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作者：王政和／政大政治系博士生
※本篇獲「國科會人文社會科學研究中心」補助
在上一篇菜市場政治學文章〈從德義兩國總統看內閣制虛位元首的迷思〉當中，筆者我介紹過許友芳與蘇子喬兩位學者對於不同的內閣制制度的探討，表明如果臺灣要改變憲政體制，其制度設計是相當複雜的：不是每個內閣制都具有一樣的特徵。但下一個問題接踵而至：就算我們費盡心力設計好了一個新的制度，不代表它可行：可欲的（desirable）制度，不見得是可行的（feasible）制度。[1] 這次，我則藉由蘇子喬教授於2010年於《東吳政治學報》上發表的研究，來進一步探討這個問題。
在這篇研究中，蘇子喬教授旨在回答一個問題：我們的憲政體制是如何發展成如今這樣的？它是如何被選擇的？
在既有的學說上，對於制度本身的理論有許多途徑。其中，理性抉擇制度論（rational choice institutionalism）主張制度的形成與維持是因為它符合了理性行為者的最大利益，而社會學制度論（sociological institutionalism）則認為行為者是為了某種社會規範或價值才選擇或維持某個制度。
若要探究臺灣憲政體制的演變，歷史制度論（historical institutionalism）脫穎而出，它折衷綜合上述兩個想法。歷史制度論之所以是「歷史」，是因為它強調過去很重要。過去的選擇與未來的選擇是相關的：當我們過去做了某項選擇後，我們未來的可能性便會因此受到影響。我們可以把歷史想像成一棵樹：樹枝的節會分出更多小樹枝，如此不斷延伸，而在這不斷延伸下，愈末端的節愈難轉向另外一個方向。歷史制度論綜合上述兩個想法的點在於，它將制度抉擇的關鍵時刻視作「節」，而這時候理性抉擇制度論發揮作用；而制度維持（均衡）的時段則被視作「枝」，這時則是社會學制度論發揮作用的時候。根據歷史制度論，若要了解現在憲政制度為什麼存在，甚至是以後的憲政制度會如何發展，都必須回望歷史，也就是鑑往知來。
我國憲法本文中，總統趨近象徵性元首角色，而行政院長為最高行政首長，由總統提名、立法院同意，行政院對立法院負責等規定，相當近似於內閣制的設計。那麼，憲法是如何演變成今日這樣的？故事要說回三十年前的1990年代。
在當時風起雲湧的民主化年代，國民黨自二戰後在臺灣的長期專政下，其統治的正當性逐漸受到挑戰，民眾對於修憲的呼聲日益增大。然而，修憲這個議題本身對國民黨而言也相當敏感，畢竟《中華民國憲法》為國民黨主導所創：修得多甚至直接制憲，等於是否定國民黨作為創國之黨的正當性；不修，則無法面對廣大的民意。在多方權衡下，國民黨的改革派決定漸進式地修憲，並採取「最小修憲原則」：1991年第一次修憲廢除《動員戡亂時期臨時條款》並明訂中央民意代表全面改選及其方法，再交由新選出的中央民意代表進行第二次修憲，而1992年第二次修憲則直接賦予了彼時還是國會之一的國民大會對於若干院級公職（如司法、考試、監察院長以及大法官等）的人事同意權。
在前兩次修憲中可以看到，國民黨既顧及其法統，也顧及國內對修憲的呼聲，故相當程度保留了憲法本文的內閣制色彩，甚至在第二次修憲進一步強化之。然而，在1994年第三次修憲時，一個尖銳的問題出現了：總統的選舉制度該改變嗎？根據憲法本文，總統是由國民大會間接選舉產生。儘管總統在憲法本文中近似象徵性元首，但在我國長期的威權統治下，總統早已被視作具有強大權力的實權元首。在總統始終具有強大影響力並被認為該有強大影響力的背景下，再加上臺灣主體意識的崛起，社會出現人民直選總統的呼聲。在國民黨內，非主流派認為，像總統這種單一的職位的競爭是以贏者全拿為原則，少數派沒有分享權力的機會；對於主流派而言，這是一個削弱非主流派的好機會，而且保留總統一職，也能多多少少繼續掌握國家的行政權。在歷史因素以及對權力競逐的考量下，第三次修憲確立了總統由人民直選產生，並且限制了行政院長的副署權。
在1997年第四次修憲中，國民黨意識到自己未來難以在國會掌握多數，而想要增強總統的權力、弱化立法院。然而，國民黨在負責修憲的國民大會中已失去能單獨修憲的超級多數，故必須與民進黨進行合作。恰巧的是，彼時許信良領導的民進黨則意圖透過與國民黨聯合執政，以此化解人民對於民進黨臺獨訴求的疑慮。兩黨在取消立法院的閣揆同意權上站到了同一陣線：對國民黨而言，這讓他們得以直接任命行政院長；對民進黨而言，行政院長的任命少了立法院的牽制，才有機會擺脫立委的雜音，而與國民黨合作。不過，民進黨也考量到自己在立法院中仍有發展空間，故也部分強化了立法院的權力，包括賦予立法院倒閣權、降低覆議後維持原案的門檻、總統彈劾提案權轉交至立法院。
總統的直選確立了我國的憲政體制為半總統制。但是，半總統制仍分為閣揆（行政院長）僅對國會（立法院）負責的總理總統制（premier-presidentialism）和閣揆同時對國會和總統負責的總統議會制（president-parliamentarism），兩者差別在於：閣揆人選實質決定權歸屬誰，誰能使之下台。在臺灣，總理總統制曾經因司法院對閣揆請辭時機的大法官解釋（釋字387及419）而短暫浮現，但因第四次修憲而動搖。然而，最終影響我國憲政發展的，則不是修憲，而是憲政運作和大法官解釋。
2000年臺灣首度政黨輪替，民進黨沒有取得國會過半席次而成為少數政府。彼時的總統陳水扁根據憲法，可以全憑己意而不根據國會多數任命內閣；社會各界就連行政院長自身，也認為其對總統負責。大法官也透過多號解釋，暗示性地肯認了行政院長受總統指揮、對總統負責、總統得恣意任命行政院長（釋字520、585、613、645）。國民黨於2008年上台後，憲政實務運作也是彰顯了「總統議會制」的色彩，意即是一個偏向總統制的雙首長制。
最後，蘇子喬教授根據上述的分析對臺灣未來的可能憲政體制發展做出了預測：他認為，就當前立委的選區結構以及選舉制度而言，國民黨在立法院有相對優勢；反之，長期而言，民進黨較難在立法院維持多數（編按：在第七次修憲之後，立法委員的席次從225席減為113席，其中單一選區的區域立委只有73席；而且各縣市至少保證一席，因而有許多人口較少的縣市，用相對少的票數就可以選上一席立委，造成「票票不等值」的狀況產生。而這些人口較少的縣市，例如花東、離島，通常都是國民黨的優勢選區。其中，陳玉珍當選票數2萬8千票，陳雪生3千1百票，傅崑萁6萬8千票。像這次2024年的大選當中，民進黨在區域的選票比國民黨和民眾黨加起來還要多，但席次卻比較少）。考量到總統的權力以及人民對實權總統存在的習慣，也很難想像有任何主要政黨或選民會支持廢除總統直選。在雙方權力的拉扯以及社會脈絡下，我國憲政體制很難脫離半總統制。
※註腳
[1] 臺灣於2021年的第十二屆半總統制與民主學術研討會曾邀請六位學者對此議題發表看法，後整理並出版於《行政暨政策學報》第73期（頁163至211）。
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