ajustado total y un 12,7% del PIB, reflejando que para el 2019 se estima que el peso del servicio de la deuda continúe siendo importante.

Considerando la ejecución presupuestaria, la deuda del Gobierno ha generado, al 30 de junio de 2019, obligaciones que alcanzan un monto de ¢2.177.226 millones, lo que equivale a un 42,5% del gasto total y un 6% del PIB.

Al comparar el comportamiento de este título presupuestario con respecto a junio 2018 debe tenerse presente que el primer semestre de 2018 presentó un comportamiento diferente a lo observado en los últimos años, ya que, en la partida de amortización, se materializó el riesgo presupuestario y los recursos asignados no alcanzaron para cubrir los gastos requeridos, por lo que existían pagos realizados no registrados presupuestariamente por un monto de ¢245.150 millones. Situación que generó un porcentaje de ejecución[2] del servicio de la deuda de 68,2% y de 76,4% considerando los pagos no registrados, muy superior al observado durante el primer semestre de 2019 (47,2%).

Con el objetivo de disminuir el riesgo presupuestario y considerando la preferencia de los inversionistas por los títulos de corto plazo, la Ley de Presupuesto 2019 asignó a la amortización interna[3] ¢2.728.217 millones, monto que representa el 168,6% de los vencimientos internos que existían en el momento que se realizó la estimación presupuestaria y que debían atenderse en el 2019, por lo que, el comportamiento de esta partida responde en buena medida a la situación en mención.

Al 30 de junio la partida con mayor participación dentro de este título presupuestario es la amortización (67,5%), la cual muestra un porcentaje de ejecución del 49,9% y, considerando el monto de pagos realizados y no registrados, una disminución de 12,5% en relación con la amortización de junio 2018.

Adicionalmente, durante el primer semestre la Tesorería Nacional logró realizar canjes de deuda por un monto de ¢817.160 millones que permiten reducir los vencimientos del año 2019 en ¢248.834 millones[4], por lo que, el Gobierno ya no requiere recursos líquidos para ese monto de amortización presupuestada inicialmente.

Es importante tener presente que, si bien la Tesorería Nacional ha logrado captar en el mercado primario instrumentos de mediano y largo plazo tanto en el segundo semestre 2018 como en los primeros seis meses de 2019, las preferencias de los inversionistas por el corto plazo continúan ejerciendo presión sobre los vencimientos. Las colocaciones netas del segundo semestre 2018 incrementaron los vencimientos esperados para 2019 un 45,9%[5]. Adicionalmente durante el primer semestre 2019 se realizaron pagos de amortización interna por ¢3.303.237 millones, sin embargo, solo el 43,6% de esos pagos tienen afectación presupuestaria[6].

Particularmente la amortización de títulos valores de corto plazo a junio 2019 muestra un porcentaje de ejecución de 58,4%, sin embargo al eliminar los ¢100.000 millones de la fuente 282 (autorización adicional de colocación de títulos con el propósito de hacer frente a una eventual disminución del saldo de las cuentas de caja única), el porcentaje de ejecución alcanza el 62,6%. A pesar de esta situación, mediante oficio DCP 0373-2019 la DCP indica que “la ejecución del programa de servicio de la deuda no es lineal y depende de la estructura de colocación y de las fechas focales para el vencimiento de las series” y, que “se estima que el monto de presupuesto actual es suficiente para cubrir las necesidades actuales, lo cual dependerá de la evolución de las variables macroeconómicas…”.

La DCP estima que al cierre de 2019 la amortización total crecerá un 7,5% con respecto a la amortización observada en diciembre 2018 (incluyendo el monto de pagos no registrados) y representará el 5,9% del PIB.

En relación con los intereses, existen varios factores que han afectado el comportamiento de esta partida. Los intereses externos crecen un 12,8% en relación con junio 2018 impulsados por el incremento de los intereses sobre préstamos con organismos internacionales (55%) producto, según indica la DCP, de las variaciones en el tipo de cambio y por el aumento de las tasas de los préstamos externos.

Por su parte los intereses internos muestran un porcentaje de ejecución a junio de 41,7% y crecen un 19% con respecto a junio 2018. Debe tenerse presente que si bien durante el primer semestre 2019 la DCP y la TN indican que se ha presentado una disminución en la curva soberana y las tasas de interés han bajado, este efecto se visualiza solo parcialmente en el gasto de intereses, ya que, a pesar de que en al 30 de junio 2018 se observaron tasas de crecimiento superiores, el pago de intereses sobre títulos valores de largo plazo crece un 17,6% y los de corto plazo un 53,4%[7], porcentajes que pueden considerarse importantes.

Al respecto la DCP indica que “a partir del segundo semestre del 2018, las tasas de interés de las colocaciones se ajustaron al alza en promedio aproximadamente 250 puntos base, motivadas por las necesidades de liquidez del Gobierno para cumplir con sus obligaciones y las presiones de mercado. Adicionalmente, se presentó un incremento en colocaciones en nemotécnicos de tasa variable durante el 2018”[8]. Situaciones que repercuten en el comportamiento de los pagos de intereses que deben realizarse durante el año 2019.

Al respecto el BCCR indica que “los resultados fiscales del primer semestre son mixtos. La desaceleración económica ha impactado fuertemente la recaudación tributaria (más allá de los ingresos por la amnistía contemplada en la Ley 9635). A pesar de ello, el déficit primario en el primer semestre fue similar al de igual periodo del 2018, como consecuencia de los esfuerzos de contención del gasto público. Sin embargo, el déficit financiero aumentó, por el elevado peso relativo del gasto en intereses sobre la deuda del Gobierno Central.”

Según la DCP se espera que la menor dependencia de las colocaciones de corto plazo incida en el segundo semestre y el pago de intereses sobre títulos de corto se reduzca un 13,3% con respecto al gasto ejecutado a diciembre 2018, sin embargo, para los intereses de los títulos de largo plazo se espera que muestre un crecimiento de 33,1%, comportamiento que generaría que los intereses internos representen un 3,6% del PIB.

Es de esperar que la obtención de recursos externos a través de los préstamos de apoyo presupuestario y la colocación de títulos en el mercado internacional favorezca el comportamiento de las tasas en el mercado local. Sin embargo, el Gobierno debe considerar implementar medidas en materia fiscal que mejoren las finanzas públicas e incrementen la confianza de los inversionistas con el objetivo de propiciar un comportamiento más favorable en las tasas y en los plazos de colocación y por ende en las obligaciones presupuestarias que genera el endeudamiento del Gobierno Central.