「總統國會制」下的少數政府如何統治？談半總統制的權力行使、 支持基礎與民主運作

作者：蔡榮祥／國立中正大學政治系教授

※本篇獲「國科會人文社會科學研究中心」補助

※《東吳政治學報》延伸閱讀：

第三十六卷第三期總統國會制權力行使、支持基礎與民主運作

半總統制包含兩種次類型，總理總統制（premier-presidentialism）和總統國會制（president-parliamentarism）（Shugart and Carey, 1992）。何謂總理總統制？其有三個特徵：第一、總統是由民選方式產生；第二，總統擁有重要的權力；第三、總理向國會負責並執行行政的功能（Dverger, 1980: 61）。何謂總統國會制？其有四個特徵：第一、總統是由民選方式產生；第二、總統任命和解職內閣閣員；第三、內閣閣員向國會負責；四、總統有權解散國會或是具有立法權，或是兩者都有（Shugart and Carey, 1992：24）。總理總統制和總統國會制的差別在於總統國會制的總統擁有憲法上正式解職總理的權力，以及擁有解散國會權或行政命令權（Shugart, 2005; Shugart and Carey, 1992）。本文主要的研究問題是總統國會制下，特定政治因素的配套如何促成總統國會制的總統選擇走上獨裁的道路，進而造成民主體制崩潰，或是特定政治因素的結合如何讓總統國會制的總統之權力行使受到抑制，讓民主持續運作。本文的關注焦點是總統的選擇以及在國會的作為，特別是在總統的政黨沒有掌握國會多數時，如何影響民主體制的存續或是民主制衡的運作。

壹、強權總統、政黨體系和政府類型

憲政制度的研究指出，具有重要憲法權力的總統可能選擇單邊行動如行政命令權、宣布特定法案為緊急法案或是任命黨派的內閣閣員來尋求立法的多數支持；總統的策略選擇不僅依賴形式上的權力，同時也視國會內部隨著時間和空間改變的政治情勢而定（Carroll and Shugart, 2007: 63）。因此，強權總統所處的政治脈絡因素必須要加以考量，才能完整解釋一個政權崩潰的歷程和結果。另外，比較政治學者 Linz（1997: 11）強調政黨體系對於半總統制運作的重要性，當國會中的政黨體系是相當割裂的或是沒有多數時，會出現總統沒有政黨或聯盟的支持，如德國在威共和國時期，興登堡總統轉而以非國會的領袖來組成內閣，或是尋求一些與總統較為親近的人士來組閣，企圖越過國會進行單邊統治或是透過國會改選，尋求一個新的國會多數或是違憲解散國會，等同於發動政變。因之，多黨割裂的國會動態較容易出現立法僵局或是政策僵局的現象。也就是說，國會無法凝聚過半數的支持來通過任何的法案。

結合來看，強權總統和割裂的多黨體系較容易讓半總統制民主產生危機，甚至是較難化解僵局。然而，這些特徵也涉及到為何具有權力和資源的強權總統無法透過說服或交換來吸納其他政黨加入總統聯盟的問題，以及是不是總統採取一些可能孤立他自己的政策和行動，這是本文想要釐清的困惑。解答這些困惑較能夠解釋為何有些總統在面對多元分歧的國會時，較容易逾越憲法的權限而進行單邊統治，有些總統卻選擇與國會妥協或讓步，透過權力分享來共同治理的兩種南轅北轍的現象。正式的總統權力和國會的政治現實仍舊無法解釋總統或國會的權變行動和民主崩潰的可能連結，本文的目的在於分析多黨總統國會制下少數政府的運作，以便於釐清其與民主運作之間的因果機制或脈絡連結。

貳、分析架構

少數政府常常發生在多黨體系的國家中，因為多黨同時參與選舉，瓜分選票的結果，沒有單一政黨獲得過半數以及政黨之間不願意合作組成聯盟政府。本文的目的在於探究半總統制民主在少數政府的情況下，如何產生民主崩潰，或是有些半總統制民主既使變得較為脆弱，但卻沒有崩潰的現象。圖一是總統國會制權力行使、支持基礎與民主結果的因果機制連結。以少數支持總統與否和國會有固定反對多數或是浮動反對多數兩個指標結合互動後，可以產生權力行使、支持基礎和民主運作的四種不同結果。

圖一中的箭頭表示總統國會制的憲政運作可能出現負面的發展如民主崩潰或政策僵局，或是出現總統去職、民主制衡的正向發展。所謂的「少數支持」是指總統雖然沒有掌握國會多數，但是總統所屬政黨還是團結一致地支持總統。「少數不支持」是指總統所屬政黨中的多數國會議員選擇與總統切割，總統幾乎變成沒有軍隊的將軍，無法對於國會議員發號施令。

「國會有固定的反對多數」，是指國會可以自主性的通過相關法律。固定的多數不是指組成多數的政黨不會改變，而是國會中反對總統的政黨可以形成相對穩定的多數立法聯盟，相反地支持總統的政黨無法形成多數。換言之，國會中有固定反對總統的政黨多數，雖然有些時候可能出現多數中的個別政黨可能在一些議題上與總統合作或是交換。

「國會有浮動的多數」是指國會的多數並不穩固，大部分的時候無法通過任何法律，形成政策僵局。例如，俄羅斯第一共和時期（1991-1993）的國會因為政黨或政黨內部派系林立，使得國會立法過程常常出現空轉現象，無法通過任何的法律（Andrews, 2002: 10）。

本文主要以法案的通過率或提案者來作為固定或浮動多數的測量指標以及總統所屬政黨在國會內的投票紀錄來測量少數是否支持，輔以其他如內閣的同意權或否決權的行使來衡量。

總統和國會權力行使互動的影響，會產生四種不同民主運作程度的結果。「民主崩潰」表示民主無法繼續運作，「政策僵局」表示民主進入一個非常脆弱的狀態，「總統去職」是指民主體制透過監督機制讓行政權力轉換，「民主制衡」則是指透過權力機關的制衡來抑制威權的產生。從影響民主體質的不同程度來看，民主崩潰和政策僵局對於民主運作是最嚴重和次嚴重的後果，而民主制衡或總統去職則是最輕微和次輕微的症狀。圖一的箭頭指涉方向是指民主崩潰到民主制衡之間可能出現的層昇模式（spiraling mode）。這四個解釋的類型是所謂的部分順序的測量 （partially ordered scale）（Collier, Laporte, and Seawright, 2008: 157）。當民主出現制衡或總統去職，展現出可能的韌性，而當出現嚴重的政策空轉時，很可能會導致民主崩潰的出現。

參、個案分析

一、民主崩潰：俄羅斯第一共和 (1991-1993)

俄羅斯第一共和初期，總統葉爾欽與總理蓋達爾推動激進的經濟改革，國會反對相關的政策，逼使總理蓋達爾下台，甚至在 1993 年三月國會剝奪總統的緊急命令權，要求總統遵守憲法中國會是國家權力的最高機關之規定（White, 1997: 45-46）。總統和國會的衝突的態勢持續升高。1993 年，國會1060 個國會議員中高達617個國會議員投票彈劾總統，只差 72 位就可以通過三分之二的門檻 （Reddaway and Glinski, 2010: 311）。部分國會議員對於總統的反叛主要是因為改革政策的疏離。

總統葉爾欽上任之初，推動震盪療法 （Shock Therapy）改革經濟，但是經濟情勢未見起色，反而日漸沉痾，原本支持總統葉爾欽之自由民主黨（the Liberal Democratic Party）中多數國會議員反而加入反對陣營，部分的自由民主黨國會議員被總統提名擔任行政官員，最後只剩下少部分支持總統的派系，民主選擇（Democratic Choice）在國會中苦撐（Remington, Smith, Kiewiet and Haspel, 1994: 174-175; Reddaway and Glinski, 2010: 323）。國會對於總統彈劾失敗的舉措反而堅定總統解散國會的決心。葉爾欽總統對於可能再次進行彈劾總統的國會行動採取先發制人的策略，於1993 年九月二十一日，宣布解散國會重新選舉（Remington, Smith, Kiewiet and Haspel, 1994: 176）。解散國會之後發生一連串的武裝暴動，總統甚至下令軍隊砲轟國會，瓦解了俄羅斯第一共和的民主體制。俄羅斯運作半總統制的初期，葉爾欽總統面臨著分立少數政府的結構，總統與國會對立、國會自己分裂、總統和總理之間也彼此對立，總統和國會的嚴重衝突導致總統以違憲的方式解散國會（Colton and Skach, 2005: 114-117）。

二、政策僵局：俄羅斯第二共和 （1993-2000）

俄羅斯第二共和時期任命總理的過程和結果可以說明總統和國會在爭奪行政權上的相互制衡。杜馬（國會）在 1995 年對於葉爾欽總統任命的總理齊諾梅爾金 （Viktor Chernomyrdin）之政府通過不信任案，不信任案通過後總統根據憲法可以選擇繼續讓總理留任，而當國會再次表達不信任案之後，總統可以選擇宣布政府總辭或是解散國會。杜馬國會在第一次不信任投票之後，要求葉爾欽總統撤換與車臣戰爭有關的副總理、內政部長、安全首長和國防部長；葉爾欽總統擔心國會第二次不信任案的提出和通過的可能性高，於是撤換相關的部長來回應國會的要求；總統的妥協最終導致國會在第二次不信任投票失敗，未獲得過半數的支持 （Troxel, 2003: 113; Clark, 2011: 10）。葉爾欽總統在 1998 年三月解職總理齊諾梅爾金，提名基里延科（Sergey Kiriyenko）為總理。根據俄羅斯的憲法，總統提名總理，須經由國會同意（憲法第 103 條）。假如杜馬國會連續三次拒絕總統所提名的總理人選，總統可以解散國會重新選舉（憲法第 111 條）。總理提名人基里延科在杜馬國會的前兩次同意權投票皆未通過，一直到第三次才獲得國會同意支持（吳玉山，2000: 77）。總理基里延科執政六個月後，又被葉爾欽總統解職，總統再次提名齊諾梅爾金回鍋擔任總理，國會前兩次依然否決總理齊諾梅爾金，葉爾欽總統只好妥協，提名國會較支持的總理人選普里馬科夫（Yevgeniy Primakov）擔任總理，最後國會同意任命普里馬科夫（吳玉山，2000: 100）。從國會延宕和反對總統的總理任命人選來看，國會對於總理人選或內閣閣員的任命還是有置喙的權力，總統不可能完全忽視或不加以理會。加上總統在國會並沒有穩固多數的支持，形勢比人強的情況下，總統對於國會必須做出一些讓步。

俄羅斯總統國會制因為總統和國會的權力屬於較平衡的關係，總統和反對多數的國會會運用制度特徵下的理性，來充分運用其權力。總統廣泛運用行政命令權來推動改革，但國會可以透過正常立法程序來設限總統改革的項目和範圍。同時，總統和國會在行政權的任命和組成上，會競逐主導權，總統提名的人選國會不一定接受，既始接受國會還是可能透過不信任投票來瓦解總統支持的總理和內閣。內閣和其總理因為要向總統和國會同時負責，很容易成為兩個權力機關相互制衡下犧牲的祭品。除非內閣總理可以讓總統和國會立場一致，否則當總統和國會立場不一致時，內閣會進退維谷，無法兩面討好。因此，俄羅斯總統國會制的三角關係會變成強總統、強國會和弱總理的格局，當葉爾欽總統和國會發生齟齬時，總理的施政很容易成為雙方鬥爭的目標，讓衝突和紛爭成為民主政治運作頻繁上演的曲目。民主政治危機四伏的情況下，變得相當脆弱。

然而，葉爾欽總統並不是與整個國會所有的政黨對立，國會中仍有一些支持總統的政黨或勢力，同時總統還是可以透過資源來交換國會政黨的支持，不至於訴諸完全獨裁的手段。另外，國會也不可能完全廢弛職務，因為可能害怕下次選舉會遭到選民淘汰，或是避免讓總統可以有解散國會重新選舉的機會，對於總統的特定政策表示反對，但不能犧牲太多的政治成本，讓自己提前面對選舉的考驗。

三、總統去職：秘魯（1992-2000）

祕魯總統國會制民主運作的歷程相當的曲折。先經歷一段民主轉型的過程，然後轉向威權政體和強人統治，最後經由選舉和民主制衡的力量終結了威權的統治，續行民主轉型和鞏固。祕魯總統國會制運作的特殊之處在於藤森總統透過行政權的壟斷，扶植國會多數支持的勢力，但國會多數支持並無法持續地維繫，反而因為總統聲望下降，連帶地漸漸萎縮，弱勢的反對勢力以民意為後盾的情況下，最終可以累積成過半數的勢力迫使總統離開其行使威權的最高職位。因此，雖然祕魯民主運作的歷程峰迴路轉，但最終還是由民主的權力機關國會對於總統違法濫權行為所提出的彈劾程序，讓強人總統認為大勢已去，選擇提前下台。

藤森總統在強人統治的任內，只是讓反對勢力在國會中噤聲，但並沒有完全消滅反對勢力。反對勢力在選舉結構的保護下，還有苟延殘喘的機會。當強人總統改革失敗，失去社會支持時，部分的反抗勢力會與反對黨結合，一起來對抗威權總統。威權總統既使擁有再多的行政資源，如不能化解經濟的危機和尋求反對勢力的合作時，總統的支持基礎會萎縮成只剩下其個人的親信和密友。以藤森總統為中心的個人依侍組織較為鬆散，也較容易出現人去政息的現象（Tanaka, 2005: 286）。誓言化解國家危機的主張是選民支持特定總統候選人的原因，但是當總統執政之後，國家危機不僅沒有化解，反而持續叢生，統治正當化的基礎便會消失，威權統治再也沒有存在的必要。

從另外一個角度來看，秘魯在第三波民主轉型之後，先經歷了民主崩潰和威權統治，最後出現威權崩潰的現象，其可能的原因是秘魯人民對於威權失去信心，透過國會代表的力量迫使威權總統去職下台。

四、民主制衡：烏克蘭 （1996-2010）

從烏克蘭總統國會制的運作可以發現，民主轉型後的總統庫奇馬（任期1994-2005）在國會並沒有自己的政黨勢力，常常遭遇國會反對多數的阻擾，而總統尤申科（任期2005-2010）雖然有自己的國會政黨勢力，但是並無過半數的支持，只能籌組聯合內閣，讓其他政黨領袖擔任總理。整體而言，烏克蘭國會的反對勢力不因為總統權力增加而被削弱，其常常經由重組的方式來凝聚成制衡總統的力量。

烏克蘭總統尤申科面對多元分裂的國會，只能針對特定議題形成立法聯盟。總統在國會的政黨基礎雖然薄弱，但是還是構成一股勢力支持總統的法案或政策，讓總統沒有鋌而走險續行更全面性的威權統治。這種政治動態下，總統和國會或是行政和立法機關之間的衝突不斷浮現，但是機關之間的制衡讓總統無法完全偏離民主運作。

烏克蘭總統國會制的運作經驗說明總統和國會權力行使、支持基礎的互動產生了民主制衡的結果。民主制衡的結果是指總統和國會之間的相互監督和制衡，但是過度的制衡結果可能會導致法案無法通過或是總統政策無法推行。民主制衡相較於民主崩潰是較好的結果，但是如果總統和國會在眾多議題上皆不能妥協和合作時，彼此的牽制和制衡無法產生回應危機的改革。另外，烏克蘭民主轉型的早期過程中，常常出現執政和反對勢力的二元對抗，各別組成的政黨或勢力可能會重組，但是雙方的實力勢均力敵，沒有任何一方能夠贏者全拿，這些因素較容易促成民主制衡的出現。

肆、結論

憲政制度運作的良莠好壞必須放在政治脈絡的情境中來分析。特定憲政制度本質的危險因子很可能被政治脈絡的特定條件所觸發而導致崩潰的命運，或是危險因子被政治脈絡的特定條件所抑制，而繼續維繫民主的運作。另外，不同的強權總統所面對的政治動態或是制約障礙皆不同，有些制衡機關可以讓總統克制獨裁的野心，有些權力機關並無力阻擋，甚至默許容忍總統的擴權行動。當總統的重要支持基礎與反對勢力裡應外合的時候，總統的統治會面臨嚴峻的不利情勢，迫使總統選擇突破憲法規範的約束來遂行其個人的統治。然而，當反對勢力依循憲法管道來免職總統或是以彈劾總統作為可信任的威脅時，總統可能會思考不要繼續頑強抵抗，選擇承認失敗而黯然下台，讓民主可以續行運作。

從總統國會制中總統任期是固定的角度來看，一個獨裁且箝制自由的總統可以持續地在位執政，但是如果國會可以提前讓威權總統去職，雖然會出現政治權力繼承的真空狀態或是不確定狀態，但是總統固定任期的僵硬性出現了彈性，對於民主的發展可能是較為正面的方向。總統國會制是屬於半總統制國家中較難運作的次類型，但是並不是所有的總統國會制國家必然會經歷民主崩潰，本文企圖提出哪些因素的結合影響運作結果的差異。

本文的結論是，總統國會制的民主運作呈現多元的結果，特定的政治脈絡或機會結構會有利於獨裁總統的統治或是阻礙獨裁總統的出現。總統國會制民主的韌性建立在權力機關的制衡，自主性國會可以成為強權總統威權獨裁的絆腳石，恢復民主政治的常態。當國會無力阻擋總統的恣意獨斷時，總統可以遂行個人的意志，鞏固威權的統治。