經濟制裁有用嗎？從美國對北韓制裁的經驗為例

作者：饒聆瑄／台大國發所碩士生 

※本篇獲「國科會人文社會科學研究中心」補助

東吳政治學報延伸閱讀：

陳鴻鈞（2020）。川普政府對北韓經濟制裁的政策－中國的角色與回應。東吳政治學報，38(2)，117-179。

2019年中美發生貿易戰以來，經濟制裁作為美國懲戒中國的主要手段，再次引發學界的關注。經濟制裁現今已經成為西方世界用來對付非西方國家的主要策略，舉凡與歐美發生衝突、利益相左的國家，幾乎都遭受過經濟制裁，小至像美國為了促進民主與人權而對非洲小國的制裁，大至為了避免中國崛起而向中國發動的貿易戰，以及2022年為了阻止俄羅斯入侵烏克蘭聯合歐洲國家與SWIFT（全球銀行金融電信協會，管理全球金融機構信息來往的國際組織）對俄羅斯發動制裁。

雖然我們常常看到制裁行為，但經濟制裁真的能有效達成目的嗎？當多邊制裁中出現背叛者，制裁的成效是否還能維持？

筆者將介紹一篇東吳政治學報2020年的文章：

陳鴻鈞（2020）。川普政府對北韓經濟制裁的政策－中國的角色與回應。東吳政治學報，38(2)，117-179。

該文主要以美國對北韓的經濟制裁為例，探討經濟制裁的成效，以及從小布希到川普時期，被制裁國家盟友（中國）在其中所扮演的角色。筆者將以此作為框架，來跟大家討論影響經濟制裁成效的因素。

什麼是經濟制裁？

早期學界在討論經濟制裁時，以經濟治略(economic statecraft)作為主要的統稱，代表學者為D. Baldwin，認為經濟治略是利用經濟的方式使他國配合自身意圖以達成其政治目的策略，其中又分為正向與負向，正向(positive)的措施以經濟誘因當作手段，誘使被制裁國妥協，像是補助、外援、投資保證、關稅偏好、外資等；負向(negative)的措施乃透過經濟懲罰迫使被制裁國服從，像是禁運、抵制、懲罰性關稅等等(Baldwin, 1985)。

後來，經濟制裁(economic sanction)幾乎成為負向經濟治略的代名詞，泛指透過經濟政策迫使目標國改變其政治行為，以達成發起國政治目的的手段。發動經濟制裁的國家通常被稱為發起國(sender state)，遭受制裁的國家通稱為目標國(target state)。2000年以前，發起國發動經濟制裁的前三大目的分別是：穩定政權、領土衝突、改變政策，2000年後則轉變為促進民主、維護人權、結束戰爭(Morgan et al., 2023)，可見經濟制裁的本質逐漸從解決國際爭端轉變為宣傳普世價值、幫助西方維持國際秩序。

經濟制裁有用嗎？

經濟制裁的成效一直是學者們爭論的焦點，大家對此各執一詞，贊成經濟制裁成效的學者認為西方近年來使用經濟制裁的頻率越來越高，且成功率也有上升趨勢，若是經濟制裁沒有成效那將難以解釋為何西方還要頻繁使用經濟制裁作為解決爭端的主要手段(Morgan et al., 2014)；反對制裁成效的學者則認為，在許多重大的國際衝突中，制裁通常都無法直接解決問題，有時反而會讓目標國內的人權狀況惡化，像是美國對伊朗、北韓、俄羅斯等國的制裁不但沒有讓政權妥協，還讓國內百姓的生活更加艱困，統治者更加侵害人權(Drezner, 2022)。

事實上，此辯論癥結點在於正方和反方的說法皆符合現實，西方的確越加頻繁使用制裁，且成功率相較於2000年以前有所提升；然而，制裁針對某些特定國家的成效自始至終都很低落，於是大家的討論方向開始從經濟制裁是否有效轉向什麼樣的制裁比較有效，以及對什麼樣的目標國比較有效，來進行討論。

多邊制裁中的背叛者──黑騎士

許多研究都指出多邊制裁的成效大於單邊制裁，此研究發現非常符合大家對於制裁成效的直觀想像，若許多國家同時對目標國實施經濟制裁會比單一國家發動經濟制裁還要有用。但多邊制裁並非萬靈丹，在多邊制裁失靈的案例中許多都有黑騎士現象(black knight)──經濟制裁合作夥伴中出現背叛者，偷偷與目標國進行貿易往來，此現象將使的制裁成效大打折扣。對此，最常見的抵制手段為二次制裁(secondary sanction)，乃制裁發起國針對合作對象中的背叛者實施制裁，作為背叛的懲戒。

以聯合國對北韓的經濟制裁為例，《川普政府對北韓經濟制裁的政策-中國的角色與回應》文章指出，由美國主導的聯合國對北韓制裁之所以一直無法讓北韓放棄核武器計畫，關鍵在於中國的介入，中國身為多邊制裁的背叛者在官方層面長期支持抵制核武器擴散的理念，在安理會中對於制裁北韓表態支持，但私底下卻以民間的管道對北韓提供技術、資金的支援。而該文透過美國對中國企業二次制裁的紀錄佐證此觀點，如圖所示：

聯合國對北韓制裁的黑騎士──中國

小布希時期

中美關係雖然在1990年代有所改善，而中國亦在此時期積極加入國際組織，成為國際秩序中的一員。但是在對北韓制裁的態度上，中國卻一直十分模糊，畢竟北韓是中國重要的盟友與戰略合作夥伴。美國早在2005年之前就發現中國涉嫌透過金融機構幫助北韓，2005年9月美國援引《愛國者法案》正式將澳門匯業銀行列入涉嫌替北韓洗錢的金融機構，證實中國的確有透過相關金融組織幫助北韓的嫌疑。

美國在2005年對中國的制裁起到關鍵性的作用，美國不僅禁止本地銀行與澳門匯業銀行往來，同時凍結北韓在匯業銀行的所有資產。2006年聯合國安理會通過 1718號決議案，為了阻止北韓的核武計畫，聯合國允許會員國能攔截北韓的船隻，並且禁止會員國提供北韓相關的武器與資金。在雙重制裁下，北韓雖然暫時停止核計畫，卻並未真的有效讓北韓終止核武的研究。

歐巴馬時期

2009年美國發現有多家中國企業涉嫌向北韓提供製造核導彈的相關技術，並對中國企業進行制裁。2016年美國再次對中國與北韓的密切交往表達關注，認為是中國的縱容和默許讓北韓能多次進行核試驗與核彈試射；同年9月，美國司法部正式起訴中國遼寧丹東鴻祥實業發展公司，以及旗下4名主要中國幹部，認為該企業涉嫌違反2016年聯合國對北韓的第 2270 號決議案，私自向北韓提供核武發展所需技術，以及幫助北韓政府進行資金上的周轉。

川普時期

川普政府上台後，便開始對北韓與中國進行更強烈的制裁。川普透過積極推動單邊與聯合國制裁，對北韓實施更全面的壓迫，並在公開場合直接呼籲中國領導人習近平遵守聯合國安理會的決議。川普的制裁顯然比小布希和歐巴馬還要更加的緊密，依據作者統計，光是在川普任內由美國推動的聯合國制裁就高達5項，二次制裁的對象從中國擴展至俄羅斯、土耳其等國家，包含中國企業在內的制裁則達到8次之多。

然而，美國的行為雖然讓金正恩重回談判桌，卻未能阻止在這四年內北韓更加頻繁的核武器測試。雖然無法確定中國二次制裁數量的增加是導因於中國加大對北韓幫助，還是美國更積極的在取締中國企業，中國在制裁中扮演黑騎士角色卻是無庸置疑的。中國對於北韓的幫助無疑大大削減制裁的效力，聯合國與西方國家都無法控管中國對於制裁的破壞行為。由於北韓長期處於對外孤立的狀態，西方對北韓的制裁加大中國對北韓的影響力，反而讓中國在北韓議題上擁有更重要的話語權。

結語

雖然在北韓制裁上，經濟制裁由於制裁破壞而無法達成效果，但此並不能說明經濟制裁完全無效，只能說明在主要大國扮演黑騎士的前提下，經濟制裁的成效十分有限。中國在官方層面，基本上對於安理會的制裁決議都不表示反對，卻在民間層面，透過中國企業、銀行作為代理人與北韓進行交易與技術支援。

在小布希時期，美國透過推動聯合國制裁，以及制裁重點中國金融機構，成功拖延北韓核武研發進程。歐巴馬時期，雖然美國再次使用二次制裁來延緩北韓的研發進程，基於中國對北韓提供幫助的管道更加多元化，成效並沒有比小布希時期有效。川普時期，川普利用全面且嚴厲的制裁施壓北韓、中國政府，達成一定程度果效，成功促成2018年美朝首腦峰會，雙方簽訂聯合聲明，北韓承諾讓朝鮮半島朝無核化前進，但只有短暫成效。

從這三個時期的制裁可以看出，對於中國的二次制裁確實是拖延、施壓北韓的關鍵，卻效力有限。之所以效力有限，可能是因為制裁的對象通常僅限於企業與個人，若上升到國家層級可能會看見不同結果。隨著中美衝突持續加深，美、中、朝三方的發展還有待繼續觀察。

而對台灣來說，制裁離我們也不遠，台灣有時也會出現制裁破壞現象。例如《報導者》曾經做了一個深入調查報導，揭露台灣的工具機產業在美國提出制裁之後，開始更加大量出口到俄國，因為俄國透過第三地（尤其土耳其）更大量地向台灣購買工具機，台灣政府方面經過一年多的時間才開始跟上制裁禁令。而近期美國對中國祭出的高科技晶片制裁令，其實也會讓許多台灣廠商面臨困難的選擇。最近美國的華爾街日報也揭露中國透過各種管道購買輝達（nvidia）的晶片，也就是說，制裁能否發生效果，很多時候也必須要看政府到底有沒有辦法真正限制住廠商的行為。我們如果變成國際制裁當中的黑騎士，長遠來看可能會有一整個產業受到大國的二次制裁，從這個角度來看，關於制裁的研究真的是非常重要啊！

※參考資料：

Baldwin, D. (1985). Economic statecraft. Princeton University Press.

Drezner, D. W. (2022). How not to sanction. International Affairs, 98(5), 1533–1552.

Morgan, T. C., Bapat, N., & Kobayashi, Y. (2014). Threat and imposition of economic sanctions 1945–2005: Updating the TIES dataset. Conflict Management and Peace Science, 31(5), 541–558.

Morgan, T. C., Syropoulos, C., & Yotov, Y. V. (2023). Economic Sanctions: Evolution, Consequences, and Challenges. Journal of Economic Perspectives, 37(1), 3–29.

李易安，2024，台灣工具機流入俄羅斯軍工業和核子物理研究所，報導者:https://www.twreporter.org/a/taiwan-machine-tool-russia-enduser

華盛頓日報，2024，WSJ揭密：中國透過地下網路取得輝達晶片，中央廣播電台:https://www.rti.org.tw/news/view/id/2211694