Liquidez del Gobierno Central

Al cierre del primer semestre de 2019 la Tesorería Nacional (TN) del Ministerio de Hacienda (MH) dispuso de un monto promedio de ¢248.816 millones en el Fondo General para atender la gestión ordinaria de pagos del Gobierno Central. Este monto representa un 38,1% de incremento en relación con el mismo disponible al primer semestre de 2018 (¢180.122 millones).

La situación apremiante de las finanzas públicas del país ha implicado una gestión activa de la TN para atender la diversidad de pagos que debe afrontar. La TN ha establecido prioridades de pago, según los recursos líquidos que van ingresando lo permitan. La evolución de los saldos semestrales colonizados en el Fondo General se observan en el siguiente gráfico.

La liquidez del Gobierno Central fue favorable en 2016, en donde el saldo total promedio del Fondo General para el segundo semestre de ese año fue de ¢311.332 millones. Sin embargo, en 2017 el promedio de saldos colonizados del Fondo empezó a disminuir. En 2018, la situación crítica de liquidez se agudizó al finalizar el segundo semestre; específicamente se observa que este período cerró con un saldo total promedio de ¢72.743 millones (cifra más baja desde 2016). No obstante, para los primeros seis meses de 2019 se observó una mejoría, especialmente en el promedio del saldo de moneda extranjera (¢165.150 millones). Como se indicó, al 30 de junio de 2019, el saldo total promedio del Fondo General fue de ¢248.816 millones, lo que podría traducirse en menores presiones de liquidez para los próximos meses, a la espera de que la recaudación tributaria no merme y la colocación de títulos valores continúe su dinámica según lo esperado por la TN.

En su Memoria Anual 2018 la Contraloría General manifestó que la gestión de liquidez en 2018 fue apremiante, por ello la Tesorería Nacional recurrió a mecanismos extraordinarios de financiamiento, como la emisión de letras del tesoro. Además, la CGR destacó que la gestión de tesorería debe asegurar que el gobierno cumpla sus obligaciones en todo momento y que las salidas de caja se ajusten a la disponibilidad de efectivo; además, en una visión moderna y amplia se requiere de una planificación del futuro, que garantice la disponibilidad de efectivo, con una coordinación eficaz entre la gestión de caja y de deuda.

Para dar seguimiento al flujo de caja, la TN cuenta con tres indicadores de gestión como referencia. Uno tiene que ver con la Cobertura 1 (Cobertura 1) que explica la caja inicial con que dispone a inicio de mes la TN para afrontar los gastos que tiene que atender, el indicador de Cobertura 2 (Cobertura 2) que considera la caja inicial más los ingresos que percibe la TN para cubrir sus gastos; y el indicador de cobertura 3 (Cobertura 3) que mide la disponibilidad de recursos por parte de la TN para afrontar los gastos y los vencimientos de títulos valores de deuda pública, con los recursos líquidos disponibles (Caja inicial, ingresos y colocaciones).

La TN informó a la Contraloría General[1] que el análisis de liquidez, necesita como requisito previo, la revisión de la gestión de caja de la Tesorería Nacional; la cual está determinada por el comportamiento de los ingresos, los egresos, la operativa de la Caja Única, y el financiamiento para dar fondeo a la operativa propia de gobierno y para atender las obligaciones del servicio de la deuda pública.

En términos de financiamiento, la TN indicó que se logró captar recursos necesarios para atender las necesidades. La TN señaló a la CGR que para el primer semestre de 2019 se realizó un esfuerzo de prefondeo de recursos (saldos en colones y dólares) logrando una posición de tesorería al cierre del mes de junio que cubre necesidades operativas de las tres primeras semanas del mes siguiente.

La TN también señaló que durante el primer semestre de 2019 se presentaron comportamientos extremos en los saldos de caja, debido a la concentración de necesidades (fechas focales de pago de deuda, salario escolar y otros). Además, que los recursos financieros obtenidos por colocación de deuda, permiten continuar con la buena práctica del prefondeo, al complementar la disponibilidad de fondos para períodos mensuales posteriores.

Otro tema importante de analizar en la gestión integrada de liquidez de la TN son los saldos disponibles por las diferentes entidades públicas que participan del sistema de Caja Única del Estado. Al primer semestre de 2019 los saldos en caja única ascendieron a ¢946.503 millones, monto equivalente a un 2,6% del PIB de 2019 y que representa un decrecimiento de 4,8% en relación con el saldo disponible en caja única al mismo semestre de 2018 (¢993.870 millones).

La Contraloría General señaló, en la Memoria Anual 2018, que la administración eficiente de la liquidez conforme al principio de Caja Única contribuye a generar beneficios para las finanzas públicas y la gestión de tesorería, logrando mayor transparencia y rendición de cuentas en el manejo de los recursos públicos.

Los saldos finales por semestre en caja única mostraron una leve tendencia de crecimiento desde junio-2015 hasta el final del primer semestre de 2018; sin embargo, a partir de este momento, se ha presentado un comportamiento a la baja hasta el primer semestre de 2019. El decrecimiento respecto al monto registrado en junio de 2018 fue de 4,8%. Esta cifra es menor que el crecimiento observado a junio de 2017 (15,1%) y junio de 2018 (7,4%). Al primer semestre de 2019 se reflejó un porcentaje de ejecución de los recursos de 61,1%, superior a la ejecución de 57,4% al primer semestre de 2018. La Contraloría General reitera la importancia de que estos saldos de caja única sean utilizados eficientemente por las entidades públicas.

Además, se debe mencionar que el 23 de julio de 2019 autoridades del Ministerio de Hacienda presentaron los resultados del Plan de endeudamiento del primer semestre de 2019 y el Plan de endeudamiento interno del Gobierno Central para el segundo semestre de 2019[2]. En esta presentación se indicó que el MH superó las expectativas de colocación del primer semestre de 2019, dado que se planeó un requerimiento de colocación de ¢1,4 billones de colones y se logró obtener financiamiento por el orden de los ¢2,26 billones, con un mayor alargamiento del plazo de colocación (cerca de ¢200 mil millones fueron trasladados a plazos de 3-5 y mayores a 10 años), mayor colocación en deuda estandarizada afianzando la figura de canjes de deuda en el mercado, menor riesgo de liquidez[3] por el mayor prefondeo de la TN al primer semestre de 2019, y se logró contar con los recursos extraordinarios por concepto de amnistía tributaria.

Para el segundo semestre de 2019 el MH planea una colocación de hasta ¢1,4 billones (igual a lo previsto en el primer semestre de 2019), mejorar la información sobre las subastas mediante publicación de calendario trimestral, y además se prevé que la colocación de eurobonos permitirá reducir las presiones de financiamiento en el mercado local.

La Contraloría General valora positivamente que la TN cuente con indicadores de gestión referenciales para monitorear la gestión de flujo de caja. Estos deben reforzarse con la definición de su respectiva ficha técnica e incorporar la línea base de medición, para monitorear su evolución en el tiempo acorde con los objetivos y las metas institucionales, todo como parte de una política de liquidez que sirva de marco orientador y en la toma de decisiones de la gestión que realiza la TN.

En esa línea, la Contraloría General considera que en momentos de estrechez fiscal como el actual, se debe continuar fomentando la credibilidad de los inversionistas en los títulos valores de Gobierno, mediante el cumplimiento del cronograma de subastas planificado para evitar colocaciones de corto plazo, a pesar de que en ocasiones las necesidades de liquidez lo ameriten. De igual forma, es importante para la estabilidad de la deuda seguir estimulando en el mercado financiero una reducción de las tasas de interés, especialmente en colocaciones de corto plazo, sin que ello implique poner en riesgo el flujo de caja de la TN, fondeando al máximo posible las arcas gubernamentales y aprovechando la oferta del mercado financiero en las subastas programadas en este segundo semestre.